關于修改完善現行《環(huán)境保護法》的思考

1、第2期關于修改完善現行環(huán)境保護法的思考張金麗1,劉啟明2,鄭麗琳3(集美大學生物工程學院;集美大學環(huán)境工程研究所,福建廈門361024摘要現行環(huán)境保護法作為我國環(huán)境與資源保護基本法,已遠不能滿足國內外經濟社會以及環(huán)境保護形勢變化的需要,應在廣泛征求意見的基礎上進行修改完整。修改后的環(huán)境保護法應該成為國家的基本法律,以可持續(xù)發(fā)展為指導思想,貫徹污染防治和生態(tài)保護并重的方針,與整個環(huán)境法體系協調配套,體現良好的環(huán)境保護機制,以確保可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。關鍵詞可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境法制;存在問題;修改建議中圖分類號:D922.68文獻標識碼:A文章編號:1004-468X (200902-17-03可持續(xù)

2、發(fā)展是聯合國環(huán)境與發(fā)展大會確立的人類未來共同發(fā)展戰(zhàn)略,中國21世紀議程中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書提出了我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、對策及行動方案。1(P2可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要健全、完善的環(huán)境法制作保障2。環(huán)境保護法是我國環(huán)境與資源保護基本法。1973年第一次全國環(huán)境保護會議擬定的關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(實行草案是我國環(huán)境保護基本法的雛形。1979年中華人民共和國環(huán)境保護法(試行由第五屆全國人大常委會第十一次會議通過,標志著我國的環(huán)境與資源保護工作真正進入了法制階段,同時也意味著我國環(huán)境與資源法律體系建立的開始。在此基礎上,1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了現行的環(huán)境保

3、護法。環(huán)境保護法的頒布對健全我國環(huán)境保護法律體系,保護和改善環(huán)境,促進經濟、社會和環(huán)境的協調發(fā)展發(fā)揮了重要作用。3(P35但自環(huán)境保護法實施以來,國內外經濟社會以及環(huán)境保護的形勢發(fā)生了巨大變化,特別是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立對環(huán)境法提出了新的更高的要求?，F行環(huán)境保護法從理念到內容已顯露出諸多缺陷和不足,無法滿足時代變化的新要求,亟待修改。一、可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境法制建設的關系可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施與環(huán)境法制建設密不可分,它們相互依存、相互作用。2可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要健全、完善的環(huán)境法制作保障。反之,可持續(xù)發(fā)展理論對環(huán)境法有重要的指導作用,完善、健全的環(huán)境法制能夠進一步促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。可持續(xù)

4、發(fā)展作為人類新的發(fā)展觀,要成為共同行動,必須要有體制和機制保證。將可持續(xù)發(fā)展納入法制化軌道,消除由于非制度化造成的社會各個領域的短期行為,需要依靠法規(guī)建設。法制建設對于可持續(xù)發(fā)展的保障意義在于:(1可持續(xù)發(fā)展需要我國長期堅持改革開放和有利于經濟發(fā)展的基本政策,并且要求這些基本政策有效實施,法律的穩(wěn)定性能夠滿足穩(wěn)定政策的要求。(2可持續(xù)發(fā)展是全面發(fā)展,涉及不同產業(yè)以及產業(yè)部,涉及經濟領域和社會領域,涉及法人與自然人,對錯綜復雜的利益關系必須用法律加以具體規(guī)范。(3可持續(xù)發(fā)展是在競爭中有序協調的發(fā)展。各類經濟實體的運作必須基于市場機制開展競爭。這種公平競爭的秩序,只有通過加強法制才能有效地維護。(

5、4可持續(xù)發(fā)展是受國家宏觀調控的發(fā)展,這種調控只有在相應的法律規(guī)范的保障收稿日期20090111作者簡介1、張金麗(1969,女,福建省仙游縣人,集美大學生物工程學院副教授,在讀博士生;2、劉啟明(1974,男,江西省瑞金縣人,集美大學生物工程學院副教授;3、鄭麗琳(1963,女,福建省仙游縣人,集美大學環(huán)境工程研究所教師。鄧文金:徐復觀道家觀探析漳州師范學院學報(哲學社會科學版2009年第2期JOURNAL OF ZHANGZHOU NORMAL UNIVERSITYNo.2.2009(總第72期(Philosophy &Social SciencesGeneral No.7217&#

