教育支出占GDP的比重

1、教育支出占GDP的比重：國(guó)際比較與政策建議2009-3-11摘要：本文研究、分析了國(guó)外教育支出占GDP的比重、教育支出占財(cái)政支出的比重、教育經(jīng)費(fèi)中私費(fèi)負(fù)擔(dān)與政府撥款所占的比例。文中整理的主要是2004年、2005年的資料，數(shù)據(jù)主要來(lái)源于OECD網(wǎng)站。同時(shí)，本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)如何提高教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，提出了五項(xiàng)政策建議。關(guān)鍵詞：教育支出，GDP一、教育支出占GDP的比重國(guó)外教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源通常包括兩方面：一是政府撥款，亦即“財(cái)政性教育撥款”；二是私人出資（含家庭投入和非政府性組織捐助等，以下統(tǒng)稱為“私費(fèi)”）。即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)教育階段的私費(fèi)也占一定比重。總體而言，OECD國(guó)家的財(cái)政性教育撥

2、款占GDP的比重因教育政策不同而異。從平均水平看，2005年、2004年OECD國(guó)家的政府性教育撥款占各國(guó)GDP的比重均為5.0%。按2005年數(shù)據(jù)，財(cái)政性撥款占GDP比重超過(guò)4.5%的有：美國(guó)（4.8）、加拿大（4.7）、墨西哥（5.3）、英國(guó)（5.0）、荷蘭（4.6）、丹麥（6.8）、法國(guó)（5.6）、波蘭（5.4）、新西蘭（5.2）1但也有些國(guó)家的財(cái)政性撥款低于4.0%，其中，日本為3.4%、斯洛伐克為3.7%。而非OECD國(guó)家財(cái)政性撥款占GDP比重通常較低，如智利為3.0%，俄羅斯為3.8%（見(jiàn)表1）。據(jù)我們分析，決定各國(guó)財(cái)政性教育撥款占GDP比重的因素主要有：（1）基礎(chǔ)教育的普及政策（

3、指高中教育是否納入普及范圍）和城鄉(xiāng)教育的均等化程度。通常，城鄉(xiāng)教育的均等化程度越高，政府撥款水平也就越高。（2）后中等教育政策，亦即高等教育以外的中等后教育的政策。由于這部分人數(shù)量多，因而，政府是否能為之提供教育、是否采取免費(fèi)政策，對(duì)公共教育撥款的影響很大。（3）高等教育財(cái)政政策，尤其是公共與私人的成本分擔(dān)政策。例如，日本雖然公立大學(xué)發(fā)達(dá)，但采用成本由家庭負(fù)擔(dān)的政策，因而政府對(duì)大學(xué)撥款不多，財(cái)政性撥款占GDP的比重維持在3.4%的較低水平上。美國(guó)的教育支出雖然占GDP的7.1%，但政府性撥款僅為4.8%，這與他們采用廣泛吸納外籍學(xué)生，并實(shí)行較高的收費(fèi)政策有關(guān)。而法國(guó)雖然高等教育毛入學(xué)率屬于中等

4、水平，但由于采用大學(xué)生學(xué)費(fèi)政府包干的政策，因而財(cái)政性撥款占GDP的比重達(dá)到5.6%，在歐洲國(guó)家中，這一撥款水平也是較高的（詳見(jiàn)表1）。二、財(cái)政性教育支出占一般政府支出的比重針對(duì)西方各國(guó)財(cái)政支出口徑的差異，這里按“一般政府支出”統(tǒng)計(jì)。按OECD統(tǒng)計(jì)口徑，一般政府支出指按國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算概念的一般政府部門(mén)（政府部門(mén)和公益性代理機(jī)構(gòu)）的總支出，包括中央政府支出和地方政府支出，但不包括社?；鹬С?。在我國(guó)，部分財(cái)政資金是用于補(bǔ)充社?；鸬?，因而支出口徑大于西方。從部分西方國(guó)家財(cái)政性教育撥款占一般政府支出比重看，2005年OECD國(guó)家平均為13%。在所收集的15個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)中，排在前面的是墨西哥（23.4）

