行政壟斷的行政法規(guī)制問題探究

1、行政壟斷的行政法規(guī)制問題探究行政壟斷是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行不得不規(guī)制的 問題。它是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，是行政權(quán)擴(kuò)張和人類自然趨利性的結(jié)合。 行政壟斷是行政權(quán)力濫用的行政 違法行為，這意味著控制行政壟斷應(yīng)當(dāng)從控制行政權(quán)濫用的角度出發(fā)，以法律規(guī)制途徑為重點(diǎn)，強(qiáng)化行政責(zé)任，規(guī) 范行政程序，建立專門機(jī)構(gòu)。而其復(fù)雜的社會(huì)性又意味一、我國(guó)法律對(duì)行政壟斷的界定我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政壟斷有了明確的規(guī)定。 反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法 第 7 條規(guī)定： “政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買 其指定經(jīng)營(yíng)者的商品， 限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。 政府及其所 屬部門不得濫用行政權(quán)力， 限制外地商品進(jìn)入

2、本地市場(chǎng)， 或者本地商 品流向外地市場(chǎng)。 ”2007年，反壟斷法 對(duì)該問題進(jìn)行了專章規(guī)定， 在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上將被授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織納入 行政壟斷的主體，并細(xì)化了行政壟斷的表現(xiàn)形態(tài)。于是，法學(xué)界根據(jù) 現(xiàn)行法律，將行政壟斷的概念界定為：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的 具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力， 排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。依照前述概念，行政壟斷具備如下三個(gè)特征：第一，該行為必須 是行政主體所為 ;第二，該行為是對(duì)行政權(quán)力的濫用 ;第三，該行為是 行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)制介入。 從行為主體是享有行政權(quán)力的主體 來看，行政壟斷首先是一種行政行為。 從行為方式是對(duì)權(quán)力的濫用來 看，行

3、政壟斷必然是一種違法行為。再有，行為的后果是行政權(quán)力過 分介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此行政壟斷又具有經(jīng)濟(jì) 性。于是，行政壟斷的性質(zhì)可以概括描述為 “是一種具有經(jīng)濟(jì)性的違 法行政行為 ”。在反壟斷法頒布之前，我國(guó)已有多部法律以及行政法規(guī)、規(guī) 章對(duì)行政壟斷行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行了描述和列舉。 該法出臺(tái)后， 將行 政壟斷的表現(xiàn)形式進(jìn)行了更全面的列舉。 筆者根據(jù)行政壟斷的行政行 為性質(zhì)，將條文描述的行為方式劃分為抽象行政壟斷行為與具體行政 壟斷行為兩類。 抽象行政壟斷行為是指行政主體針對(duì)不特定市場(chǎng)主體 制定的限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。它具有普遍約束力。 反壟斷法第 34 條限制行政主體濫用權(quán)力設(shè)定

4、歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)排斥或 限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng) ;第 37 條則明確指出：行政 機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，指定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。具體 行政壟斷行為是指行政主體過度介入市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)， 限制或排 除了其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的直接行為。 反壟斷法 第 32 條關(guān)于行政主體 限定商品購(gòu)買的規(guī)定、第 33 條關(guān)于行政主體妨礙商品在地區(qū)間自由流通的規(guī)定、第 35 條關(guān)于行政主體強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事該法規(guī)定的壟斷 行為的規(guī)定等，皆屬此類。法條固然無法羅列所有行政壟斷行為， 對(duì)于條文未明確規(guī)定的形 式不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其不是該類行為。 對(duì)某一行為是否是行政壟斷應(yīng)當(dāng)通過 現(xiàn)有條文對(duì)該行為方式的概括

5、性規(guī)定進(jìn)行界定。二、我國(guó)行政壟斷產(chǎn)生與存在的原因行政壟斷是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物。 新中國(guó)建國(guó)初期， 為迅速 恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、 鞏固新政府在國(guó)家的地位， 我國(guó)仿照了蘇聯(lián)的計(jì)劃 經(jīng)濟(jì)體制。在該體制下，國(guó)家和政府被賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，包攬 了管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)的所有事務(wù)。 在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)得到順 利運(yùn)轉(zhuǎn)，并且取得了較好的成績(jī)。 進(jìn)入 20 世紀(jì) 70 年代以后，由于社 會(huì)的發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的矛盾日益突出， 落后的生 產(chǎn)力不足以滿足人民的需求，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日趨減緩。到了 70 年 代末，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)竟趨于停滯： 1979年國(guó)家財(cái)政收支出現(xiàn)了 170.67 億 元的巨額赤字。面

