統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快島內(nèi)外一體化建設(shè)

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快島內(nèi)外一體化建設(shè)2010-03-09廈門(mén)日?qǐng)?bào)編者按新年伊始，廈門(mén)拉開(kāi)了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快島內(nèi)外一體化建設(shè)”的大幕。廈門(mén)市委黨校緊緊圍繞市委市政府這一戰(zhàn)略決策，開(kāi)展調(diào)研和對(duì)策研究，將這一戰(zhàn)略作為2010年干部教育培訓(xùn)的重要課程和科研工作的主攻方向，探索島內(nèi)外一體化建設(shè)中的一些實(shí)踐問(wèn)題及其對(duì)策。本期理論專(zhuān)刊刊載市委黨校專(zhuān)家學(xué)者的四篇文章，以饗讀者。推進(jìn)廈門(mén)島外深度城市化【核心提示】島內(nèi)城區(qū)建設(shè)像精致化的盆景，而島外城市片區(qū)至今沒(méi)有走出“縣城”的影子。發(fā)展差距過(guò)大加劇了島內(nèi)城市承載能力的超負(fù)荷現(xiàn)象，也限制了廈門(mén)的發(fā)展空間。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)島外新城區(qū)，同時(shí)加快島外原有城市片區(qū)的精致化改造

2、，推進(jìn)城市新社區(qū)的深度城市化，可以加快島內(nèi)外一體化發(fā)展。彭心安廈門(mén)在快速工業(yè)化、大力發(fā)展工業(yè)集中區(qū)和各種經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)片區(qū)的推動(dòng)下，城市化發(fā)展成就比較突出，廈門(mén)對(duì)城市化路徑的探索也取得了明顯的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，我們也清晰地看到，與島外工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的成就相比，島內(nèi)外一體化發(fā)展的步伐相對(duì)滯后。其中一個(gè)重要原因在于島外城市化停留在相對(duì)淺層水平上。島內(nèi)外一體化要求在基本公共服務(wù)均等化的思想指導(dǎo)下統(tǒng)籌島內(nèi)外發(fā)展，促進(jìn)島外深度城市化，縮小島內(nèi)外發(fā)展差距。1.通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)島外新城區(qū)，直接提升島外城市化水平。按照“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高水平”的要求，規(guī)劃和建設(shè)新城區(qū)，是推進(jìn)廈門(mén)島外地區(qū)深

3、度城市化最直接、最快見(jiàn)成效的路徑。由于種種原因，廈門(mén)島內(nèi)島外城市化水平差異很大，除海滄新城區(qū)初見(jiàn)雛形外，集美片區(qū)、杏林片區(qū)、同安片區(qū)、馬巷片區(qū)、新店片區(qū)都沒(méi)有建設(shè)成規(guī)劃上層次、發(fā)展上水平、風(fēng)格現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)城市片區(qū)，這與上海徐家匯等城市片區(qū)的脫胎換骨相比，形成了巨大的發(fā)展差異。廈門(mén)島外城市片區(qū)的原有布局并不是按照海灣型城市的框架合理布局的，從而使得島外易于建設(shè)高品位城市社區(qū)的灣區(qū)資源沒(méi)有得到充分地利用，這無(wú)疑是廈門(mén)城市建設(shè)天然優(yōu)質(zhì)灣區(qū)資源的巨大浪費(fèi)。隨著廈門(mén)大橋、海滄大橋、集美大橋、杏林大橋的相繼開(kāi)通，翔安隧道的即將投入使用，東、西海域的成功整治，以及島外工業(yè)集中區(qū)的建設(shè)，依靠島外灣區(qū)資源，高起

4、點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高水平建設(shè)島外新城的條件已經(jīng)成熟。集中各方資源快速建設(shè)集美新城、海滄新城、同安濱海新城和翔安新城，必定能幾年內(nèi)直接提升島外城市化水平，真正實(shí)現(xiàn)城在海上、海在城中的發(fā)展目標(biāo)。2.通過(guò)島外原有城市片區(qū)的局部精致化改造，帶動(dòng)島外城市片區(qū)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。島外新城建設(shè)依托于島外新的產(chǎn)業(yè)支撐、新公共設(shè)施的集中建設(shè)、新功能區(qū)的建設(shè)和新增城市人口的流入。由于數(shù)十年的城市社區(qū)建設(shè)與人們居住環(huán)境的穩(wěn)定化，島外原有城市片區(qū)的大量“沉淀人口”并不會(huì)隨著新城建設(shè)而快速遷徙進(jìn)入新城區(qū)，因此，島外新城建設(shè)與原有城市片區(qū)精致化改造，就必然成為相輔相成的兩個(gè)方面，需要統(tǒng)籌兼顧。由于島民意識(shí)的影響、規(guī)劃視野的局限

