積極財(cái)政政策理論思考與政策選擇

1、積極財(cái)政政策理論思考與政策選擇         預(yù)算管理是國(guó)家預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督全過程中各項(xiàng)制度、業(yè)務(wù)規(guī)范的總和，其內(nèi)容主要包括對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。在公共財(cái)政的框架下，預(yù)算管理的要求是：1預(yù)算管理的指導(dǎo)思想要體現(xiàn)公共性。我國(guó)要建立的公共財(cái)政是用來滿足公共需要的，這就要求作為財(cái)政主導(dǎo)環(huán)節(jié)的預(yù)算也要體現(xiàn)公共性，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程中要以滿足公共需要作為出發(fā)點(diǎn)，并設(shè)計(jì)相關(guān)的制度安排保證公共性的實(shí)現(xiàn)。2從發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)看，預(yù)算編制要體現(xiàn)以下原則：（l）公開性。指全部預(yù)算收支必須經(jīng)人代會(huì)（議會(huì)

2、）審查批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布，使之置于人民監(jiān)督之下。（2）完整性。指國(guó)家預(yù)算應(yīng)包括它的全部財(cái)政收支，不準(zhǔn)少列收支、造假賬、預(yù)算外另列預(yù)算。國(guó)家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)在預(yù)算中有所反映。（3）統(tǒng)一性。指國(guó)家預(yù)算是由中央級(jí)預(yù)算和地方總預(yù)算組成的。各級(jí)政府的財(cái)政收支都要列入各級(jí)預(yù)算中；下級(jí)預(yù)算都要包括在上級(jí)預(yù)算中；各級(jí)預(yù)算都要統(tǒng)一在國(guó)家預(yù)算中。（4）可靠性。指預(yù)算收支數(shù)字的依據(jù)必須可靠，計(jì)算正確不能假定，更不能任意編造。（5）年度性。指國(guó)家預(yù)算必須按年度編制，要列清全國(guó)的財(cái)政收支，不允許將不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年度的國(guó)家預(yù)算之中。（6）法律性。指編制的國(guó)家預(yù)算一旦經(jīng)過國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，就

3、具有法律效力，必須貫徹執(zhí)行。3在預(yù)算執(zhí)行過程中，要建立相應(yīng)的配置、監(jiān)督、會(huì)計(jì)和報(bào)告系統(tǒng)對(duì)撥款、資金使用和預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行管理，以保證預(yù)算任務(wù)的完成，防止預(yù)算執(zhí)行過程中因政府官員的“內(nèi)部人控制”而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離公共需要的軌道。4按照公共財(cái)政的要求建立相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，保證預(yù)算支出用于公共需要。按照公共財(cái)政的要求，結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理中存在的問題，我國(guó)的預(yù)算管理應(yīng)進(jìn)行如下改革：1明確預(yù)算管理的指導(dǎo)思想。按照公共財(cái)政的要求對(duì)我國(guó)的財(cái)政收支進(jìn)行全面檢討。在公共財(cái)政框架下，財(cái)政收入主要來自稅收，這就要求從理論上說明政府為何要收這個(gè)稅、那個(gè)稅，收多少稅，收這些稅和公共需要的關(guān)系是什么？

4、不能想怎么收就怎么收、想收多少就收多少。我國(guó)目前財(cái)政收入中除了稅以外，還有大量的收費(fèi)，這同樣要說明收費(fèi)的理由是什么，在收稅以后，為何還要收費(fèi)？如果這些收費(fèi)是合理的，還要弄清楚這些收費(fèi)收入是進(jìn)預(yù)算內(nèi)由財(cái)政統(tǒng)一支配用于公共需要，還是進(jìn)預(yù)算外由各收費(fèi)單位支配用于單位需要。以訴訟費(fèi)為例，法院所提供的勞務(wù)屬于公共需要，其費(fèi)用理應(yīng)由國(guó)家財(cái)政安排。由于并非每個(gè)法人、自然人都要去法院打官司享受公共勞務(wù)，就是每個(gè)法人、自然人去打官司，每個(gè)法人和自然人打官司的數(shù)量也并非一樣，為公平起見，法院應(yīng)收訴訟費(fèi)。從理論上說，這個(gè)訴訟費(fèi)應(yīng)歸國(guó)家所有，而不應(yīng)歸法院所有，這是因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)支付了費(fèi)用購買了法官的勞務(wù)；如果訴訟費(fèi)歸法