6、對(duì)巨大的財(cái)政赤字，國(guó)家和政府為了突破現(xiàn)狀，謀 求經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)，開始創(chuàng)新和改革經(jīng)濟(jì)體制， 引入并開放市場(chǎng)。然而， 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程， 有限的資源在開放的市場(chǎng) 會(huì)產(chǎn)生分配的難題。開放市場(chǎng)后，各類企業(yè)、團(tuán)體和其他組織如饑似 渴去占據(jù)市場(chǎng)資源， 政府這個(gè)特殊的主體要從掌握所有市場(chǎng)資源的一 把手退居幕后變?yōu)橹槐Ａ舯匾深A(yù)的守夜人， 這種角色轉(zhuǎn)換顯然無法 在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成。 于是，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治思想伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張 本性，使得權(quán)力的享有者不時(shí)希望通過行政手段在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)上風(fēng) ; 部分競(jìng)爭(zhēng)者也愿意憑借權(quán)力獲取更多市場(chǎng)資源。 行政壟斷就在這種體 制轉(zhuǎn)軌中逐漸孕育成型。行政壟斷產(chǎn)生之后留存

7、至今， 并且可能長(zhǎng)時(shí)間存在于我國(guó)， 這是 由多方面原因造成的。（一）這是我國(guó)漸進(jìn)式體制轉(zhuǎn)軌模式的附帶品，地方財(cái)權(quán)易放難收經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌分為激進(jìn)式轉(zhuǎn)軌與漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌。 激進(jìn)式轉(zhuǎn)軌， 是 在改革之初便通過立法、 行政和司法手段徹底消滅行政壟斷， 一國(guó)的 經(jīng)濟(jì)體制改革與行政壟斷的消滅幾乎是同時(shí)的。 與之相對(duì)的， 我國(guó)漸 進(jìn)式轉(zhuǎn)軌的情況下，行政壟斷生存的溫床從未被移走。 1976 年，中 央政府實(shí)行了 “收支掛鉤，總額分成，一年一變 ”的財(cái)政管理體制 ;1978 年，部分省市試行了 “增收分成 ”辦法 ;1980 年，在經(jīng)濟(jì)體制改革中中 央政府又進(jìn)一步下放財(cái)權(quán)并按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系， 明確 劃

8、分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行 “劃分收支，分級(jí)包干，五年不變 ”的財(cái)政管理體制。中央與地區(qū)包干的財(cái)政制度雖然調(diào)動(dòng)了 地區(qū)財(cái)政管理的靈活性， 在一定程度上改善了我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況， 但造成 了產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)， 也給了行政壟斷生存的縫隙和土壤。 各政府出于 增加本地財(cái)政收入， 保證本地人民就業(yè)， 繁榮本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的地方利 益保護(hù)思想，濫用職權(quán)，通過限制交通、調(diào)節(jié)價(jià)格、設(shè)置審批關(guān)卡等 手段限制甚至排除外地商品流入，隔斷地區(qū)之間的市場(chǎng)交流。（二）這是行政權(quán)擴(kuò)張的天性與人類自利的本性結(jié)合作用的結(jié)果擴(kuò)張性是所有權(quán)力的本質(zhì)屬性， 但是行政權(quán)具有立法權(quán)、 司法權(quán) 所無法比擬的擴(kuò)張性。 “公民從搖籃到墳?zāi)沟囊?/p>

9、切活動(dòng)都可能與行政 權(quán)發(fā)生關(guān)系 ”的說法，就是行政權(quán)這種擴(kuò)張性的極好證明。同時(shí)，維 護(hù)自身利益，追求自身財(cái)產(chǎn)的增加是人之本性。如波斯納有句名言， “在他們一切涉及選擇的活動(dòng)中 （除了那些受精神變態(tài)或者其他由于 濫用毒品和酒精而產(chǎn)生類似的精神錯(cuò)亂影響的活動(dòng)外 ），一切人 （只有 很小的孩子和智力有非常大障礙的人是例外 ）總是理性地使他們的滿 足得以最大化 ”。也就是說，人們具有自身利益最大化的趨向性。當(dāng) 人的這種本性遇見行政權(quán)力， 就好比意旨有了實(shí)施者， 行政壟斷就得 以不斷享有養(yǎng)分而肆意生長(zhǎng)。 這種人性與行政權(quán)擴(kuò)張性結(jié)合的動(dòng)機(jī)可 以細(xì)化為地方利益保護(hù)、部門利益保護(hù)、企業(yè)社團(tuán)利益保護(hù)、甚至個(gè) 人