5、、產(chǎn)業(yè)布局的不平衡和公共財(cái)政資源長(zhǎng)期的島內(nèi)側(cè)重，島外原有城市片區(qū)城市化水平與島內(nèi)有很大的差距。島內(nèi)城區(qū)建設(shè)像精致化的盆景，與“副省級(jí)城市”、“特區(qū)城市”算是匹配，而島外城市片區(qū)至今沒(méi)有走出“縣城”的影子，甚至與本省一些縣城、縣級(jí)市城區(qū)建設(shè)相比，也存在難以言說(shuō)的差距。長(zhǎng)期以來(lái)，在城市規(guī)劃、市政建設(shè)、教育資源、醫(yī)療資源、重點(diǎn)配套服務(wù)設(shè)施（如酒店、公園、體育場(chǎng)館、文化場(chǎng)館等）諸多方面，島內(nèi)外差距比較明顯，人為地加大了島內(nèi)對(duì)人口流動(dòng)的吸引力，一些在島外工作的群體，盡可能地居住在島內(nèi)，以便自己尤其是子女能夠分享比較優(yōu)質(zhì)的公共資源，如優(yōu)質(zhì)學(xué)校。一些島外四區(qū)的企業(yè)、事業(yè)單位，乃至黨政機(jī)構(gòu)，為了體現(xiàn)接待的應(yīng)有

6、規(guī)格和相應(yīng)的熱情，不辭勞苦，奔波到島內(nèi)進(jìn)行“比較體面”的接待。諸如此類(lèi)的現(xiàn)象，直接加大了島外四區(qū)往返島內(nèi)的交通流量，加劇了進(jìn)出島的交通擁塞，也加大了島內(nèi)城市承載能力的超負(fù)荷現(xiàn)象。廈門(mén)轄區(qū)范圍小，島內(nèi)城市承載能力有限。大量人口往島內(nèi)流動(dòng)，島外房產(chǎn)的銷(xiāo)售更多地體現(xiàn)出投資性、投機(jī)性特點(diǎn)，入住率偏低，這就難以降低島內(nèi)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。結(jié)果是島內(nèi)高樓林立，建設(shè)密度越來(lái)越大，城市空間資源受到越來(lái)越多的破壞性開(kāi)發(fā)，廈門(mén)原有的城市風(fēng)格、城市魅力也逐步淡化。應(yīng)該適當(dāng)集中部分公共財(cái)政資源，在島外原有城市片區(qū)中打造精致城市片區(qū)，加大城市配套設(shè)施的建設(shè)力度，帶動(dòng)島外城市片區(qū)建設(shè)的優(yōu)化升級(jí)，吸引更多的人口“沉淀”在島外。通過(guò)機(jī)

7、制的改革，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源向島外流動(dòng)，既可以推動(dòng)島外城區(qū)深度城市化，又可以減輕島內(nèi)城市承載的壓力。3.通過(guò)加大建設(shè)力度，促進(jìn)島外村改居、鎮(zhèn)改街新社區(qū)的深度城市化。農(nóng)村就地城市化是廈門(mén)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、快速推進(jìn)城市化的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在快速城市化過(guò)程中，島外大量的農(nóng)村社區(qū)改為城市社區(qū)，一些鎮(zhèn)改為街道。從表面上看，這標(biāo)志著城市化的完成。然而，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，我們發(fā)現(xiàn)，絕大部分村改居、鎮(zhèn)改街的社區(qū)都停留在淺層次的城市化水平上。如何從改變村改居新社區(qū)居民生存方式、生活方式、生存心態(tài)、思維方式等方面來(lái)加強(qiáng)城市化建設(shè)，如何從村莊建設(shè)、社區(qū)化改造、就業(yè)、社會(huì)保障等方面，使村民真正轉(zhuǎn)化為新市民，如何在教育、醫(yī)療、污水處