5、院所有，這就如同一個(gè)老板雇傭了一個(gè)經(jīng)理，其經(jīng)理經(jīng)營(yíng)所賺取的收入歸經(jīng)理所有而不歸老板所有，恐怕天下沒有這樣的老板。2預(yù)算科目的改革。根據(jù)公共財(cái)政的要求，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行如下改革：（l）改變僅按行政事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)劃分的現(xiàn)狀，增加分類的標(biāo)準(zhǔn)。新的預(yù)算科目可按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)三大標(biāo)準(zhǔn)分類。部門分類主要明確資金管理的責(zé)任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”的問題；經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。尤其需要指出的是，這種分類將把預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和行政事業(yè)單位自收自支部分都納人政府收支分類范圍。這項(xiàng)改革是規(guī)范預(yù)算

6、管理的基礎(chǔ)工作，它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，推行零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫集中收付制度、政府采購制度等一系列預(yù)算改革打下良好的基礎(chǔ)，而且也會(huì)為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實(shí)施宏觀調(diào)控創(chuàng)造有利條件。更為重要的是，按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類并向社會(huì)公布后，預(yù)算的透明度和公開性將大大提高，可大大避免以權(quán)謀私，保證預(yù)算符合公共需要；同時(shí)也迫使有關(guān)部門提高預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。（2）細(xì)化預(yù)算科目。在大的分類下，盡可能分設(shè)若干款、項(xiàng)、目級(jí)科目，使人們知道錢是從哪里來的，支出是誰花的、花錢干什么的以及錢是怎么花的，從而有利于人代會(huì)和人民群眾的監(jiān)督，增加預(yù)算的透明度和公開性。3推行科學(xué)的預(yù)算編制方法。在收入方面，運(yùn)用

7、“標(biāo)準(zhǔn)收人測(cè)算法”編制收入預(yù)算，即根據(jù)歷史資料分析測(cè)算各項(xiàng)收人與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測(cè)算該項(xiàng)收入的標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮相關(guān)因素對(duì)收入的影響，制定收入預(yù)算。在支出方面，實(shí)行徹底的零基預(yù)算，推行績(jī)效預(yù)算。所謂零基預(yù)算，是指在預(yù)算編制時(shí)一切從零開始，對(duì)原有各項(xiàng)開支按公共財(cái)政的要求進(jìn)行重新審核，而不僅僅是修改上年預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠帧Ｒ菩辛慊A(yù)算，必須做好以下各項(xiàng)工作：第一，按照事權(quán)明確劃分各級(jí)財(cái)政的支出范圍，改進(jìn)對(duì)預(yù)算外資金的管理辦法，建立實(shí)行零基預(yù)算所需的數(shù)據(jù)資料體系。第二，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，弄清各預(yù)算單位實(shí)際使用和應(yīng)使用的人員和資產(chǎn)。第三，區(qū)別不同單位情況制定不同的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確行政事業(yè)單位正

8、常經(jīng)費(fèi)定額。零基預(yù)算在確定支出方面雖然比較公平，但它不能保證預(yù)算資金的使用效益，為克服這一缺陷，應(yīng)引入西方國(guó)家普遍采用的績(jī)效預(yù)算方法。所謂績(jī)效預(yù)算，是要闡述和明確預(yù)算撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃要花多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施過程中取得的成績(jī)和完成工作的情況?？?jī)效預(yù)算是一種以追求效益為目標(biāo)的公共支出預(yù)算模式，要實(shí)行績(jī)效預(yù)算，必須對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行成本一效益分析，為此必須借鑒西方國(guó)家的做法建立起符合我國(guó)國(guó)情的成本一效益分析方法。4推行部門預(yù)算。所謂部門預(yù)算，是由各部門編制，財(cái)政部門審核，經(jīng)政府同意后報(bào)人代會(huì)（或議會(huì)）審議通過的、全面反映部門所有收入和支出的預(yù)算。從我國(guó)的