5、、新西蘭（19.4）、丹麥（15.5）和韓國(guó)（15.3），而排在后面的有意大利（9.3）、德國(guó)（9.7）和日本（9.5）。財(cái)政性教育撥款比重占GDP的比重與國(guó)家的“福利化”程度有關(guān)。例如，歐洲和日本政府承擔(dān)的“福利化”支出項(xiàng)目較多，公共支出的總量大，因而財(cái)政性教育支出的比重相對(duì)較低，而墨西哥則相反。在過(guò)去的十年里，國(guó)家教育撥款占一般政府支出比重總體上呈穩(wěn)定緩慢上升態(tài)勢(shì)。一是在統(tǒng)計(jì)的15個(gè)OECD國(guó)家中，該指標(biāo)平均值由11.9%上升到13%，其中有13個(gè)國(guó)家的教育撥款比例上升，或維持原水平，只有法國(guó)、美國(guó)是下降的；二是加拿大、法、德、日、英、墨西哥、西班牙等9國(guó)的教育撥款占一般政府支出比重的上下

6、浮動(dòng)不超過(guò)1%，呈現(xiàn)出驚人的穩(wěn)定性（表2）?；A(chǔ)教育撥款屬于多級(jí)政府共同職能，西方國(guó)家通常采用中央、州（地區(qū)）和縣市（地方）多級(jí)政府共同撥款的體制來(lái)體現(xiàn)各級(jí)教育職能，2005年各國(guó)分擔(dān)比率見(jiàn)表3。由表3可以發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前，OECD國(guó)家中央、州和地方三級(jí)政府的分擔(dān)比例平均為46.5：27.5：27.1，這說(shuō)明中央政府是教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者。在教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)上，西方國(guó)家主要采用以下兩種方式：一種是中央財(cái)政通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大地方支出基數(shù)，再由地方財(cái)政撥款給教育機(jī)構(gòu)。這部分錢(qián)不屬于中央政府的教育支出，而屬于地方的教育支出。表3中“轉(zhuǎn)移支付前”與“轉(zhuǎn)移支付后”地方財(cái)政性教育撥款比重的差異主要由

7、此引起。另一種是中央財(cái)政的教育專項(xiàng)撥款，雖然它通過(guò)層層分配而用于學(xué)校，但計(jì)入中央政府支出。經(jīng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后OECD國(guó)家中央、州和地方三級(jí)政府的分擔(dān)比例為31.2：28.8：41.0，因而，教育財(cái)政體制屬于以縣市政府為主。表3也表明，各國(guó)在中央與地方政府在基礎(chǔ)教育職能劃分上存在較大差異，而這又與中央財(cái)政的教育經(jīng)費(fèi)集中程度有關(guān)。其中，美國(guó)、德國(guó)、日本、俄羅斯、韓國(guó)以中央對(duì)州和地方以一般轉(zhuǎn)移支付為主，各類學(xué)校的經(jīng)費(fèi)主要由州和地方政府供給。美國(guó)聯(lián)邦政府的作用是平衡地區(qū)間財(cái)力，一般轉(zhuǎn)移支付后不再對(duì)中小學(xué)下達(dá)專項(xiàng)，而新西蘭、法國(guó)、意大利的基礎(chǔ)教育則采用經(jīng)費(fèi)以中央撥款為主、委托縣市辦學(xué)的模式。三、對(duì)教育經(jīng)費(fèi)

8、兩大來(lái)源結(jié)構(gòu)的分析通過(guò)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的兩大來(lái)源，即公共財(cái)政撥款與私費(fèi)負(fù)擔(dān)的比例分析，我們發(fā)現(xiàn)從1995年到2005年的10年間，OECDl5個(gè)國(guó)家總體上呈現(xiàn)私費(fèi)比重上升，政府撥款比重下降的態(tài)勢(shì)（詳見(jiàn)表4）。從OECD15國(guó)的平均數(shù)看，1995年私費(fèi)占全部教育支出的15.6%，而2000年增加到16.7%，2005年又增加到19.0%。其中，除荷蘭教育的私費(fèi)負(fù)擔(dān)占全部教育支出的比重由9.8%降到8.6%外，其余均呈上升趨勢(shì)，其中，美國(guó)私費(fèi)負(fù)擔(dān)比重由29.0%提高到32.7%。私費(fèi)比重上升并非意味著政府的義務(wù)教育政策變動(dòng)，而是政府在擴(kuò)大高等教育規(guī)模的同時(shí)，對(duì)就讀于高校的大學(xué)生提高了收費(fèi)。四、對(duì)提高我國(guó)