8、理、市政道路建設(shè)等基本公共服務(wù)方面為島外提供均等化的資源配置，如何引導(dǎo)一個(gè)個(gè)村莊從相對(duì)封閉、落后農(nóng)村社會(huì)真正完成向開(kāi)放、法制化的城市社會(huì)轉(zhuǎn)化，還需要走很長(zhǎng)的路。島外村改居改變了居民的農(nóng)村戶口和“村民身份”，但是由于本身的文化水平、職業(yè)技能等問(wèn)題，就業(yè)難問(wèn)題仍舊存在。有些村就地城市化以后，一些村民生活方式既不像農(nóng)村，又不像城市，一些原村民成為城市的邊緣群體。再加上征地補(bǔ)償?shù)木揞~收入、投資建房的租金收入、政府提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)，一些新社區(qū)居民突然感覺(jué)到生活失去了方向感，精神上失去了原來(lái)鄉(xiāng)村生活的單調(diào)、寧?kù)o，又沒(méi)有城市居民上班下班的規(guī)律性生活。一些村民轉(zhuǎn)變成房東后無(wú)事可做，除了管理出租房、收房租，剩余的

9、大量時(shí)間就是泡茶、聊天、喝酒、打牌、KTV、賭博，麻將聲此起彼伏。在這種環(huán)境下成長(zhǎng)的青少年，有些利用優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)條件到好的學(xué)校讀書(shū)，也有的孩子因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)富裕，家長(zhǎng)疏于管教，不愛(ài)讀書(shū)，不思進(jìn)取，不想工作，不愿吃苦，正逐步成為新的邊緣人。島外深度城市化的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)方式和生活方式的城市化，并提高其城市化的水平。廈門(mén)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快島內(nèi)外一體化建設(shè)的戰(zhàn)略實(shí)施，為島外深度城市化提供了難得的機(jī)遇。高度重視島外深度城市化新建設(shè)，快速推進(jìn)島外四大新城建設(shè)，形成島外濱海城市片區(qū)帶狀布局，把美麗的灣區(qū)納入城市懷抱。進(jìn)一步加大島外城市片區(qū)優(yōu)化升級(jí)的力度，優(yōu)化島外城市化的制度設(shè)計(jì)和路徑選擇，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共資源向島外分

10、配、加大公共財(cái)政對(duì)島外城市化的投入比例。同時(shí)大力增加鎮(zhèn)改街、村改居的公共設(shè)施建設(shè)，特別是大力改進(jìn)其教育、醫(yī)療狀況和文化設(shè)施，使生活在社會(huì)中下層的新市民的子女實(shí)現(xiàn)素質(zhì)的根本性提高和身份、思維方式的徹底變化，完成階層地位的躍升，完全融入城市，實(shí)現(xiàn)海峽西岸重要中心城市的建設(shè)目標(biāo)。（作者系市委黨校副校長(zhǎng)、教授）促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化【核心提示】從廈門(mén)依然處于二線城市的市情出發(fā)，實(shí)事求是，推進(jìn)島內(nèi)外在提供就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化。島

11、內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是“底線均等”，不是無(wú)差別、無(wú)優(yōu)先次序的“同一”。必須減輕基本公共服務(wù)均等化對(duì)財(cái)政投入的依賴，探索政府與市場(chǎng)之間的可抉擇公共服務(wù)供給機(jī)制。尤京文迄今為止，廈門(mén)市島內(nèi)島外的差距還是比較大的，推進(jìn)島內(nèi)外一體化建設(shè)任重道遠(yuǎn)。解決這一問(wèn)題，一靠政策機(jī)制，二靠項(xiàng)目帶動(dòng)，三靠資源配置，四靠公共服務(wù)。這里，筆者就公共服務(wù)問(wèn)題，即推進(jìn)廈門(mén)市島內(nèi)島外基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。一、島內(nèi)外基本公共服務(wù)差距較大的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，優(yōu)質(zhì)社會(huì)領(lǐng)域資源主要集中在島內(nèi)、城區(qū)，島外、農(nóng)村設(shè)施較差，水平較低，存在結(jié)構(gòu)性矛盾。如：島外4個(gè)區(qū)只有

12、3所省級(jí)一級(jí)達(dá)標(biāo)校，島內(nèi)2個(gè)區(qū)占8所；全市三級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)、先進(jìn)醫(yī)療設(shè)施和優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人才主要集中在島內(nèi)，島外醫(yī)療衛(wèi)生體系相對(duì)薄弱。廈門(mén)在建立全民醫(yī)保制度、出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老辦法方面進(jìn)行了有益嘗試，但從總體上看，離全面構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)社會(huì)保障體系還有不小的差距。歷屆廈門(mén)市委市政府都把島內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重中之重，但仍存在著一些深層次的體制機(jī)制障礙，有待攻堅(jiān)解決。這些體制機(jī)制障礙有：財(cái)政投資體制障礙：市、區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)配比不相一致；土地管理體制障礙：城鄉(xiāng)不同的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，島內(nèi)土地和島外土地的級(jí)差地租效應(yīng)，使得征地補(bǔ)償機(jī)制未完全一體化；戶籍管理體制障礙：島內(nèi)外分治的戶籍管理辦法使

