當前中國城市社區(qū)建設中存在的問題及對策建議

1、當前中國城市社區(qū)建設中存在的問題及對策建議第11卷第2期2004年6月長沙民政職業(yè)技術學院JournalofCtmngslkaSocialworkcollege當前中國城市社區(qū)建設中存在的問題及對策建議郭偉和(民政部民政管理干部學院社會工作系,北京065201)摘要本文在廣泛調研根底上,綜合各地當前城市社區(qū)建設的情況,提出了存在的四大問題:基層政府職能擴張,居委會行政化傾向嚴重;社區(qū)建設專職工作者雙重身份,角色沖突嚴重;社區(qū)工作方法單詞落后,居民參與程度低;社區(qū)建設內容局限,社區(qū)經(jīng)濟理解錯誤.在此根底上提出了栩關的對策建議.關鍵詞社區(qū)建設;存在問題;對策中圖分類號C916文章標識碼A文章編號1

2、6715136(2004)02000106TheProblemsExistinginTodaySUrbanCommunityBuildingandtheirSolutionsGuoWeille(CiAdministrationCadreCollege,theMini<7ofCi51AftaiIs,Bering065201)Abstract:Tiffspapersynthesizesthecircunrstancesoftodaysurbancommunibuildingindifferentcitiesandpointsoutthattherearefourissuesconcerned

3、:magnifyingthefunctionofthegovenmmntatthebasiclevel;seriouslyadministrativeinclinationofneighborhoodcommittee;doublestatusesoftheprofessionalinconmtmitybuildingcausingaclashofrole;workingmethodfallenbehindandwithlessparticipationofresidents;confinedcontentsofconmmnltybuildingandmisunderstandingofcom

4、munityeconomy.Thepaperalsoworksoutsolutionsforthesepmblenrs.Keywords:communitybuilding;pmblenrs;solutions自從2000年中辦,國辦發(fā)布23號文件,各地大力貫徹和推進城市社區(qū)建設,社區(qū)建設不僅是城市民政工作的重點,而且是整個城市管理和建設的重點.但是筆者近兩年對社區(qū)建設的調查研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)建設中存在著一些問題,在這里提出和大家討論,以求推進中國城市社區(qū)建設更好的開展.一,社區(qū)建設中基層政府職能擴張,居委會行政化傾向嚴重中國城市社區(qū)建設雖然是在社會轉型,社會問題收稿日期獲獎工程作者簡介學碩士.研究

5、方向:增多社會管理體制轉變的背景下開展的,但是這些更中國社會單位制的解構產(chǎn)生了單位功能專門化,追求效率的趨向,導致單位減員增效,社會保障社會流動人口增多,農(nóng)民進城打工人員增多等,提出了要增強社區(qū)管理職能的要求.而在?中華人民共和國城市居民委員會組織法?中也規(guī)定了居委會有協(xié)助政府有關部門作好管理工作的職責.在這種條件下,各地都具體規(guī)定了居委會必須要幫助政府相關部門作好社2004-03-29本文獲2003年民政部民政政策理論研究成果一等獎.郭偉和(1969一),男,河南淇縣人,民政部民政管理干部學院社會工作系教授,香港理工大學社會工作文社區(qū)開展和中國社區(qū)建設,整合社會工作實務模式,社會建構理論.2

6、長沙民政職業(yè)技術學院200-4年區(qū)治安,流動人口管理,社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生,最低生活保障,失業(yè)職工就業(yè),離退休人員管理,方案生育和青少年教育等職責.這些職責有的是通過居民教育,居民組織,居民效勞等形式開展的,但是很多卻是要求居委會替政府部門填表格,建檔案,出具證明材料,代收費用等行政性工作.又加上,基層政府各部門臨時性的統(tǒng)計,調查,檢查等任務都通過街道辦事處落實到居委會來執(zhí)行,使居委會工作的大局部工作時間都花在協(xié)助政府部門的工作上.而?居委會組織法=?規(guī)定的居民自我管理,自我教育,自我效勞的本了政府辦事的腿,行政化趨勢嚴重,居民民主自治被行政化工作覆蓋.二,社區(qū)建設中專職工作者扮演雙重身份,角色沖突嚴