10、私利保護(hù)。地方利益如前文所敘，于此不再贅述。部門利益的保護(hù) 一般是政府機(jī)關(guān)考慮到緊縮的行政經(jīng)費(fèi)與不斷超編的公務(wù)員人事不 相匹配，部門財(cái)政不足以滿足大量人力的福利， 而這種福利的緊縮會(huì) 反向?qū)е鹿ぷ餍实慕档停?影響部門政績(jī)。 企業(yè)社團(tuán)追求自身利益是 市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)最初的意圖。 在行政壟斷的情況下， 這種動(dòng)機(jī)通常 是地方利益、 部門利益的關(guān)聯(lián)物。 企業(yè)社團(tuán)與政府或其所屬部門達(dá)成 內(nèi)部協(xié)議，各取所需。個(gè)人私利的保護(hù)則是在這些機(jī)構(gòu)、組織中的個(gè) 別人員利用其獨(dú)有的權(quán)限，中飽私囊，謀取不當(dāng)之利。行政壟斷存在已久。不可否認(rèn)，地區(qū)、部門財(cái)政因?yàn)樾姓艛喃@ 得了一定收入， 部分企業(yè)、 團(tuán)體也已成為這種非法手

11、段行使后的既得 利益者。但從宏觀上看，原本應(yīng)當(dāng)不分彼此、呈面狀鋪開的市場(chǎng)，現(xiàn) 在被有意割裂為塊狀、甚至點(diǎn)狀，嚴(yán)重影響了國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 這種對(duì)全局經(jīng)濟(jì)的傷害最終必然在公民個(gè)人的生活中表現(xiàn)出來。 從立 憲角度審視， 人們之所以讓渡自然權(quán)利， 與政府訂立權(quán)力一權(quán)利契約 憲法，初衷是為了獲得更好的生活。行政壟斷恰恰是對(duì)這份契約 的違反。當(dāng)然，國(guó)家和政府面對(duì)部分地區(qū)的行政壟斷并非無所作為。 改革 開放至今，我國(guó)已有不少法律、法規(guī)和部門規(guī)章對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，但行 政壟斷仍然不斷發(fā)生的事實(shí)一定程度上說明了當(dāng)前制度存在不小缺 陷。對(duì)此問題筆者將在下文展開論述。三、我國(guó)行政壟斷規(guī)制的路徑評(píng)析及行政法路徑選擇

12、（一）若干規(guī) 制路徑及評(píng)析我國(guó)學(xué)界對(duì)于行政壟斷規(guī)制的路徑提出了多種觀點(diǎn)， 比 較多的集中于以下三種路徑：體制改革路徑、反壟斷法規(guī)制路徑、綜 合治理路徑。這些路徑各具優(yōu)勢(shì)，也各有不足。1. 體制改革路徑持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為， 行政壟斷既然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 體制轉(zhuǎn)軌過程中孳生之問題， 就應(yīng)該通過改革經(jīng)濟(jì)體制來根治之。 他 們認(rèn)為， 具體的改革方式可以是強(qiáng)化中央的權(quán)威， 弱化地方和部門的 利益;將中央經(jīng)濟(jì)管理部門的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)權(quán)，徹底取代以前的管 理權(quán)。在與企業(yè)、團(tuán)體關(guān)系的協(xié)調(diào)上， 他們強(qiáng)調(diào)要真正落實(shí)政企分開。 筆者認(rèn)為，本路徑的優(yōu)點(diǎn)在于全局觀明確，通過政治、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行 體制改革相對(duì)高效。

13、但是該路徑過于宏觀，缺乏可操作性。同時(shí)，該 路徑明顯的漏洞在于忽視了法律的作用， 這不符合當(dāng)今社會(huì) “法治 ”的 需求。2. 反壟斷法規(guī)制路徑這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)反壟斷法在整個(gè)行政壟斷規(guī)制體系中的 “小憲 法”作用。正如某知名學(xué)者指出： “反壟斷法必須禁止行政性壟斷，明 確規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷的執(zhí)法手段和處罰權(quán)。 否則，中國(guó)就難 以形成統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，形成的只能是割據(jù)的諸侯經(jīng)濟(jì)。 ” 經(jīng)濟(jì)法學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者贊同此種規(guī)制路徑， 他們認(rèn)為這是由我國(guó)國(guó) 情決定的，要在體制框架內(nèi)解決該問題最有效的方法是運(yùn)用細(xì)致的法 律條款，并提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形式不斷完善反壟斷法體系， 從技術(shù)上 解決行政壟斷。筆者