6、183;·2009年漳州師范學院學報(哲學社會科學版下,才能實現調控目標。(5實現可持續(xù)發(fā)展需要進行現在社會利益總量和利益分配格局的調控,必然會觸動一些個人、集團和地區(qū)的既得利益,這種調整需要依賴于法律的權威性。只有在法制基礎上,可持續(xù)發(fā)展才會納入制度體系,在社會關系調整中確實發(fā)揮作用。二、現行環(huán)境保護法存在的主要問題1、可持續(xù)發(fā)展尚未成為我國環(huán)境與資源立法的指導思想目前,在我國環(huán)境與資源保護法已成為一個新興的獨立法律部門,形成了以憲法為根據,以環(huán)境保護法為核心,以環(huán)境與資源保護的有關法律、法規(guī)、規(guī)章為主要內容,以我國締結參加的有關國際環(huán)境與資源保護的條約、公約、協定為補充內容的較為

7、完備的法律體系。3(P28現行憲法雖然以國家根本大法的形式規(guī)定了國家保護環(huán)境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則,但是沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護的指導思想。4由于立法時所處的計劃經濟背景,我國現行的環(huán)境保護法也未能將可持續(xù)發(fā)展作為其立法目的,而是將“促進社會主義現代化建設的發(fā)展”作為立法目的。雖然從理論上講,“社會主義現代化建設”的內涵極其豐富,但實踐中,衡量“現代化”程度的標準卻往往被庸俗化。事實上,在我國很多地區(qū)迄今為止還在走著“先污染,后治理”的老路,從事著或正準備從事殺雞取卵、竭澤而漁的“經濟建設”。在全國環(huán)境污染及自然資源破壞日益嚴重的今天,及時修正我國環(huán)境保護

8、法的立法目的,確立可持續(xù)發(fā)展的指導思想,使我國的環(huán)境保護法緊跟國際步伐和人類社會發(fā)展的潮流,是非常必要的。52、環(huán)境保護法作為基本法的階位尷尬和功能缺陷首先,根據我國立法法規(guī)定,基本法有全國人大制定并頒布,統領該領域的具體法律、法規(guī)。從法理上將,在我國環(huán)境與資源保護法體系中,環(huán)境保護法是僅次于憲法的環(huán)境保護基本法,是制定單項環(huán)境保護法理的依據。而現行環(huán)境保護法與其他污染防治與自然資源保護的單行法均有全國人大常委會制定頒布,屬于同一層次。環(huán)境保護法基本法的身份無從彰顯,其基本法的效力也大打折扣。其次,從內容上來講,雖然現行環(huán)境保護法在立法體例上包括污染防治與自然資源保護兩大內容,但由于種種原因,

9、這部由國家環(huán)保機構負責起草修訂的環(huán)?；痉▍s基本上只是一部污染防治法,并沒有明確規(guī)定自然資源保護的基本原則、基本制度和監(jiān)督機制,無法適應自然資源保護的整體性和綜合性要求。6另外,現行環(huán)境保護法關于生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定也很少,主要是在第17、18、19條,但規(guī)定過于原則,不易操作,亦不全面,而且并沒有規(guī)定自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等特殊保護區(qū)域的法律,也缺少諸如保護生物多樣性等的規(guī)定。致使環(huán)境保護法在保護和合理利用自然資源、保護生態(tài)環(huán)境上功能的缺陷,也影響了其對資源保護和合理開發(fā)利用方面的利益調控和平衡。3、制度滯后,環(huán)境法制面臨深刻法制危機20世紀90年代以來,環(huán)境法律制定、修訂的速度明顯加快,一批

10、新的法律陸續(xù)實施(如循環(huán)經濟法、放射性污染防治法的頒布,原有的法律也都進行了大幅度的修訂(如水污染防治法的修訂。順應新的環(huán)保理念,原有的行政管制制度得以改進,新的經濟刺激制度得以創(chuàng)新。環(huán)境保護法中的制度已經明顯滯后,有些制度已經被單行法中的新制度所取代。由于環(huán)境保護法過分原則和滯后,為了與社會發(fā)展和環(huán)境保護需要相適應,國家不得不在環(huán)境政策、行政法規(guī)、行政規(guī)章和單行立法等層面進行了眾多的調整和革新,一些重要制度,如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度等已在其他法律或法律文件上被修改;一些新的法律制度,如總量控制制度、排污許可證制度、污染物集中控制制度等在層次較低的法律法規(guī)