7、重為了推動社區(qū)建設工作的開展,2000年中辦,國辦23號文件中提出了要推進社區(qū)工作的職業(yè)化,靠職業(yè)社區(qū)工作者來開展工作.以此為依據(jù),各地都的社區(qū)專職工作者存在著雙重身份,角色沖突問題.一方面是街道聘任的受薪的工作者,另一方面要被放身份,導致社區(qū)專職工作者工作上對街道負責,執(zhí)行街道分派下發(fā)的行政任務,把居委會變成了政府派出社區(qū)專職工作者沒有社會工作專業(yè)的學科背景,對專業(yè)化的社區(qū)工作方法并不熟悉,不懂得如何開展居民教育,居民組織,民主決策和民主管理等社區(qū)工作方社會工作專業(yè)的社會地位不高,專業(yè)認同度低,工資待遇低,使大多數(shù)社區(qū)工作者并不打算走專業(yè)工作道委會主任,他們是居民大會選舉出來的居民領袖,要代

8、表居民利益,反映居民的問題,做好居民管理和教育,為居民效勞.三,社區(qū)建設中工作方法單調落后,社會和居民自主參與程度低中國城市基層社區(qū)居委會工作一直都是依附在基層政府行政體系下工作的,近來隨著城市社會管理體制的改革,社區(qū)有進一步行政化的趨勢,加上我國缺乏專業(yè)社會工作教育和基層社區(qū)工作的結合,導致當前社區(qū)建設中工作方法單調落后,社會單位和社區(qū)居民自主性參與社區(qū)建設的程度較低.當前我國社區(qū)居委會工作的方法仍然是主要靠行政化方法為主,結合一定的群眾教育,居民組織和機構間的協(xié)調.所謂主要是行政化方法,是說我國現(xiàn)在居委會的工作仍然是通過每周的街道召開的工作例會布置工作任務,居委會主任再通過召開居委會工作會

9、議和社區(qū)積極分子工作會議,把任務布置傳達下去.各個社區(qū)的積極分子網(wǎng)絡是布置落實上級工作任務的非正式的組織依托,大局部由老黨員,退休人員和老居民積極分子網(wǎng)絡是傳統(tǒng)上國家高度壟斷社會資源的再分配經(jīng)濟體制下留下來的居民發(fā)動組織的成果,體現(xiàn)了社區(qū)居委會工作的居民教育和居民組織的核心,正式組織正面臨著社會資源,文化多元化的沖擊,居民的自主性資源和空間的增多,帶來了居民對行政機網(wǎng)絡主要是依靠國家救助的社會貧困群體,思想上組面向市場,成為獨立的市民成員,公民意識在增強,對社區(qū)的依附性參與減弱,自主性參與的意識增強,權益維護意識增強,對社區(qū)工作者的行政分配式的工作方法開始抗拒和不滿.發(fā)動社區(qū)中的企事業(yè)單位參與

10、社區(qū)建設是中辦,家實行的就是對單位的縱向的垂直管理,單位和社區(qū)的橫向聯(lián)系一直很薄弱,單位參與社區(qū)建設的積極性一些地方就出臺有?關于利用單位內部設施開展社區(qū)效勞的假設干規(guī)定?的法規(guī),一些地方是通過建立社區(qū)黨建聯(lián)系會議和社區(qū)管理委員會等制度把社區(qū)中的單與社區(qū)建設雖然有法制化和標準化的口號作旗幟,但畢竟是有悖社區(qū)自愿,民主參與建設的精神.四,社區(qū)建設內容局限在社會,文化,環(huán)境,政治等方面,無視了社區(qū)經(jīng)濟開展不管是2000年的中辦,國辦公布的23號文件,還是2001年民政部頒發(fā)的社區(qū)建設示范活動指導綱第2期郭偉和:當前中國城市社區(qū)建設中存在的問題及對策建議3要,關于中國當前的城市社區(qū)建設的內容的規(guī)定根

