市場經濟條件下合同管理模式之探討

1、市場經濟條件下合同管理模式之探討社會主義市場經濟體制的建立，給我國現行合同管理制度提出了許多新課題。市場經濟條件下，還要不要合同管理?怎樣管理?應當建立怎樣一種合同管理模式才能適應市場經濟的需要?對此理論界和實際部門都存在著不同的看法。在此筆者想就上述問題談一點個人見解。一、市場體制下合同管理的法律意義有人認為，在市場經濟條件下，要保障企業(yè)真正享有經營自主權，就應當減少甚至取消政府部門對企業(yè)經營行為的干預，而合同管理制度最根本的弊端就是政府的主管機關和合同管理機關通過合同管理直接插手企業(yè)的經營活動，使企業(yè)無法擺脫政府的“指揮棒”，這是不符合市場經濟規(guī)律的。因此，主在完善合同仲裁制度和經濟審判制

2、度的前提下，徹底廢除合同管理制度。還有人將合同管理制度同計劃經濟體制聯(lián)系起來，認為合同管理是計劃經濟的產物，隨著計劃經濟體制的終結，合同管理制度也應當一并被拋棄。對于上述觀點，筆者不敢茍同?？v觀合同制度的發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現這樣一個事實：即只要有合同存在的地方，就必然有一套與之相適應的合同管理制度。只不過在不同的歷史時期、不同的經濟條件下，合同管理的目的、手段、管理機構和管理制度的立法模式不完全一樣而已。在古代(包括奴隸社會和封建社會)，合同管理制度就已存在。有關合同管理的條文，在我國主要散見于各朝制定的法典中，如唐朝的唐律中的“雜律”就有關于契約管理的規(guī)定;而古羅馬法的“物法”中也包含有契

3、約管理的容。人類社會進入資本主義時期后，合同管理曾經歷了兩次較大的變化。在自由資本主義時期，為了鼓勵自由競爭，使資本主義的商品經濟得以迅速發(fā)展，西方國家在民商事立法上，強調“私法自治”、“契約自由”的原則，并將之置于至高無上的地位。在這種背景下，國家對合同的訂立、履行等一般是不加干涉的。但這并不等于說，當時的資產階級政府對合同問題完全放任不管。僅以1804 年的法國民法典為例，這部法典共計2281 條，其中關于契約之債的規(guī)定就達一千多條，這些條文雖然大多屬任意性規(guī)，賦予了合同當事人以極大的“自由”，但也不乏禁止性、強制性的條款。如該法第6 條就規(guī)定：“個人不得以特別約定違反有關公共秩序和善良風

4、俗的法律。”這表明國家對合同容的合法性問題仍是要加以干預的。不過總的說來，這一時期合同管理的特點是：政府不采取行政手段來管理合同。如果當事人在合同的訂立、履行過程中發(fā)生糾紛，則可訴請法院審判或提交仲裁機關仲裁。資本主義進入壟斷時期后，為了防止危機，緩解矛盾，國家不得不對經濟生活加以干預。表現在民商事立法上，就是對契約自由原則施加多方面的限制，對合同的訂立和履行進行監(jiān)督和管理。這不僅反映在各國修改或制定民法典時，普遍增加了公平、誠實信用、禁止權利濫用和情勢變更等方面的原則條款，賦予法官以很大的自由裁量權，使他在處理合同糾紛時能夠排除當事人的意思自治而直接調整當事人之間權利義務。而且也反映在西方發(fā)

5、達國家進入壟斷時期以后，頒布了大量的合同管理的單行法規(guī)。如英國的不公平合同條款法(1977年)、修正平等支付法(1976 年);美國的出口管理法(1969 年)、貿易法(1974 年)、德國的普通合同條款法等。西方國家為了防止大的壟斷企業(yè)利用自身的優(yōu)勢，借契約自由之名，與中小企業(yè)與廣大消費者簽訂不公正的交易合同;在頒布一系列反壟斷法規(guī)的同時，又在鐵路、電力、水運、煤氣、建筑、保險等廣泛領域推行標準格式合同。此外，對涉與國家重大利益的經濟合同實行許可制度和批準制度。為了保證上述立法措施得以施行，有些國家還專門設立了準司法性質的行政機關，對合同進行監(jiān)督和管理。如美國的聯(lián)邦交易委員會、日本的公正交易