9、教育支出占GDP比重的建議據(jù)2008年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議資料，2008年中央財(cái)政教育支出預(yù)計(jì)達(dá)到1581.8億元。按此推算，2008年財(cái)政性教育支出占GDP的比重將超過(guò)3%。但這一比重與OECDl5國(guó)平均比重5%相比，仍有較大差距。造成這一問(wèn)題的原因比較復(fù)雜，主要有：1.我國(guó)的財(cái)政收入比重不高。對(duì)此，我們用一個(gè)簡(jiǎn)單公式來(lái)說(shuō)明財(cái)政支出占GDP比重、教育支出占GDP比重與教育支出占財(cái)政支出的比重三者的關(guān)系：Er=Gr*R（其中：Er為教育支出占GDP的比重；Cr為財(cái)政支出占GDP的比重；R為教育支出占財(cái)政支出的比重）。公式表明，教育支出占GDP的比重取決于財(cái)政支出占GDP的比重與教育支出占財(cái)政支出

10、的比重兩個(gè)因素，其中財(cái)政支出比重是決定因素。一般而言，教育支出占財(cái)政支出的比重在1014%間較合理（OECD國(guó)家平均13.2%），過(guò)高則會(huì)影響農(nóng)業(yè)、國(guó)防和公檢法等支出，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。2008年我國(guó)教育支出占全部財(cái)政支出比重達(dá)14.9%，若按西方同口徑計(jì)算（扣除社保資金）則超過(guò)15.5%。這表明各級(jí)政府在教育投入上是努力的。而表2表明，凡是教育支出占GDP比重較高的國(guó)家，財(cái)政收入占GDP的比重都超過(guò)或接近35%。雖然近年來(lái)我國(guó)僅財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，但財(cái)政收入占GDP的比重較低，即使是快速增長(zhǎng)的2007年，財(cái)政收入占GDP的比重也僅為20.68%。若按教育撥款占GDP的4%要求，則全國(guó)應(yīng)有1/5

11、財(cái)政收入用于教育。這幾乎是不可能的。因此，提高財(cái)政性教育支出比重的根本路徑，應(yīng)當(dāng)是提高財(cái)政收入占GDP的比重。但是，這涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工商企業(yè)的承受能力。在我國(guó)以簡(jiǎn)單加工、低附加值為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，提高財(cái)政收入占GDP的比重將是一個(gè)緩慢的過(guò)程。2.多元財(cái)政主體，責(zé)任難以落實(shí)。影響我國(guó)教育投入的另一因素是6萬(wàn)億元財(cái)政收入分散在5級(jí)約3500個(gè)政府的手上，其中中央和省級(jí)政府掌握了近23的財(cái)力。這就產(chǎn)生兩種情況：（1）基礎(chǔ)教育的辦學(xué)主體雖在市縣，但在投入上卻顯得乏力，尤其在1500個(gè)農(nóng)業(yè)縣，這一問(wèn)題更加突出，而有能力投入的政府又并非辦學(xué)主體。（2）受財(cái)政分稅制體制約束，無(wú)人對(duì)4%負(fù)責(zé)。2007年，筆

12、者曾調(diào)查江蘇省部分市縣和浙江省的寧波市，發(fā)現(xiàn)教育支出占GDP的比重與地方財(cái)政是脫節(jié)的。以寧波市為例，2006年該市可用財(cái)力僅占GDP的8.6%，若教育達(dá)到4%，則意味著全市將有一半財(cái)力用于教育，這不可能做到?？梢?jiàn)，教育支出占GDP的4%只是觀察指標(biāo)，而非行動(dòng)目標(biāo)，更無(wú)法考核地方政府。既如此，又有誰(shuí)能對(duì)此負(fù)責(zé)呢？3.缺乏基于理性的地區(qū)性教育財(cái)政政策。隨著近年來(lái)財(cái)力增加和國(guó)家義務(wù)教育新保障機(jī)制的確立，我國(guó)義務(wù)教育發(fā)生了重大變化：（1）中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育資金嚴(yán)重短缺狀況獲得緩解；（2）隨著多年的持續(xù)投入，城市和東部工商業(yè)縣義務(wù)教育資金相對(duì)充足，但受資金效用遞減規(guī)律的制約，資金浪費(fèi)較嚴(yán)重；（3）群