13、得填平島內(nèi)外發(fā)展鴻溝困難重重；社會(huì)保障體制障礙：現(xiàn)行的社會(huì)保障體系脫胎于城鄉(xiāng)分割的管理體制，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障結(jié)構(gòu)、籌資機(jī)制、保障范圍和保障程度上離一體化要求還有較大距離。二、島內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化的思路所謂基本公共服務(wù)均等化，是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，為滿足社會(huì)成員在基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)方面的需求，向社會(huì)成員所提供的起點(diǎn)基本一致、機(jī)會(huì)相對(duì)均等、結(jié)果大致相同的公共服務(wù)。在我國(guó)國(guó)情下，公共服務(wù)均等化要考慮的首要問(wèn)題是科學(xué)的目標(biāo)定位。中央提出要“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，科學(xué)的目標(biāo)定位就是要把“基本”和“逐步”的文章做足。所謂“基本”，就是要著眼于“底線均等”，還意味著不同類(lèi)型服務(wù)均等化優(yōu)

14、先次序的選擇（義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障優(yōu)先），不能齊頭并進(jìn)；所謂“逐步”，就是循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥。我們的思路是：把人文關(guān)懷和經(jīng)濟(jì)可行結(jié)合起來(lái)，從中國(guó)依然處于初級(jí)階段的國(guó)情出發(fā)，從廈門(mén)依然處于二線城市的市情出發(fā)，實(shí)事求是，既要盡力而為，又要量力而行，推進(jìn)島內(nèi)外在提供就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化；在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面實(shí)現(xiàn)均等化?；竟卜?wù)均等化與一體化是一個(gè)意思，這里要說(shuō)明的是：一體化不等于一樣化。廈門(mén)島內(nèi)外一體化建設(shè)應(yīng)該包含社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵，在島

15、外不是把農(nóng)村消滅掉，而是通過(guò)新農(nóng)村建設(shè)，維持農(nóng)村的基本秩序，為農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)的生產(chǎn)條件，為島外的工業(yè)化和組團(tuán)式城市化提供穩(wěn)定器和蓄水池。因而，島內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是“底線均等”，不是無(wú)差別、無(wú)優(yōu)先次序的“同一”。三、島內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化的體制保障一是建立可持續(xù)的基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政支持體制。優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確立財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和群體。忽視制度因素，不論財(cái)政資金是否向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，還是是否向島外、農(nóng)村實(shí)施救助式的扶持，都不能達(dá)到基本公共服務(wù)均等化效果，反而會(huì)產(chǎn)生新的不均等。目前最迫切的是完善市、區(qū)兩級(jí)政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，合理分?jǐn)偸?、區(qū)兩級(jí)政府基本公共服務(wù)均等化的

16、成本和責(zé)任，逐步改變市級(jí)財(cái)政是島內(nèi)基本公共服務(wù)的主要支持力量、區(qū)級(jí)財(cái)政則承擔(dān)起島外（農(nóng)村）基本公共服務(wù)的重要支持責(zé)任的局面，建立“客觀、公正、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系”。二是構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的法律約束機(jī)制。完善保障基本公共服務(wù)提供主體、資金來(lái)源、管理體制的規(guī)范性，進(jìn)一步明確政府、部門(mén)、派出機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任，同時(shí)，建立一套完整的基本公共服務(wù)均等化的考核體系，制定未履行責(zé)任的制約、懲罰制度等責(zé)任追究機(jī)制，使每個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)均等化措施。公共服務(wù)提供過(guò)程需要大幅度提升管理水平。從全國(guó)來(lái)看，公共服務(wù)提供過(guò)程存在的一個(gè)問(wèn)題是缺乏“中觀管理”、系統(tǒng)性不足和管理碎片化，各個(gè)部門(mén)相對(duì)獨(dú)立思考和設(shè)計(jì)，使得公共服