6、委員會、德國的卡特爾局等，在監(jiān)督和管理合同方面都擁有廣泛的權力。上述事實表明，合同管理制度與計劃經濟體制并沒有必然的聯(lián)系，市場經濟體制的確立，也并不意味著合同管理制度的終結，而是在更高層次上對合同管理法律制度的完善提出了新的要求。西方國家正是運用合同管理這一有效手段，加強了國家對經濟生活的干預，從而有效地遏制了市場經濟的盲目發(fā)展。我們是社會主義國家，要保障社會主義市場經濟健康有序地發(fā)展，同樣離不開對經濟合同的管理，這是因為：(一)市場經濟是法制經濟，需要法律規(guī)市場主體的交易行為在市場經濟條件下，各類民事主體的經濟利益的實現是通過市場交易完成的。由于各類民事主體自身經濟利益的存在，由于民事主體間

7、的實力強弱不同，不可避免地在交易中會出現某些民事主體為了追求自身的經濟利益，而實施損害國家和他人合法利益的行為。這樣，市場交易就需要有一定的規(guī)則，以保證市場交易的公平和公正性。這個規(guī)則就是合同管理法規(guī)與相關的經濟、民事法律。離開了合同的管理法規(guī)，離開了合同管理機關的公正執(zhí)法，市場交易就無從談起。(二)完善合同管理制度是市場經濟條件下，國家對國民經濟實施宏觀管理的重要手段市場經濟條件下，政府不再通過指令性計劃直接管理企業(yè)的生產經營活動。但市場經濟并不是無政府經濟，不通過計劃方式進行管理并不等于不要管理。要使國民經濟朝著既定的目標健康發(fā)展，就離不開國家對市場的引導，這種引導主要通過政府部門制定相關

8、的產業(yè)政策和運用稅率、匯率、利率等經濟杠桿與制定相關的價格政策來實現的。而政府部門制定經濟政策與準確運用經濟杠桿的依據和基礎則是市場供求關系的變化，而市場供求關系的變化又主要是通過企業(yè)間簽訂經濟合同的情況反映出來的。因而，從一定意義上說，企業(yè)間的經濟合同是市場供求關系的變化的“晴雨表”。國家要管好市場，引導好市場，就離不開對經濟合同的管理。通過對經濟合同的管理，政府決策部門可以與時了解經濟發(fā)展的動向，從而為制定正確的經濟政策提供量化的科學依據。(三)加強合同管理是維護企業(yè)合法權益，預防和減少企業(yè)債務糾紛的有效方式長期以來，人們對合同管理的性質爭論不休，甚至把經濟審判和經濟仲裁也納入合同管理的疇

9、，一個重要原因就在于，對合同管理可以起到預防和減少企業(yè)間的債務糾紛的重要 作用未給予足夠的重視。事實上，合同管理的目的，或者說主要目的不在于如何去處理合同糾紛，而主要是通過一系列合同管理強制性規(guī)定，為企業(yè)的合同行為構筑一個合法的框架，通過這個框架，使企業(yè)在訂立和履行經濟合同的過程中，懂得哪些行為是合法的，哪些行為是的，行為將會受到什么樣的法律制裁。這樣，企業(yè)間的合同行為就有法可依，有章可循了。因此，筆者認為，市場經濟條件下，合同管理的主要目的應著眼于預防和減少企業(yè)間的債務糾紛，而一旦出現債務糾紛后應當如何處理，這屬于人民法院和合同仲裁機關的事情，合同管理機關不應越俎代皰。(四)加強合同管理，是