13、眾關(guān)注點(diǎn)從“有書(shū)讀”轉(zhuǎn)向“讀好書(shū)”。為此，應(yīng)擯棄全國(guó)“一刀切”的財(cái)政政策，而采取更理性、符合地方利益的多元政策。但在分級(jí)財(cái)政體制下，各級(jí)政府是特定的利益主體，強(qiáng)制要求市級(jí)政府將自己的錢(qián)用于縣級(jí)農(nóng)村教育是不可能，也不符合居民利益的?！耙坏肚小闭叩暮蠊?，一是使新增教育經(jīng)費(fèi)滯留在本已經(jīng)費(fèi)充足的城區(qū)中小學(xué)大部分無(wú)實(shí)效；二是對(duì)城市發(fā)展有重大利益關(guān)系的職業(yè)教育卻因某些原因而無(wú)法發(fā)展?；ㄥX(qián)而得不到效果，導(dǎo)致地方政府在教育投入上轉(zhuǎn)向消極。總之，財(cái)力總量的有限性、體制上的脫節(jié)和機(jī)制上的非理性，是我國(guó)財(cái)政性教育支出比重長(zhǎng)期達(dá)不到4%的三個(gè)主要原因。但是，這并不能說(shuō)明我們?cè)谔岣吖步逃度氡戎厣蠠o(wú)能為力。既然教育

14、支出占GDP比重屬于教育財(cái)政政策范疇，我們就可以在現(xiàn)階段采取以下措施：第一，明確中央和省兩級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的投入責(zé)任。雖然義務(wù)教育新保障機(jī)制緩解了農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)短缺，但這是初步、低標(biāo)準(zhǔn)的。尤其是全國(guó)1500個(gè)農(nóng)業(yè)縣，從農(nóng)村學(xué)校房舍、教育設(shè)備設(shè)施到教師質(zhì)量等方面還十分落后，一些縣仍保留了義務(wù)教育鄉(xiāng)級(jí)管理體制，至今還有一定數(shù)量“新代課教師”，所以在分稅制財(cái)政體制下，農(nóng)業(yè)縣財(cái)力十分困難是必然的。為此，明確中央和省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的投入責(zé)任，是保證教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)的首要前提。第二，建立對(duì)省級(jí)政府的全省教育支出占GDP比重的考核機(jī)制?？己吮旧砭褪轻槍?duì)政府的職能及責(zé)任承諾的。由于省級(jí)政府的職能比

15、較全面，GDP與財(cái)政收入脫節(jié)程度較輕，因而建立這一考核、監(jiān)察制度既必要又可行。第三，建立基于基本教育服務(wù)均等化的國(guó)家服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。基本公共服務(wù)均等化是國(guó)家協(xié)調(diào)東西部關(guān)系、穩(wěn)定社會(huì)的長(zhǎng)期政策。對(duì)教育而言，均等化指由基本教育服務(wù)最低公平原則與等價(jià)性原則配合的政策體系。其中，基本教育服務(wù)最低公平原則要求建立對(duì)教育房舍、設(shè)施和設(shè)備、教師和服務(wù)的國(guó)家服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這是一種最低限度，無(wú)論何種學(xué)校，即使最偏遠(yuǎn)地區(qū)也應(yīng)達(dá)到，所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政保證。上世紀(jì)90年代以來(lái)，西方國(guó)家按教育均等化要求，普遍建立了教育服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這一經(jīng)驗(yàn)值得參考。等價(jià)性原則是指中央允許并鼓勵(lì)地方政府提高義務(wù)教育配置標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)費(fèi)由地方承

16、擔(dān)。二者配合，既可保障農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)，又能促進(jìn)對(duì)農(nóng)村學(xué)校的資金投入。第四，尋找合理的教育支出增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著城市和工商業(yè)縣義務(wù)教育資金投入的飽和，國(guó)家急需制訂新的教育支出增長(zhǎng)點(diǎn)和教育財(cái)政政策，引導(dǎo)地方教育資金投向。我們認(rèn)為，職業(yè)教育是三大教育中最薄弱的，又是適合市縣管理的領(lǐng)域。為此我們建議，國(guó)家應(yīng)制訂基于地方利益、理性多元的教育財(cái)政政策。例如，對(duì)城市和工商業(yè)縣來(lái)說(shuō)，在生均撥款達(dá)到一定水平后，鼓勵(lì)他們將資金轉(zhuǎn)向旨在吸收中西部農(nóng)村初高中畢業(yè)生、大幅度提高本地區(qū)勞動(dòng)者技能和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、替代“農(nóng)民工”的職業(yè)教育上；而對(duì)廣大農(nóng)業(yè)縣來(lái)說(shuō)，中央和省級(jí)政府的責(zé)任不只是向農(nóng)村教育撥款，也應(yīng)考慮提高義務(wù)教育質(zhì)量方面的要求。第五，完善和調(diào)整高等教育財(cái)政政策，解決高校貸款問(wèn)題。公立高校是政府辦的高校，建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，假如高校決策不妥，政府可以糾正，甚至拍賣房地產(chǎn)還貸。