17、務(wù)提供具有被動(dòng)應(yīng)付和運(yùn)動(dòng)式管理的特點(diǎn)，這種狀況應(yīng)逐步予以改變。三是完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)有效供給的水平。目前，從全國(guó)來(lái)看，在基本公共服務(wù)均等化方面存在這樣的矛盾：一方面是公共服務(wù)資源投入不足，另一方面是投入資源的浪費(fèi)和低效率使用，而低效率必然與微觀運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。公共服務(wù)市場(chǎng)化具有多樣化的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，其中最基本的分野是“政府責(zé)任”的市場(chǎng)化和“服務(wù)提供機(jī)制”的市場(chǎng)化：前者把本應(yīng)是政府職責(zé)的公共服務(wù)推向市場(chǎng)；后者則是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的市場(chǎng)化，通過(guò)多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)，降低成本，提高效率和質(zhì)量。政府責(zé)任市場(chǎng)化的傾向應(yīng)予以校正，而公共服務(wù)提供機(jī)制的市場(chǎng)化改革不僅

18、要堅(jiān)持，而且要加大力度。在公共領(lǐng)域，可分拆出兩個(gè)環(huán)節(jié)：即“基礎(chǔ)建設(shè)”環(huán)節(jié)和“執(zhí)行運(yùn)營(yíng)”環(huán)節(jié)。對(duì)“基礎(chǔ)建設(shè)”環(huán)節(jié)，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)全力予以投資并加強(qiáng)管理；對(duì)“執(zhí)行運(yùn)營(yíng)”環(huán)節(jié)，如市政公用行業(yè)服務(wù)，則可按市場(chǎng)化運(yùn)作。從廈門(mén)目前的財(cái)政能力來(lái)看，光靠財(cái)政投入來(lái)解決基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題是完全不現(xiàn)實(shí)的，如果把基本公共服務(wù)均等化搞成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“配給制”，那就把“龍種”變成“跳蚤”了。必須減輕基本公共服務(wù)均等化對(duì)財(cái)政投入的依賴，更多地依靠社會(huì)力量參與，依靠制度機(jī)制改善，探索政府與市場(chǎng)之間的可抉擇公共服務(wù)供給機(jī)制，形成一個(gè)與廈門(mén)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化體系。（作者系市委黨校公共管

19、理教研室主任、教授）促進(jìn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展【核心提示】從統(tǒng)籌全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，將島內(nèi)制造業(yè)向島外轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)島外工業(yè)化進(jìn)程，島內(nèi)則重點(diǎn)發(fā)展信息科技、金融物流、商貿(mào)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，這將大大加強(qiáng)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從而加速島內(nèi)外一體化進(jìn)程。為調(diào)動(dòng)島內(nèi)外各區(qū)的積極性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，須建立島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)聯(lián)手推進(jìn)一體化的利益共享機(jī)制。在島內(nèi)外半小時(shí)快捷交通網(wǎng)絡(luò)基本建成后，政府在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展上可以實(shí)行“島內(nèi)限制，島外扶持”的政策，力促將來(lái)形成大量人員“島內(nèi)工作、島外居住”的局面。向永泉面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì)，市委市政府及時(shí)啟動(dòng)了島內(nèi)外一體化建設(shè)。這是緊抓海西發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)廈門(mén)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)

20、展，促進(jìn)廈門(mén)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)進(jìn)步的重大舉措，對(duì)于廈門(mén)的全面發(fā)展具有重要意義。在這一進(jìn)程中，統(tǒng)籌考慮島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加快島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的一體化則顯得尤為突出。一、島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展是一體化的基礎(chǔ)和內(nèi)在動(dòng)力首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)其他方面發(fā)展的基礎(chǔ)。在廈門(mén)島內(nèi)外一體化建設(shè)的總體工作中，經(jīng)濟(jì)上的一體化也同樣具有基礎(chǔ)性作用，需要予以重點(diǎn)考慮。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的統(tǒng)籌安排，不推進(jìn)經(jīng)濟(jì)上的一體化，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距，要實(shí)現(xiàn)島內(nèi)外一體化是很困難的。 其次，島內(nèi)外一體化要想具有持續(xù)性，也需要從經(jīng)濟(jì)利益上解決其內(nèi)在動(dòng)力問(wèn)題。推進(jìn)島內(nèi)外一體化，行政措施當(dāng)然十分重要，特別是在初期。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在市場(chǎng)經(jīng)

21、濟(jì)條件下，只有當(dāng)島內(nèi)外的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)利益上形成相互依賴和聯(lián)動(dòng)發(fā)展的關(guān)系時(shí)，才具有持久的內(nèi)在動(dòng)力。有了經(jīng)濟(jì)上這種聯(lián)動(dòng)發(fā)展關(guān)系，互有所需，難以分離，經(jīng)濟(jì)上的一體化也就自然而然地形成，從而更有利于全面推進(jìn)島內(nèi)外一體化。 二、推進(jìn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的幾點(diǎn)思路1.加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，促進(jìn)島內(nèi)外產(chǎn)業(yè)對(duì)接與合作。經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)動(dòng)發(fā)展需要有產(chǎn)業(yè)上的對(duì)接與聯(lián)動(dòng)發(fā)展作為依托。長(zhǎng)期以來(lái)，廈門(mén)島內(nèi)外在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上難以形成緊密關(guān)系，一個(gè)很重要的原因是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和初級(jí)制造業(yè)為主的島外（尤其是同安、翔安）與以現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的島內(nèi)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)性。目前，廈門(mén)市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入向先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型與并重發(fā)