10、減輕人民法院和合同仲裁機關工作壓力的有效途徑在新舊體制交替過程中，債務糾紛產生的原因是多方面的。但合同管理不善，使得許多經濟合同自訂立時起就不合法，從而引發(fā)眾多的債務糾紛，不能不說是一個重要原因。古人云：“與其揚湯止沸，不如釜底抽薪”。如果我們建立起完備的合同管理制度，配之以高水平的合同管理機關的嚴格執(zhí)法，使得企業(yè)在合同訂立、履行的每一個環(huán)節(jié)上都嚴格遵守法律的規(guī)定，那么將大大減少企業(yè)間債務糾紛的發(fā)生，人民法院和合同仲裁機關的工作壓力就會隨之減輕，案件積壓、執(zhí)行難的問題也會有所緩解。二、我國現行的合同管理制度存在的主要弊端我國現行的合同管理模式是在高度集中的計劃經濟體制下形成并發(fā)展起來的。在市場

11、體制下，這種合同管理模式現已暴露出諸多弊端，主要表現在以下幾個方面：(一)合同管理的目的不明確，給合同管理的圍和手段的確定帶來很大的困難在計劃經濟體制下，合同管理的目的就是落實和確保國家計劃的完成。為了確保這一目的的實現，原合同法賦予合同管理機關極大的權力。他們有權對企業(yè)合同的訂立、履行是否符合國家計劃進行檢查、監(jiān)督;有權對合同的真實性、合法性進行鑒證;有權對無效合同加以確認;有權對合同糾紛進行調解和仲裁;甚至對利用合同從事犯罪活動的，除非需要追究刑事責任而移交司法機關的以外，他們都有權加以處理。這種從合同的訂立、履行到合同糾紛的解決“一條龍”式的合同管理模式，不僅混淆了行政管理與司法審判和仲

12、裁的界限，更主要的，它是以確保國家計劃的實現為立法依據的。隨著市場經濟體制的確立，國家計劃將不再成為企業(yè)合同訂立和履行的主要依據。因此，這種合同管理模式將因失去國家計劃這一依據無法繼續(xù)延用。市場體制下，合同管理的目的究竟是什么?合同管理機關與司法機關、仲裁機關在對待企業(yè)合同問題上究竟應當如何分工?這一問題的答案均取決于合同立法和合同管理立法目標上的差異，有人認為這二者的目的是一樣的，即都是為了“保障社會主義市場經濟的健康、發(fā)展，保護經濟合同當事人的合法權益，維護社會經濟秩序?！?(現行經濟合同法第1條)筆者對此不敢茍同。事實上，這是我國一切民商事立法的根本宗旨所在，而非合同管理立法的直接目的。

13、由于合同立法和合同管理立法調整的社會關系的性質不同。立法目的也就有所有不同，正如我在前文中所談到的，合同管理的直接目的，并不在于如何去處理合同糾紛，而主要是在于通過一系列合同管理的強制性規(guī)定，確保經濟合同的規(guī)性和合法性，以達到預防和減少企業(yè)間債務糾紛的目的。這一目的如果在合同管理立法上得到確認，不僅可以劃定合同管理的圍，明確合同管理機關同司法、仲裁機關在合同問題上的分工，而且為合同管理手段的確定提供了依據。(二)從合同管理的主體看，單純依靠國家行政管理機關管理合同的模式已無法適應市場經濟的需要了長期以來，我國經濟合同的管理主要是國家行政管理機關的外部管理。1981 年的經濟合同法規(guī)定的合同管理