14、認(rèn)為，法律確實(shí)是治理行政壟斷的有效途徑，在 倡導(dǎo)法治的今天， 法律規(guī)則是必不可少的規(guī)制路徑。 本路徑雖然重視 法律的作用， 但是并不能回避我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)實(shí)存在的問題， 它 與體制改革觀一樣，都過于片面。3. 綜合治理路徑所謂綜合治理路徑是對(duì)多種路徑的疊加。 持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行 政壟斷是一個(gè)復(fù)雜的行為， 需要綜合運(yùn)用政治手段、 經(jīng)濟(jì)手段和法律 手段等任何可行的手段進(jìn)行治理。 在政治上，確立國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度 ; 在經(jīng)濟(jì)上，推動(dòng)財(cái)政體制改革，尤其是稅制改革 ;在法律上，全面完 善反行政壟斷法律體系，并加強(qiáng)司法建設(shè) （主要完善行政訴訟制度 ）和 責(zé)任體系建設(shè) （主要是加重法律責(zé)任， 做好行政責(zé)任

15、與刑事責(zé)任銜接 ）。 該觀點(diǎn)是一種妥協(xié)的觀點(diǎn)它全面覆蓋了前述觀點(diǎn)， 手段豐富， 能夠針 對(duì)行政壟斷的各個(gè)弱點(diǎn)。 筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)值得取用， 但是綜合治理也 必須有明確的重點(diǎn)，抓住主線，層次分明，方能提高治理效率。（二）現(xiàn)行規(guī)制路徑分析和行政法規(guī)制路徑選擇鑒于上文對(duì)各路徑的評(píng)析， 筆者以為應(yīng)當(dāng)以某一手段為主要手段， 有層次有重點(diǎn)地展開綜合治理。 眾所周知， 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是法治經(jīng) 濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要市場(chǎng)主體之間的合意， 更需要宏觀的規(guī)則來 規(guī)范。因此，以法治為本，配合政治、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)行來治理行政壟 斷當(dāng)為上策。我國(guó)目前對(duì)行政壟斷的法治規(guī)制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.立法現(xiàn)狀我國(guó)在憲法、部門法

16、律、行政法規(guī)及規(guī)章均有反行政壟斷的規(guī)定。 首先，我國(guó)憲法第 15 條規(guī)定： “國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) ”，“國(guó)家 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控 ”，“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾 亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序 ”。這是反行政壟斷的最高規(guī)則。其次， 反壟斷法 第五章對(duì)反行政壟斷有專章規(guī)定， 其他法律條文散見于 反不正當(dāng)競(jìng) 爭(zhēng)法、價(jià)格法、行政許可法等。最后，國(guó)務(wù)院及其所屬部門也 陸續(xù)出臺(tái)過各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章。2.規(guī)制內(nèi)容我國(guó)法律對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、 行政壟斷的禁止性行為、 違反行政 壟斷規(guī)定的法定后果、 反壟斷救濟(jì)形式等做出了規(guī)定。 (1)在執(zhí)法機(jī)構(gòu) 方面，我國(guó)中央目前有國(guó)家工商局、 國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部。 另外，反

17、 壟斷法指出我國(guó)在國(guó)務(wù)院設(shè)有反壟斷委員會(huì)， 對(duì)壟斷行為進(jìn)行統(tǒng)一 的監(jiān)管。 在地方，主要由各級(jí)地方政府及對(duì)應(yīng)部門負(fù)責(zé)。 (2)在禁止性 行為方面，反壟斷法規(guī)定最為全面，規(guī)定了限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)制 買賣、限制經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)、 抽象行政壟斷行為等方式。 (3)在法定后果方 面，我國(guó)采取行政體系內(nèi)部解決為主的傳統(tǒng)解決方式，即以 “責(zé)令改 正”、“限期糾正 ”、“行政處分”、“提出建議”為主要方式。 (4)在救濟(jì)途 徑上，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定： “行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自 主權(quán)的 ”，可以提起行政訴訟 ;相對(duì)人也可以根據(jù)利害關(guān)系提起行政復(fù) 議。另外，值得一提的是，價(jià)格法第 23 條還規(guī)定了行政程序約束 行政