22、展的重要時(shí)期。從提高經(jīng)濟(jì)效率和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)看，島內(nèi)更適宜于集中發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展則需要由島外實(shí)現(xiàn)。經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，島外工業(yè)企業(yè)逐步增多，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，也具備了承接島內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)的能力。因此，從統(tǒng)籌全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，將島內(nèi)制造業(yè)向島外轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)島外工業(yè)化進(jìn)程，以縮小與島內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，島內(nèi)則重點(diǎn)發(fā)展信息科技、金融物流、商貿(mào)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。這種產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，不僅可充分利用島內(nèi)外的優(yōu)勢(shì)條件，也將大大加強(qiáng)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從而加速島內(nèi)外一體化進(jìn)程。因?yàn)橄冗M(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)之間，具有天然的相互依賴和聯(lián)動(dòng)發(fā)展關(guān)系。我們應(yīng)該

23、通過(guò)城市規(guī)劃、項(xiàng)目準(zhǔn)入、稅費(fèi)優(yōu)惠、企業(yè)搬遷等措施，加快本市產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，并在此基礎(chǔ)上著力做好島外制造業(yè)與島內(nèi)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的對(duì)接與合作，形成二者之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展的“雙贏”格局。2.建立島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)聯(lián)手推進(jìn)一體化的利益共享機(jī)制。島內(nèi)外一體化建設(shè)，很大一部分內(nèi)容是加快推進(jìn)島外區(qū)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。這對(duì)于島內(nèi)區(qū)而言，關(guān)系似乎并不大。而且，島內(nèi)區(qū)基于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的考慮，可能并不積極。另外，從島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)各自發(fā)展的角度看，還面臨一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，那就是島內(nèi)區(qū)有資金、技術(shù)、人才和招商引資等優(yōu)勢(shì)但受土地稀缺和城市規(guī)劃限制，而島外區(qū)則恰恰相反。如何協(xié)調(diào)島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各自的積極性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互

24、補(bǔ)，共同推進(jìn)島內(nèi)外一體化建設(shè)，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和解決的問(wèn)題。對(duì)此，建立島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)“聯(lián)手推進(jìn)、利益共享”機(jī)制是一個(gè)很好的措施。事實(shí)上，我市在這方面已有嘗試，比如在同安工業(yè)集中區(qū)內(nèi)就設(shè)立了區(qū)與區(qū)之間稅收共享的思明園和湖里園。今后，在島內(nèi)外一體化建設(shè)中，還應(yīng)該出臺(tái)更多鼓勵(lì)島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)合作發(fā)展、利益共享的政策制度，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)與區(qū)之間的合作更好地促進(jìn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。3.建立起連接島內(nèi)外的快捷方便的交通信息物流網(wǎng)絡(luò)。島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)對(duì)接、區(qū)際合作、企業(yè)關(guān)聯(lián)，還是商流、物流、人員往來(lái)，都必須要有快捷方便的交通信息物流網(wǎng)絡(luò)作為基礎(chǔ)。為此，一是要建立起連接島內(nèi)與島外主要城鎮(zhèn)的立體化

25、交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)半小時(shí)都市經(jīng)濟(jì)圈。經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，廈門(mén)各方向的出島橋梁、隧道等基本貫通，BRT也向島外各區(qū)延伸，今后應(yīng)加快建設(shè)島外主要城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)之間的快速交通網(wǎng)。二是要加強(qiáng)島外信息化建設(shè)，盡快建立起島外與島內(nèi)全面對(duì)接的信息網(wǎng)絡(luò)，在島外建設(shè)起高效的電子化市場(chǎng)信息服務(wù)平臺(tái)，充分滿足島外企事業(yè)單位的信息需求。三是加快島外物流基地建設(shè)，滿足島外工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的需要。4.大力增進(jìn)島內(nèi)外之間的工作性及商務(wù)性人員往來(lái)流動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人是最活躍的因素。島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展和一體化，需要采取措施促成大量的工作性及商務(wù)性人員往來(lái)流動(dòng)于島內(nèi)外之間，使他們像一根根無(wú)形的紐帶將島內(nèi)與島外緊密聯(lián)系