11、中被確立。單行法隨意突破、違背基本法且各單行法之間互不協調給環(huán)境保護法帶來深刻的法制危機。5三、修改完善現行環(huán)境保護法的建議1、修正立法目的,全面體現可持續(xù)發(fā)展的思想可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已成為國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略,其最終目的是實現經濟、社會和環(huán)境的協調發(fā)展。它決定我國經濟、社會發(fā)展的基本思路和基本模式。也決定國家協調經濟、社會和環(huán)境等各方面關系的基本準則。環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略固有的核心內容之一,而且也必須放在這個大框架18··第2期內來解決。促進和實現可持續(xù)發(fā)展是當代及未來環(huán)境法的最終價值和根本目標。這一價值和目標必須反映在環(huán)境保護法的立法宗旨中,作為立法的指導思想,統領環(huán)境法

12、的制度建設和法規(guī)建設。7(P232、提升立法層次,修改后的環(huán)境保護法應該成為國家的基本法律無論是從借鑒西方國家(地區(qū)的環(huán)境立法實踐出發(fā),還是從環(huán)境與資源保護在國家社會、經濟發(fā)展中的重要程度出發(fā),我國都有必要制定一部高位階的環(huán)境保護基本法來指導和統領單項環(huán)境與資源保護法律。呼吁由全國人大將環(huán)境保護法作為國家基本法律予以修改制定,將其從傳統實施法的功能定位中抽象出來,使其成為一部協調發(fā)展與環(huán)境的關系,確立國家環(huán)境政策、目標原則與方法的國家基本法律。將修改后的環(huán)境保護法作為國家基本法對待,可以從法律效力上解決單項環(huán)境與資源保護法律與環(huán)境保護法相“對抗”問題,從宏觀上指導現實中環(huán)境保護與經濟開發(fā)活動的

13、矛盾和沖突。7(P53-553、調整環(huán)境保護法的結構,健全環(huán)境基本法的功能結構決定功能。由于環(huán)境保護法在內容上的偏污染防治,導致了其作為環(huán)境基本法結構的畸形,從而弱化了其保護和合理開發(fā)利用自然資源、保護生態(tài)環(huán)境和利益調控的功能。為了使修改后的環(huán)境保護法的功能協調一致,我國環(huán)境保護法的結構應堅持污染防治與自然資源保護并重的原則,在對污染防治與自然資源保護進行綜合性立法的基礎上,增加對生態(tài)環(huán)境和自然資源保護立法的比重,從而制定出對人類活動與自然的容許能力相適應的恰當分配和調整環(huán)境資源利用的環(huán)境與資源保護基本法。7(P147-1524、變革與創(chuàng)新環(huán)境保護法基本法律制度,協調環(huán)境立法首先,改進我國現行

14、環(huán)境保護法已有的各項基本法律制度,如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度等,使環(huán)境立法協調化,使之更符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。如2002年通過的環(huán)境影響評價法以單行法的形式較詳細地規(guī)定了環(huán)境影響評價制度,相對于環(huán)境保護法中的有關規(guī)定,該制度取得了較大發(fā)展。新的環(huán)境保護基本法應對該制度的這些進步予以總結提升,為該制度的進一步發(fā)展提供基本法律的保障。環(huán)境保護法關于排污收費制度與現行立法沖突,應吸收單行法的立法成果,將超標排放行為規(guī)定為違法行為,對不超標者按排放總量計征排污費。其次,還應創(chuàng)立一些對環(huán)境保護行之有效的新的基本制度,如建立清潔生產制度、環(huán)境保護目標責任制度、公眾參

15、與制度、征收環(huán)境保護費制度、自然資源使用的許可證制度等,8體現環(huán)境保護的良好機制。綜上,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要健全、完善的環(huán)境法制作保障,現行環(huán)境保護法已遠不能滿足國內外經濟社會以及環(huán)境保護形勢變化的需要。修改后的環(huán)境保護法應該成為國家的基本法律,以可持續(xù)發(fā)展為指導思想,貫徹污染防治和生態(tài)保護并重的方針,與整個環(huán)境法體系協調配套,體現良好的環(huán)境保護機制,以確?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。參考文獻:1王鴻生,孫立明.可持續(xù)發(fā)展百題問答M.北京:當代中國出版社,1997.2董建兵,彭泉.可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境法制建設J.湖北成人教育學院學報,2004,(4:50-52.3金瑞林主編.環(huán)境法學M.北京:北京大學出版社,2004.4王小萍.環(huán)境保護法修改應以可持續(xù)發(fā)展基本理論為指導J.2007年全國環(huán)境資源法學研討會論文集:117-12