11、本上排除了社區(qū)經(jīng)濟建設,認為這是市場經(jīng)濟調節(jié)的范又強調了社區(qū)效勞的產(chǎn)業(yè)化和面向下崗職工的再就業(yè)效勞.這種做法既有歷史原因,又有理論薄弱的原因.從歷史的角度來看,我們國家一直存在一種所謂體制下,由街道和居委會管理的集體經(jīng)濟形態(tài),政府官辦色彩濃厚,雖然街居經(jīng)濟對當年安置社會邊緣群體和返城知青就業(yè),增加國民經(jīng)濟實力和效勞居民生活等方面做出了很大的奉獻,但是在市場經(jīng)濟體制改革背景下,本著政企分開的原那么,各地紛紛實施街居經(jīng)濟改革,把它變成獨立的市場經(jīng)濟主體,脫離的名義下存在的經(jīng)營性的效勞存而不管.在理論上,我們國家對社區(qū)經(jīng)濟的概念一直沒有社區(qū)效勞一樣不是簡單地說在社區(qū)中的經(jīng)濟都是社區(qū)經(jīng)濟,或者說為社區(qū)

12、提供的效勞都是社區(qū)效勞,嚴格地說,社區(qū)經(jīng)濟是一種開展性社會政策的表達,是政府資助和扶持的面向貧困社區(qū)或社區(qū)中的弱勢群體,組織發(fā)動大家團結互助,開發(fā)利用社區(qū)資源,增加社區(qū)居民就業(yè)和收入的活動.當前中國城市的社會分層加劇,社會低層貧困弱勢群體增多,失業(yè)率增高,通過社區(qū)經(jīng)濟開展,解決城市居民就業(yè)問題,增加居民收入,恢復老城的活力的現(xiàn)實問題就是,隨著城市低保制度的推行,低保救助成為當前城市居委會工作的最大的難題,居民申請低層人士的社區(qū)經(jīng)濟,增加他們的就業(yè)和收入是緩解低保救助壓力的預防開展性策略.面對上述社區(qū)建設中存在的問題,筆者在總結各地的經(jīng)驗和一些學者的理論觀點的根底上,提出如下對策建議.1.如何解

13、決城市基層政府職能越位,居委會工作行政化問題.不管是我們國家的憲法的規(guī)定,還是?中華人民共和國城市居民委員會組織法?的規(guī)定,以及中辦,國辦2000年23號文件的規(guī)定,加強城市基層居民民主自治建設是我們國家整個民主化進程的一建設中來推進,不能出現(xiàn)社區(qū)管理行政化趨勢,切實社區(qū)建設中真正落實居民自治上,大致有三種方向:第一,沈陽市在基層社區(qū)探索的一個大會,兩個機構制度.即在各社區(qū)建立社區(qū)居民代表大會,居民表達自己意愿的組織形式,通過民主選舉,民主協(xié)商機構是社區(qū)居民代表大會的代行機構,在社區(qū)居民代表大會閉會期間,由社區(qū)居民代表大會授權并代社區(qū)居民代表大會的辦事機構,受社區(qū)居民代表大會被認為是適應市場經(jīng)

14、濟社會的現(xiàn)代社區(qū)自治組織體系,突破了傳統(tǒng)的議行合一的體制,在議行別離的基礎上走社區(qū)民主自治的新路子,符合市場經(jīng)濟條件下組織管理的根本慣例(吳剛,2000).但是沈陽的社區(qū)自治組織體系的探索仍然沒有解決的一個問題是基才是城市基層管理體制的核心.第二,武漢市社區(qū)建設中推行的通過文件協(xié)議來標準街道辦事處和居民委員會的關系.具體來說,在和街道辦事處的關系上,主要是把?城市居民委員會組織法?賦予居委會的自治權落實,把街道的行政工作收縮回街道,僅就法定的工作責任落實到居委會,對居委會落實人事權,資金支配權和資產(chǎn)管理權,建門的關系上,真正表達合作協(xié)助關系,而不是行政指派任務的關系,區(qū)政府職能部門如果有在社區(qū)