26、起來(lái)。當(dāng)前，廈門(mén)市委市政府正加快島外城市建設(shè)，提出了按照高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高水平的原則精心規(guī)劃建設(shè)集美、翔安、同安、海滄四大島外新城區(qū)的宏大目標(biāo)。這一舉措一方面可以加快島外城市化進(jìn)程，滿足本地居住需求；另一方面也可大大縮小島內(nèi)外居住條件差距，吸引更多人向島外遷居。在島內(nèi)外半小時(shí)快捷交通網(wǎng)絡(luò)基本建成后，政府在房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展上可以實(shí)行“島內(nèi)限制，島外扶持”的政策，力促將來(lái)形成大量人員“島內(nèi)工作、島外居住”的局面。另外，政府還可研究出臺(tái)相關(guān)政策，實(shí)施島內(nèi)區(qū)與島外區(qū)干部交流和對(duì)口支援制度，從政府工作層面進(jìn)一步加強(qiáng)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。對(duì)于島內(nèi)居民遷居島外以及各類(lèi)人才落戶島外，在政策上也可給予優(yōu)惠鼓

27、勵(lì)。5.升級(jí)島外傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展島外都市型休閑旅游農(nóng)業(yè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)。在大力推進(jìn)島外工業(yè)化的同時(shí)，不應(yīng)忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。島外農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能應(yīng)逐步向滿足廣大城區(qū)市民的郊區(qū)休閑觀光需求和健康生態(tài)食品需求的方向轉(zhuǎn)變升級(jí)。這是提升島外農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，加強(qiáng)農(nóng)村與城鎮(zhèn)的聯(lián)系，促進(jìn)島內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的又一重要方面。因此，在一體化建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)扶持政策，積極幫助和引導(dǎo)島外農(nóng)村著力發(fā)展都市型休閑旅游農(nóng)業(yè)和生態(tài)型農(nóng)業(yè)，建立起更多富有特色的鄉(xiāng)村度假休閑區(qū)，以及各種優(yōu)質(zhì)無(wú)公害蔬菜、名優(yōu)水果、各類(lèi)花卉生產(chǎn)基地等。（作者系市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）實(shí)施新型城市發(fā)展戰(zhàn)略【核心提示】廈門(mén)有條件也必須率先實(shí)現(xiàn)城市

28、發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、島內(nèi)外一體化、城市均衡發(fā)展之路。要解決廈門(mén)發(fā)展布局的不均衡不合理問(wèn)題，必須實(shí)現(xiàn)城市化動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從中心城市為主導(dǎo)的單向推動(dòng)向中心城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的雙向推動(dòng)的轉(zhuǎn)型。未來(lái)廈門(mén)城市化的發(fā)展重心在島外，拓展島外的核心內(nèi)容是新城區(qū)建設(shè)，即廈門(mén)郊區(qū)的城市化發(fā)展。必須把農(nóng)村就地城市化作為新型城市化戰(zhàn)略的重點(diǎn)。方和榮改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化、城市化、國(guó)際化、市場(chǎng)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，廈門(mén)城市發(fā)展特別是島內(nèi)中心城區(qū)的發(fā)展取得了巨大的成就。但島內(nèi)外二元發(fā)展的格局未能根本改變。目前廈門(mén)常住人口人均GDP9400美元，第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)50%，建成區(qū)面積達(dá)200平方公里以上。廈門(mén)有條件也必

29、須率先實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路、島內(nèi)外一體化發(fā)展之路、城市均衡發(fā)展之路。一、廈門(mén)城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型之內(nèi)涵1.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的城市發(fā)展之路。在廈門(mén)城市快速發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)系數(shù)為12.8；城市發(fā)展具有典型的城市優(yōu)先型特征，發(fā)展布局不均衡；從城市化階段看，還具有明顯的弗里德曼說(shuō)的城市化1階段的特征，即經(jīng)濟(jì)的積聚和極化過(guò)程，還沒(méi)有真正進(jìn)入城市文明向鄉(xiāng)村普及過(guò)程的城市化2階段；不少已成為市民的農(nóng)民，也還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)向市民身份的轉(zhuǎn)變。因此，廈門(mén)城市發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為核心內(nèi)容，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化基本原則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)