18、部門濫用行政權(quán)力制定暴利價(jià)格 。這是預(yù)防行政壟斷行為比 較直接的規(guī)定。從目前的法律規(guī)制模式可以看出， 我國(guó)采取的主要是以反壟斷法 為中心的規(guī)制路徑， 并且從規(guī)制內(nèi)容中暴露出諸多問題： 執(zhí)法主體實(shí) 質(zhì)上呈多頭狀態(tài)， 反壟斷委員會(huì)與各行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切， 且地區(qū)內(nèi)部 執(zhí)法主體級(jí)別不高 ;行為方式規(guī)定不夠全面系統(tǒng) ;預(yù)防權(quán)力濫用的行政 程序規(guī)制不到位 ;對(duì)違法責(zé)任的規(guī)制以體系內(nèi)處理為主，且責(zé)任較輕 ; 救濟(jì)途徑效果有限等等。根據(jù)本文開篇對(duì)行政壟斷性質(zhì)的分析， 行政壟斷是濫用行政權(quán)力 的行政違法行為，所以它首先是一種行政行為。要遏制行政行為，應(yīng)從控制行政權(quán)的角度出發(fā)，從源頭上進(jìn)行根治。因此，從行政控權(quán)路

19、 徑加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制的意義， 應(yīng)當(dāng)超越以反壟斷法為中心的 規(guī)制路徑。筆者認(rèn)為有必要轉(zhuǎn)換我國(guó)現(xiàn)有規(guī)制思路，改變重點(diǎn)，將重 心移到行政法學(xué)的控權(quán)規(guī)制上來。四、我國(guó)行政壟斷的行政法規(guī)制建議（一）完善行政法制建設(shè)針對(duì)前文指出的我國(guó)現(xiàn)行反行政壟斷法制建設(shè)中存在的問題， 筆 者認(rèn)為既然是控制行政權(quán)力的濫用， 就應(yīng)當(dāng)以完善行政法制建設(shè)為目 的，彌補(bǔ)現(xiàn)有不足。第一，加強(qiáng)行政責(zé)任設(shè)置。 行政責(zé)任是針對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān) 的工作人員設(shè)置的。 現(xiàn)有的反壟斷法雖規(guī)定了行政責(zé)任， 但其執(zhí)行力 弱，責(zé)任覆蓋不全面，還應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化。比如，現(xiàn)行法律缺少對(duì)抽象 行政壟斷行為的責(zé)任規(guī)定。根據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定，上級(jí)政府有

20、權(quán)力改變或撤銷與上位法不符的規(guī)范性文件。 在反行政壟斷立法中可 以增加“改變或撤銷抽象行政壟斷行為 ”的責(zé)任條款。 又如當(dāng)行政壟斷 給公民、法人或其他組織造成損害時(shí)， 我國(guó)缺乏相應(yīng)的賠償責(zé)任規(guī)定， 此時(shí)行政賠償制度應(yīng)當(dāng)與國(guó)家賠償法相結(jié)合，行政壟斷實(shí)施者應(yīng) 該承擔(dān)賠償責(zé)任。第二，行政程序特別是聽證程序必須得到進(jìn)一步規(guī)范。 行政程序 與行政壟斷密切相關(guān)， 這一般表現(xiàn)為行政程序的缺失或者行政主體對(duì) 行政程序的違反。 前者比如國(guó)家直接的宏觀調(diào)控政策， 它對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃 和布局的規(guī)定通常具有不公開性。后者比如對(duì)價(jià)格法中聽證程序 的違反而制定暴利價(jià)格，造成行政壟斷。 “法律程序有助于從心理層 面上和行動(dòng)層面上

21、解決爭(zhēng)執(zhí)。 ”學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)制定一部專門的行政 程序法來控制行政權(quán)力，是行政法學(xué)界十分推崇的做法。 筆者認(rèn)為， 能制定統(tǒng)一的法典固然最好， 但是在完成法典之前， 進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī) 范現(xiàn)有的信息公開制度、 聽證制度不失為一種可行的做法。 它們都是 行政程序中的重要制度。 我國(guó)已經(jīng)制定了專門的 政府信息公開條例 ， 并且在行政許可法、行政處罰法、立法法等多部法律中規(guī)定 了聽證程序。但是，兩者存在著對(duì)違反制度的主體歸責(zé)過輕、程序不 夠細(xì)致等問題，應(yīng)當(dāng)加以完善，并切實(shí)推行。（二）建立獨(dú)立、權(quán)威的反壟斷機(jī)構(gòu)從行政壟斷產(chǎn)生的原因看， 行政壟斷行為基本與行政權(quán)力的保護(hù) 有莫大關(guān)系， 其立案和查處難度相對(duì)較高， 高效獨(dú)立的反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì) 反行政壟斷極其關(guān)鍵。世界銀行在其 2002 年的一個(gè)報(bào)告中建議，反 壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的主席最好由國(guó)家議會(huì)來