15、基層的工作,應做到五個到社區(qū):工作人員配置到社區(qū),工作任務落實到社區(qū),效勞承諾到社區(qū),考評監(jiān)督到社區(qū),工作經(jīng)費劃撥到社區(qū).武漢的社區(qū)治理模式是要做到政府行政體系和社區(qū)自治體系兩種機制結合,兩種功能互補,兩種資源整合,兩種力量互動的新機制.(陳偉東,200O).第三,青島等地試行的撤消街道辦事處,在街道社區(qū)自治管理體制,概括起來就是一個核心,三套工作體系一個核心就是黨的領導核心社區(qū)黨工委;三套工作體系,即社區(qū)自治工作體系社區(qū)委員會,行政事務工作體系社區(qū)事務受理中心,社區(qū)效勞工作體系黨委的派出機構,是社區(qū)中多種組織的領導核心,成4長沙民政職業(yè)技術學院2OO4焦立由社區(qū)單位黨組織主要負責人參加的社區(qū)

16、黨建指導員會是社區(qū)代表大會的常設理事機構,是由小區(qū)居委會,駐社區(qū)單位和社區(qū)居民推選代表,通過召開社區(qū)代表大會選舉產(chǎn)生的自治組織,設主任1人和副主任3人,下設辦公室和社區(qū)效勞,文化教育,方案生育,人民調解,衛(wèi)生環(huán)境5個委員會,每個委員會聘請社區(qū)行政事務受理中心的工作助理為工作指導員,實現(xiàn)政府行政工作和群眾工作的聯(lián)結,社區(qū)委員會受社區(qū)黨工委的領導.在社區(qū)委員會的下面,有小區(qū)居小區(qū)居民委員會共同構成所謂的二級自治管理體制.社區(qū)事務受理中心是由區(qū)政府職能部門的派出人員組成,承接社區(qū)中的行政執(zhí)法,行政管理職能,在社區(qū)黨工委領導下,由1名主任和8名工作助理組成,負責城市管理,綜合治理,方案生育,民政,財務

17、中心是產(chǎn)業(yè)化,市場化運作的非贏利機構,除自己開展各種效勞之外,還通過社區(qū)E家網(wǎng)站,中介,調控社區(qū)單位和居民群眾開展便民利民效勞活動.(舒順林,劉同昌,2003).青島的試點是在組織制度上消除街道辦事處,探索街道層面的社區(qū)參與式社會管理和社區(qū)建設,較好實現(xiàn)了社會化參與的社區(qū)一于上級政府和相關職能部門下派的任務仍然無法拒絕.當前大規(guī)模成建制地撤消街道辦事處可能還有很大的阻力,所以武漢的做法值得各地推廣借鑒,通過文件協(xié)議明確標準街道辦事處,區(qū)政府職能部門和居委會的職責關系,是解決居委會工作行政化的切實有地的做法,撤消或不設街道辦事處,兩級或一級社區(qū)自治管理體制,這是從根本上消除基層政府派出機關對居委

18、會分配行政任務的組織根底.而且,要明確的是對居委會攤派行政任務很大程度是上級政府和相關職能部門的行政條例規(guī)定的,而革也不能徹底解決居委會行政化問題,還需要整個社會和政府樹立基層民主自治的法制意識,樹立政府依法行政意識,在此根底上重新檢討我們的一些部門條例和政府行為,不要把居委會當作一個政府工作的落腳點,政府的工作自己作,居委會的協(xié)助只是通過居民的自我教育,自我管理和自我效勞的形式來協(xié)助政市的試點規(guī)定的一樣五個到社區(qū):工作人員到社區(qū),工作任務到社區(qū),效勞承諾到社區(qū),考評監(jiān)督到社區(qū),工作經(jīng)費到社區(qū).2.社區(qū)專職工作者的角色定位和職責劃分問題.中辦,國辦2000年23號文件中規(guī)定的社區(qū)專職工作是確實