30、發(fā)展從城鄉(xiāng)對(duì)立向城鄉(xiāng)互動(dòng)，從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割向分工協(xié)作密切聯(lián)系，從以農(nóng)支工向以工支農(nóng)，以農(nóng)哺城到以城哺農(nóng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展。2.實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，走全面的城市發(fā)展之路。廈門(mén)雖說(shuō)總體城市化率達(dá)到68.3%的較高水平，但城市化發(fā)展區(qū)域差距大，島內(nèi)城市化率已達(dá)到100%，島外除集美（64%）和海滄（75.7%）較高外，同安和翔安非常低，同安38.1%，翔安則只有12.6%。城市空間結(jié)構(gòu)必須從城市優(yōu)先型向全面發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從單純集中向均衡布局轉(zhuǎn)變。為此，廈門(mén)應(yīng)積極推進(jìn)全域城市化戰(zhàn)略，逐步實(shí)現(xiàn)全地域按照一般通行的城市標(biāo)準(zhǔn)、制度框架、人文理念運(yùn)行。只有把城市化的內(nèi)涵擴(kuò)展到包括農(nóng)村在內(nèi)的區(qū)域體系之中，才能

31、真正使城鄉(xiāng)從異化走向同化，從對(duì)立走向統(tǒng)一，從二元走向一元。3.實(shí)現(xiàn)動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，走均衡的城市發(fā)展之路。根據(jù)城市發(fā)展重心和動(dòng)力的不同，城市化可分為中心城市為主導(dǎo)的模式和農(nóng)村城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)的模式，前者發(fā)展重心在中心城區(qū)，又被稱為城市帶動(dòng)式的順向發(fā)展模式；后者發(fā)展重心在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村，又被稱為農(nóng)村突變式的逆向發(fā)展模式。這兩種發(fā)展模式都有一定的局限性，理想模式應(yīng)是兩者的有機(jī)結(jié)合，走雙向推動(dòng)戰(zhàn)略。廈門(mén)的中心城市（即島內(nèi)）是全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心，城鎮(zhèn)人口也主要集中在島內(nèi)（島內(nèi)占有全市城鎮(zhèn)人口的68.2%），與此同時(shí)，郊區(qū)和小城鎮(zhèn)發(fā)展卻十分緩慢，顯然，廈門(mén)走的是一條中心城市為主導(dǎo)的發(fā)展模式。因此，要解決發(fā)展布局的

32、不均衡不合理問(wèn)題，必須實(shí)現(xiàn)城市化動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，不僅依靠中心城市的輻射，即自上而下的動(dòng)力機(jī)制，還必須依靠小城鎮(zhèn)的發(fā)展即自下而上的動(dòng)力機(jī)制的配合，從中心城市為主導(dǎo)的單向推動(dòng)向中心城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的雙向推動(dòng)的轉(zhuǎn)型。4.實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式和目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，走高質(zhì)量的城市發(fā)展之路。城市化從目標(biāo)和內(nèi)涵上看，可分為人口轉(zhuǎn)移型的城市化與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型的城市化，前者強(qiáng)調(diào)人口由農(nóng)村向城市的空間轉(zhuǎn)移，后者強(qiáng)調(diào)的是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。顯然，前者是城市化的初級(jí)形態(tài)，后者是城市化的高級(jí)形態(tài)。廈門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)區(qū)域發(fā)展模式從“城市優(yōu)先型”向“全面發(fā)展型”和“生活質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變從追求GDP向追求GN

33、P轉(zhuǎn)變，把追求國(guó)民幸?？傊底畲蠡鳛榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本目標(biāo)；走可持續(xù)的發(fā)展之路。二、推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型之重點(diǎn)1.通過(guò)島外新城建設(shè)加速郊區(qū)城市化發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家城市化中人口與空間實(shí)現(xiàn)了兩次轉(zhuǎn)變，第一次轉(zhuǎn)變是從農(nóng)業(yè)人口變成城市人口，城市人口超過(guò)一半；第二次轉(zhuǎn)變是城市人口變?yōu)榻紖^(qū)人口，即郊區(qū)化、逆城市化。郊區(qū)化是城市化發(fā)展的高級(jí)階段，郊區(qū)化發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展至關(guān)重要。據(jù)中科院相關(guān)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，未來(lái)50年之后，我國(guó)城市化率將提高到80%左右，屆時(shí)將實(shí)現(xiàn)理想的以郊區(qū)化為主的新型城市化模式，即：郊區(qū)人口占50%，中心城區(qū)人口占30%，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)人口占20%。廈門(mén)城市空間和規(guī)模都不大，全市1573平方公里，泛義上講，廈門(mén)的郊區(qū)可以指廈門(mén)島外四個(gè)區(qū)的全部范圍。2000年廈門(mén)城市人口