14、機關為各級工商行政管理部門、各級業(yè)務主管部門和銀行、信用合作社。1993 年修改經濟合同法時，考慮到銀行、信用合作社在市場經濟條件下已不再享有國家行政機關的職能，而轉變?yōu)樽载撚澋慕鹑谄髽I(yè)法人，由一家企業(yè)去管理法律地位平等的其他企業(yè)，這在法理上是說不通的，因而取消了銀行、信用合作社對企業(yè)經濟合同的管理權。但在第44 條中仍規(guī)定各級工商行政管理機關和其他有關主管部門為合同的管理機關。這里有兩個問題值得探討：一是市場經濟條件下，隨著政府職能的轉變，政府的業(yè)務主管部門與企業(yè)的關系已不再是行政隸屬關系，他們也不再掌握企業(yè)產、供、銷和人、財、物的大權，而且新經濟合同法又取消了把經濟合同的履行情況作為一項

15、經濟指標加以考核的規(guī)定，各級業(yè)務主管部門對企業(yè)經濟合同的訂立、履行如何進行監(jiān)督呢?如果企業(yè)拒絕接受監(jiān)督怎么辦?同時，隨著現代企業(yè)制度的建立，股份制企業(yè)在我國大量涌現，他們中間有許多是跨行業(yè)、跨部門、跨所有制的，因而并無明確的業(yè)務主管部門，其經濟合同的容常常超出某個行業(yè)的圍，這類合同又應該由誰來監(jiān)督?經濟合同法似乎沒有給予明確的回答。二是如果把所有經濟合同都推給工商管理部門一家來管行不行?我們無需作過多的理論分析，僅從有關數據中就可找到答案。據統(tǒng)計，我國各行各業(yè)每年簽訂的經濟合同數量在十億份以上。面對如此龐大的經濟合同，單靠工商管理部門一家是管不好，也管不了的。因此，筆者認為，在完善合同管理機關

16、對經濟合同外部管理機制的同時，建立健全企業(yè)部合同管理機制，是預防和減少企業(yè)債務糾紛的一條有效途徑。(三)從合同管理的手段看，管理手段不落實，職能不到位，使得合同管理制度在某些方面形同虛設這里只想談兩個問題：一是合同管理機關管理合同的手段究竟有哪些?二是現行經濟合同法規(guī)定的合同管理手段在市場經濟條件下能否繼續(xù)延用?關于合同管理手段有哪些?人們的認識很不一致，這主要是由于對合同管理的性質和目的看法不一造成的。有人認為，合同管理機關既然是行政機關，那么對合同的管理就只能采取指導、檢查、監(jiān)督、評比、獎懲、鑒證等行政手段。也有人認為，我國現行的合同管理具有綜合管理的性質，因而一切有利于合同管理的措施都應

17、視為合同管理的手段。我國現行經濟合同法在管理手段問題上，雖然對原經濟合同法作了重大修改，刪除了合同管理機關對無效合同的確認權和對合同糾紛的仲裁權等有關條款，并且也不再賦予各級業(yè)務主管部門對企業(yè)合同的履行情況，作為一項經濟指標加以考核的權利，但仍規(guī)定合同管理機關對企業(yè)的經濟合同享有監(jiān)督權、對合同糾紛享有調解權。但采用何種手段和方式進行監(jiān)督?如果企業(yè)拒絕接受監(jiān)督怎么辦?合同管理機關對合同糾紛的調解究竟屬于何種性質?是否具有法律效力?如果當事人達成調解協(xié)議后又反悔，能否重新向法院起訴等?上述問題在新經濟合同法中似乎沒有明確的答案。筆者認為，并非一切手段都可以作為合同管理機關管理合同的手段。合同管理手

18、段的確定，必須與合同管理機關的性質和合同管理的目的相適應，必須具有可操作性。如果達不到上述要求，相關的法律規(guī)定就應當加以修改。(四)從合同管理的立法體例看，諸法合體的立法模式給實際部門的操作帶來諸多不便我國合同管理制度，主要是在經濟合同法中集中加以規(guī)定的，而該法的立法體例明 顯帶有諸法合體的痕跡。它既包含實體法規(guī)和制度(如合同的訂立、履行、變更、解除與違約責任等);也包含程序法規(guī)和制度(如合同糾紛的調解和仲裁);還包含行政管理的規(guī)和制度(如合同管理)。在現代社會，這種諸法合體的立法模式無論如何算不得先進。它的主要弊端不僅使得其法律條文的容與其他部門法相重復，更主要的是法律的效力層次變得難以確定