9、實(shí)際情況看，部門預(yù)算是一個(gè)綜合預(yù)算，既包括主管部門的預(yù)算，又包括下屬單位的預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃，又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃；既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)支出預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支計(jì)劃，又包括預(yù)算外收支計(jì)劃；在預(yù)算內(nèi)收支計(jì)劃中，既包括財(cái)政部門直接安排的預(yù)算撥款，又包括有預(yù)算分配權(quán)部門安排的資金。實(shí)行部門預(yù)算，對(duì)于建立公共財(cái)政框架具有重要的意義：第一，實(shí)行部門預(yù)算后，將預(yù)算編制到部門、項(xiàng)目，大大增加了預(yù)算的透明度。公開性和約束力；將財(cái)政資金按公共財(cái)政的要求一次性規(guī)范地分解，由此可以有效地規(guī)范政府的管財(cái)行為、財(cái)政的理財(cái)行為和部門的用財(cái)行為。第二，將所有財(cái)政資金一次性公開、公正。透明地進(jìn)

10、行分配，經(jīng)過部門建議、財(cái)政審核、政府決策、人大審議以及社會(huì)各界監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算分配過程中的規(guī)范操作，切實(shí)有效地保證資金分配符合公共財(cái)政的要求，有利于民主理財(cái)，防止因內(nèi)部人控制所產(chǎn)生的*行為和財(cái)政分配偏離公共需要的軌道。第三，實(shí)行部門預(yù)算有利于將分散的預(yù)算變成統(tǒng)一的預(yù)算，維護(hù)預(yù)算的完整性。5改進(jìn)預(yù)算編制程序。財(cái)政部門匯總預(yù)算單位的情況，形成自己的預(yù)算編制草案后，應(yīng)在各級(jí)人代會(huì)經(jīng)過一套嚴(yán)格的、實(shí)質(zhì)性的修正、改進(jìn)等步驟和程序。各級(jí)人大要建立專門的預(yù)算工作委員會(huì)（而不是現(xiàn)在人代會(huì)期間那種形式化的審查委員會(huì)）并給預(yù)算工作委員會(huì)足夠的審查時(shí)間逐條地提出修改意見。為了增加預(yù)算的公開性和透明度，在預(yù)

11、算審查期間，要在相關(guān)媒體上公布預(yù)算的內(nèi)容，讓廣大公民了解預(yù)算的內(nèi)容。然后可由各級(jí)人大的預(yù)算工作委員會(huì)主持召開預(yù)算聽證會(huì)，接受公眾質(zhì)詢。6調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間。鑒于我國(guó)目前預(yù)算編制時(shí)間過短、年初無預(yù)算可依和改革后預(yù)算編制任務(wù)繁重的情況，應(yīng)將預(yù)算編制的時(shí)間提前。把預(yù)算編制的時(shí)間提前到上年初并在上年未完成下年度的預(yù)算審批工作。         7提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。為了保證預(yù)算的公共性，僅僅進(jìn)行預(yù)算編制的改革是不夠的，還必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。為了保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，要做好以下兩方面的改革：（l）實(shí)行國(guó)庫集中收付制度。

12、國(guó)庫集中收付制度是對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中收繳和支付的管理制度。這種制度具有以下三個(gè)基本特點(diǎn)：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，各預(yù)算單位不再?zèng)]有銀行賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫，所有財(cái)政支出根據(jù)部門預(yù)算均集中到商品或勞務(wù)供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。根據(jù)樓繼偉副部長(zhǎng)的觀點(diǎn)，我國(guó)國(guó)庫集中收付制度的框架是：按照政府預(yù)算級(jí)次，由中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，并根據(jù)收付的需要選擇代理銀行，建立國(guó)庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都逐步納入各級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理，財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫或財(cái)政指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶體系，財(cái)政性支出均從國(guó)庫單一賬戶體系直接支付到商品