19、需要理清楚社區(qū)專職工作者的角色和職責,避免現(xiàn)在的角色和職責混淆居委會主任委員的角色和職責.前邊談到,首先應該標準政府和居委會雙方的職能,政府依法行政,自覺收回對居委會的行政攤派任務,政府工作進社區(qū)是要做到權責相稱,費隨事轉,下派或聘任專門的行政工作人員到社區(qū),建立專門工作站,撥付經(jīng)費,開展工作,而不應變成向居委會的任務下派;居委會應該是真正成為居民自我管理,自來的問題是,當居委會沒有實權和利益的時候,居民民主參與的熱情和動時機減少,居民民主自治會漸漸生和認識到的.民主參與不是人們的生活必需品,而是一件奢侈品,人們參與社會公共事物是要靠職業(yè)社區(qū)工作者來發(fā)動,教育和組織的,這才是設置專職社行動的邏

20、輯:集體行動的效果是一種公共物品,公共物品是大家可以免費共享的消費品,但是集體行動是要靠個體來參與,而個體的參與是一種私人行為,有投人和本錢.理性的個體會算計個體的投入和收益,當他發(fā)現(xiàn)自己可以免費享受集體行動的成果時,就會出現(xiàn)搭便車心理,希望其他人參與集體行動,自森著,呂應中等譯,1999).所以基層民主必須要有職業(yè)社區(qū)工作者去發(fā)動居民增強集體意識,團結意識和民主意識,發(fā)動居民參與討論集體問題,并集體行動尋找資源和采取策略,來解決社區(qū)問題,改善社區(qū)質較高的西方國家,也需要職業(yè)社區(qū)工作者來深入基層居民之中,去培養(yǎng)居民社區(qū)參與的意識,方法和策略.那么,我國城市基層社區(qū)民主自治當然也需要職第2期郭偉

21、和:當前中國城市社區(qū)建設中存在的問題及對策建議5為我們國家的城市社會管理也要求走民主化的方向,漸擺脫對基層政府的資源的依附性,走向經(jīng)濟獨立和自主,靠行政化發(fā)動已經(jīng)漸漸失去效力.所以,我認為社區(qū)專職工作者的角色應該是基層政府負責社區(qū)建設的職能部門聘任的社區(qū)工作者,是一種受薪的職業(yè)人員,不應該是居委會的主任或委員;他的任務是深入到基層居民群眾,聯(lián)系居民,發(fā)動居民,組織居民和教育居民,并且支持,資助居民民主參與社區(qū)建設和社區(qū)管理;他應該接受系統(tǒng)的社區(qū)社會工作理論和方法的培訓,有良好的職業(yè)道德,專業(yè)理論和工作技委員會委員仍然是居民選舉產(chǎn)生的義務志愿工作者,接受政府的資助,補貼和支持.這樣做,似乎會增加

22、政府的人員和經(jīng)費,但是如果綜合考慮當前街道辦事處人浮于事,需要精簡機構人員和轉變職能的話,把精簡下來的人轉為培訓為專業(yè)的社區(qū)工作者,總體政府人員和經(jīng)費并不增多,只是由原來的坐在辦公室里,開會布置任務給居委會,改為深入基層群眾中,發(fā)動,教育和組織群眾開展居民自治.如此說來,在基層社區(qū)居委會,政府工作人員有兩類:一類是政府各個部門的行政工作員,政府各職能部門的行政工作,比方方案生育工作員,低保工作員,社會保險工作員,片警等;另一類才是社區(qū)工作員.專門做居民的發(fā)動,教育和組織工作,推動居民員不是專職的社區(qū)工作者,只有專門從事居民發(fā)動,組織,教育的社區(qū)工作者才是專職的社區(qū)工作者.聲明的是社區(qū)工作方法專

23、業(yè)化不是說居委會工作的專業(yè)化.因為前面我們已經(jīng)說明,居委會是一種居民自治組織,一種群眾志愿參與的民主管理組織,要防止開展,需要職業(yè)的社區(qū)工作者來靠專業(yè)工作方法去推動.所以,社區(qū)工作方法的專業(yè)化是說,職業(yè)社區(qū)工作者要學習訓練專業(yè)化的工作方法,更好地去和居民建立聯(lián)系,發(fā)動居民參與民主管理和社區(qū)效勞,社區(qū)建設中來.社區(qū)工作專業(yè)化可以借鑒西方社會工作成熟的工作模式和工作程序及技巧,現(xiàn)在我們的大學社會工作專業(yè)有專門教授社區(qū)工作方法課程的老師,另外也有國外的基金會組織在中國做相應的工作方法的培訓.比方社區(qū)工作的根本程序有英國學者亨德森和托馬斯總結出鄰舍工作的九個步驟的過程模式;社區(qū)工作的根本策略有美國學者