19、，無法與相關基本法相銜接，給實際部門的操作帶來諸多不便。本來合同法是調整平等民事主體間橫向經濟關系的任意性規(guī)，屬于民法債的重要組成部分。在具體適用合同法調整合同關系時，往往需要結合民法的基本原則和其他制度來對合同的效力、合同的訂立和履行、合同責任等問題加以確定。合同法中有關當事人之間的實體權利義務的規(guī)定，也允許當事人通過協(xié)議的方式加以變更。而合同管理規(guī)則是調整合同管理機關與合同當事人之間因縱向管理而發(fā)生的權利義務關系的強制性行政規(guī)。一般說來，對于合同管理規(guī)，合同管理機關和有關當事人都只有遵守的義務，不得以協(xié)議的方式加以變更?，F在將這兩種性質不同的規(guī)拼湊在一起，在理論上，人們不能不對合同法的民法

20、屬性發(fā)生懷疑。如果堅持合同法是民法的重要組成部分，那么合同管理過程中，能否適用民法的基本原則呢?當事人如果對合同管理的容和手段發(fā)生爭議，能否允許當事人與合同管理機關以協(xié)議的方式加以變更呢?等等。這些問題無論是對于執(zhí)法者，還是立法者來說，都是難以回答的。(五)從合同管理的法律環(huán)境看，配套法規(guī)不健全，增加了合同管理的難度合同管理除了需要有完備的合同管理法規(guī)外，還要有相關的單行法規(guī)相配套，才能達到有效管理的目的。比如要對期貨買賣合同進行管理，需要有相關的期貨交易法相配套;要對信托合同加以管理，需要有相關的信托法相配合;要對企業(yè)聯(lián)營合同加以管理，需要在公司法或企業(yè)法中對聯(lián)營的條件、方式、聯(lián)營體的法律地

21、位等問題作出明確的規(guī)定。從我國現行立法來看，這些法規(guī)要么尚未出臺，要么過于簡單。因此，單方面要求合同管理機關嚴格執(zhí)法，卻不為他們提供健全的執(zhí)法依據，經濟合同是難以得到有效管理的。三、完善我國合同管理制度的幾點思考要改變我國現行合同管理制度不適應市場經濟需要的狀況，筆者認為，應當從以下四個方面著手：(一)明確合同管理立法的宗旨是為社會主義市場經濟服務，合同管理的直接目的就是維護社會正常的經濟秩序，預防和減少合同糾紛的發(fā)生合同管理的原則、管理圍和管理手段都必須圍繞合同管理的宗旨和目的來確定。(二)改變經濟合同單純依靠行政管理機關外部管理的局面，建立經濟合同部管理和外部管理相合、微觀管理和宏觀管理相統(tǒng)一的新體制在完善合同的外部管理機制方面，合同管理機關應當轉變思想觀念，變合同的直接管理為間接管理，管理合同的手段主要包括：指導企業(yè)建立健全合同管理制度，幫助企業(yè)培訓合同管理人員;確立企業(yè)重大合同備案審查制度，涉與國家重大利益的經濟合同實行許可制度和批準制度;在某些行業(yè)推行標準合同制度;對各類合同實行定期或臨時抽查制度，以與為企業(yè)合同提供簽證制度等。上述制度的實施，不僅可以把企業(yè)的經濟合同納入合法的軌道，而且也與合同管理機關的職能相適應，避免了合同管理機關對企業(yè)經營行為的不法干預。在完善合同部管理機制方面，應當明確企業(yè)合同的部管理屬企業(yè)經營管理活動的重要組