13、或勞務(wù)的供應(yīng)者。其具體設(shè)想是：大額收入直接入國(guó)庫，零星小額收入先進(jìn)入財(cái)政開設(shè)的集中匯繳戶，然后限量、限時(shí)與國(guó)庫清繳，逐步取消預(yù)算外專戶，并入國(guó)庫。取消各單位開設(shè)的預(yù)算支出賬戶，對(duì)大額財(cái)政資金，如工資、大型建設(shè)、修繕項(xiàng)目支出由國(guó)庫實(shí)行直接支付；對(duì)小額和零星支出實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，并定時(shí)、定量與國(guó)庫清算，賬戶資金使用情況定時(shí)向財(cái)政報(bào)賬。（2）完善政府采購制度。從1998年以來，我國(guó)的政府采購已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推行階段，政府采購制度的基本框架已基本形成。但目前政府采購的規(guī)模小、范圍窄、采購隊(duì)伍的專業(yè)化水平不高，缺乏統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)程，政府采購工作計(jì)劃性不強(qiáng)。針對(duì)我國(guó)目前政府采購存在的問題，進(jìn)一步完善

14、我國(guó)政府采購工作的重點(diǎn)是：第一，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，做到有法可依。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府采購立法不僅是制定一部政府采購法，而且要制定包括政府采購合同的特殊條款、政府采購標(biāo)準(zhǔn)范本、供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、政府采購市場(chǎng)資格保購人員行為準(zhǔn)則、采購行政投訴的受理程序等在內(nèi)的一系列涉及政府采購的法律法規(guī)，形成一個(gè)完備的法律法規(guī)體系。第二，選擇適合國(guó)情的政府采購模式和采購方式。根據(jù)我國(guó)的特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)選擇半集中半分散采購模式，即財(cái)政部門直接負(fù)責(zé)對(duì)部分商品的采購，其他則由各支出單位自行采購。究竟哪些商品實(shí)行集中采購，哪些商品實(shí)行分散采購，主要按采購金額的大小而定，具體標(biāo)準(zhǔn)可在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定。我國(guó)政府采購的采購方

15、式應(yīng)以公共招標(biāo)為主、其他方式為輔。公共招標(biāo)的透明性高，可防止在購買過程中產(chǎn)生“暗箱操作”現(xiàn)象；由于參加投標(biāo)的企業(yè)多，可以保證政府以最低價(jià)來完成采購任務(wù)，從而有助于提高財(cái)政支出的效益。招標(biāo)法的最大缺點(diǎn)是所需時(shí)間長(zhǎng)，一些急需的物資不宜采用這種方法，這時(shí)可采用選擇性招標(biāo)采購、尋求采購和單一來源采購等采購方式。第三，建立和完善政府采購的配套措施，主要包括：一是逐步實(shí)行政府采購預(yù)算。政府采購預(yù)算是將部門預(yù)算中可用政府采購方式購買商品和勞務(wù)單列出來的預(yù)算。各行政、事業(yè)單位每年應(yīng)把需要采購的商品和服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量上報(bào)到財(cái)政部門，由財(cái)政集中采購的部分形成政府采購預(yù)算，財(cái)政不再進(jìn)行撥款，而是在集中采購過程中把款

16、項(xiàng)支付給供應(yīng)商，實(shí)行國(guó)庫集中支付。二是建立政府采購的信息系統(tǒng)。為落實(shí)政府采購的公開、公正、公平原則，政府采購信息要提前公布。為此，財(cái)政部應(yīng)規(guī)定政府采購信息管理辦法，并指定相應(yīng)的媒體作為公告指定媒體。三是為提高政府采購效率，應(yīng)開發(fā)政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以利用因特網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)來降低政府采購成本。8加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。目前，我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督工作要做以下兩方面的工作：一是切實(shí)改變重收入、輕支出，重分配、輕監(jiān)督的狀況，堅(jiān)持依法理財(cái)、依公共需要理財(cái)。要建立多層次、全過程的預(yù)算監(jiān)督體系，做到內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，專項(xiàng)和重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。二是創(chuàng)新管理機(jī)制。本著分權(quán)、制約的原則，形成