24、羅斯曼總結出的社區(qū)開展,社會籌劃和社會行動等三大模式(JackRothman,1995),以及后來英國開展出的社區(qū)照顧模式等;社區(qū)工作的技巧更是豐富,包括社區(qū)調查技巧,居民聯(lián)系溝通技巧,社區(qū)領袖培養(yǎng)技巧,社區(qū)組織催化技巧,社區(qū)資源開發(fā)技巧,組織間的協(xié)調技巧等(香港社區(qū)工作教育工作者聯(lián)系會議,1998).我們可以借鑒和學習西區(qū)工作方法在中國有很好的傳統(tǒng)可供總結,實際上西方的社區(qū)工作方法有很多是和中國20世紀30,4o年代的鄉(xiāng)村建設運動相聯(lián)系的,后來中國共產(chǎn)黨領導的土地改革運動和合作社運動方法也可以總結出一種社區(qū)工作方法,中國共產(chǎn)黨的群眾路線可以成為社區(qū)工作方法的指南.在當前各地的社區(qū)工作者的培訓

25、中,已經(jīng)開始加了專業(yè)社區(qū)工作方法的培訓的內容,但是感覺還是不夠系統(tǒng),時間短,師資弱,學生動機不強,教學效果差.這里的原因有:一是在招聘專職社區(qū)工作者時,沒有限制專業(yè),工作者的學歷教育背景和社會工作差別大,所以對社會工作方法比擬陌生,有些理念不認同;二是招聘的社區(qū)工作者干的很多工作是行政性工作,是在替政府部門完成行政任務,僅僅需要辦公行政技巧培訓,不認同社區(qū)工作的聯(lián)系居民,組織居民,教育居民的群眾性工作;三是培訓老師不是社會工作專業(yè)的老師,臨時轉行受培訓,再二傳手給一線工作者,以訛傳訛的較多;四是培訓組織規(guī)模大,為普及性的培訓,缺乏有針對性的培訓,合班大教室上國已有近百所高校有社會工作專業(yè),在培

26、養(yǎng)社會工作專業(yè)學生,國家應該盡快出臺社會工作者專業(yè)資格制度,也應進一步修改專職社區(qū)工作者的學歷背景,不能什么專業(yè)的都可以干專職社區(qū)工作者,應該限制在社會工作和相近的專業(yè)(如社會學,管理學,社會心理學,社會政策,法律).明社區(qū)經(jīng)濟不是簡單的街道和居委會辦的經(jīng)濟,而是受國家的社會政策扶持,資助,引導,靠社區(qū)工作者鼓勵,由社區(qū)居民(尤其是社區(qū)中的弱勢群體)利用6長沙民政職業(yè)技術學院20O4紅社區(qū)資源和市場,參與創(chuàng)辦,管理和勞動,受益的經(jīng)濟活動,它是國家的一種社會政策,一種積極性,發(fā)展性社會政策.社區(qū)經(jīng)濟活動做的好,一是可以繁榮社區(qū),防止社區(qū)衰退;二是可以增加居民就業(yè)和收入,改善居民生活;三是可以減輕國家的社會救助政策的壓力,減少低保救助的申請;四是可以增強社區(qū)居民的能力建設,增強社區(qū)的團結和凝聚力.在當前,我們國家已經(jīng)有社區(qū)經(jīng)濟的萌芽,比方在社區(qū)效勞中提倡面向下崗失業(yè)職工的再就業(yè)效勞,又比方國家出臺有對下崗職工的創(chuàng)業(yè)補助和小額貸弱勢群體在社區(qū)中利用社區(qū)資源和市場來開展社區(qū)服