17、預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的運(yùn)行機(jī)制，加大預(yù)算監(jiān)督的力度。9修改預(yù)算法。隨著我國(guó)預(yù)算管理的改革，其改革的內(nèi)容與原來的預(yù)算法會(huì)產(chǎn)生沖突。為此，必須對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修改，以適應(yīng)改革的需要。         7提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。為了保證預(yù)算的公共性，僅僅進(jìn)行預(yù)算編制的改革是不夠的，還必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。為了保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，要做好以下兩方面的改革：（l）實(shí)行國(guó)庫集中收付制度。國(guó)庫集中收付制度是對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中收繳和支付的管理制度。這種制度具有以下三個(gè)基本特點(diǎn)：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，各預(yù)算單位不再?zèng)]有銀

18、行賬戶；二是所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫，所有財(cái)政支出根據(jù)部門預(yù)算均集中到商品或勞務(wù)供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。根據(jù)樓繼偉副部長(zhǎng)的觀點(diǎn)，我國(guó)國(guó)庫集中收付制度的框架是：按照政府預(yù)算級(jí)次，由中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫單一賬戶，并根據(jù)收付的需要選擇代理銀行，建立國(guó)庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都逐步納入各級(jí)政府預(yù)算統(tǒng)一管理，財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫或財(cái)政指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶體系，財(cái)政性支出均從國(guó)庫單一賬戶體系直接支付到商品或勞務(wù)的供應(yīng)者。其具體設(shè)想是：大額收入直接入國(guó)庫，零星小額收入先進(jìn)入財(cái)政開設(shè)的集中匯繳戶，然后限量、限時(shí)與國(guó)庫清繳，逐步取消預(yù)算外專戶，并

19、入國(guó)庫。取消各單位開設(shè)的預(yù)算支出賬戶，對(duì)大額財(cái)政資金，如工資、大型建設(shè)、修繕項(xiàng)目支出由國(guó)庫實(shí)行直接支付；對(duì)小額和零星支出實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付，并定時(shí)、定量與國(guó)庫清算，賬戶資金使用情況定時(shí)向財(cái)政報(bào)賬。（2）完善政府采購制度。從1998年以來，我國(guó)的政府采購已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推行階段，政府采購制度的基本框架已基本形成。但目前政府采購的規(guī)模小、范圍窄、采購隊(duì)伍的專業(yè)化水平不高，缺乏統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)程，政府采購工作計(jì)劃性不強(qiáng)。針對(duì)我國(guó)目前政府采購存在的問題，進(jìn)一步完善我國(guó)政府采購工作的重點(diǎn)是：第一，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，做到有法可依。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，政府采購立法不僅是制定一部政府采購法，而且要制定包括政府采購合同的特殊條款、政府采購標(biāo)準(zhǔn)范本、供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、政府采購市場(chǎng)資格保購人員行為準(zhǔn)則、采購行政投訴的受理程序等在內(nèi)的一系列涉及政府采購的法律法規(guī)，形成一個(gè)完備的法律法規(guī)體系。第二，選擇適合國(guó)情的政府采購模式和采購方式。根據(jù)我國(guó)的特點(diǎn)，我國(guó)應(yīng)選擇半集中半分散采購模式，即財(cái)政部門直接負(fù)責(zé)對(duì)部分商品的采購，其他則由各支出單位自行采購。究竟哪些商品實(shí)行集中采購，哪些商品實(shí)行分散采購，主要按采購金額的大小而定，具體標(biāo)準(zhǔn)可在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上確定。我國(guó)政府采購的采購方式應(yīng)以公共招標(biāo)為主、其他方式為輔。公共招標(biāo)的透明性高，可