城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架

1、城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架王 佃 利摘 要 在全球化和市場化的推動下,不僅城市外在的形態(tài)發(fā)生了改變,其內(nèi)在的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也產(chǎn)生了改變。本文選擇了從城市權(quán)力理論的角度分析城市管理轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的精英論、 多元論、 城市增長理論強(qiáng)調(diào)政府在城市中主導(dǎo)作用,難以解釋現(xiàn)代城市的權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。城市治理理論提出了整合多元主體的思路,注重在多層次治理、 跨域治理、 治理能力、 伙伴關(guān)系等方面來分析城市的發(fā)展和權(quán)力運(yùn)行。關(guān)鍵詞 城市政府;城市治理;多層次治理中圖分類號 D03515 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號1006 - 0863 (2006) 12 - 0097 - 0520世紀(jì) 90 年代以來 ,隨著全球

2、化的進(jìn)展 ,資本和人才在全球范圍內(nèi)的流動不斷加速 ,在城市發(fā)展中的表現(xiàn)就是全球城市體系的建立和城市之間的競爭越來越激烈。在這種情景下 ,對城市管理變革的研究主要可以分為兩個方面:一是著眼于城市在全球化趨勢中的發(fā)展定位 ,城市作為全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合點(diǎn)正發(fā)揮著越來越重要的作用 ,國際經(jīng)濟(jì)競爭主要體現(xiàn)為城市之間的競爭 ,城市如何取得城市競爭中的有利地位、 如何構(gòu)建自身的競爭優(yōu)勢都成為城市面臨的重要問題;二是關(guān)注城市內(nèi)部的權(quán)力、 結(jié)構(gòu)的發(fā)展 ,城市內(nèi)部眾多的行為主體之間的權(quán)力關(guān)系日益網(wǎng)絡(luò)化 ,面對城市內(nèi)部越來越突出的各種問題 ,城市政府如何轉(zhuǎn)型和定位就成為城市管理的核心問題。傳統(tǒng)的城市管理思維面對全球

3、化的、 權(quán)力分化的城市必須尋求新的突破 ,本文分析了城市管理轉(zhuǎn)型的背景 ,并對城市治理的基本意涵和基本分析框架進(jìn)行了分析。一、 從城市政府到城市治理從20 世紀(jì) 70 年代開始 ,城市發(fā)展面臨著越來越多的挑戰(zhàn):經(jīng)濟(jì)全球化、 急劇的市場競爭、 資本的快速流動、 不斷分化的利益群體、 緊張的公共財(cái)政、 公民社會的崛起等。在城市內(nèi)部 ,縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)、 科層分明的政府體制、 工業(yè)時(shí)代的核心家庭、 清晰可辨的城鄉(xiāng)景觀等已經(jīng)一去不復(fù)返。變化的不僅是城市外觀 ,城市的運(yùn)行方式也隨著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的演變而變化?？梢哉f ,幾乎生活的所有方面 ,舊的秩序正在瓦解或披上新的外衣。 1 這些激烈的變化和挑戰(zhàn)都刺激著人

4、們對當(dāng)代大城市的思考 ,構(gòu)成了人們思考城市管理和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)變革的背景。突出科層制政府在城市中的作用是傳統(tǒng)城市管理模式的特點(diǎn)。盡管所面臨的社會環(huán)境和政策議題會改變 ,城市政治運(yùn)作方式會有不同的形式 ,但傳統(tǒng)的城市管理都突出顯現(xiàn)城市政府的主導(dǎo)作用。這一點(diǎn)可以從人們關(guān)于城市權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的理論演變中得到證明。對城市內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行描述的理論首先起源于精英論和多元論的爭辯。精英論強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中在少數(shù)精英而非由普遍的社會大眾來共同支配 ,政策為城市少數(shù)權(quán)力精英意志通過政府實(shí)現(xiàn)的表達(dá)形式;多元主義則認(rèn)為 ,政策的形成是多元的利益團(tuán)體通過游說或其他政治參與方式影響政府的結(jié)果。這一爭辯的重點(diǎn)在于分析在城市的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)

5、中誰是政策的主導(dǎo)者。對精英論和多元論進(jìn)行反思的結(jié)果是產(chǎn)生了城市增長機(jī)器理論 ,莫爾切(Molotch)提出 “都市是一個增長機(jī)器” 的看法。 2 這一理論認(rèn)為 ,城市的發(fā)展動力來自于土地使用 ,地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會政策的重要工具就是土地使用計(jì)劃 ,那些因改變土地使用而獲利的團(tuán)體會形成一個增長聯(lián)盟 ,而因此受損的則形成反增長聯(lián)盟 ,他們會提出互相抗衡的政策主張。地方政府就會成為這兩股勢力爭奪的焦點(diǎn)。這些理論都強(qiáng)調(diào)城市政策的形成關(guān)鍵 ,在于城市中不同的權(quán)力行使者和彼此之間的互動 ,政府是最主要的權(quán)力運(yùn)作主體。這樣 ,理論關(guān)注的視野固定在城市范圍之內(nèi) ,在城市小區(qū)內(nèi)部分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行 ,呈現(xiàn)出一種

6、靜態(tài)的描述。 “這樣的研究對于小區(qū)外的可能制肘或促進(jìn)發(fā)展因素通常不予考慮 ,好似這些可能影響一個城市發(fā)展的變量都可視為分析公式的外生變量 ,而一個城市發(fā)展的主要關(guān)鍵系于城市政治行動者的理性選擇和其互動結(jié)果。 ” 3 但是 ,在不同時(shí)代和發(fā)展背景下 ,城市由于自身資源和競爭對手的差異 ,就會形成不同的發(fā)展模式 ,進(jìn)行促成城市管理模式的轉(zhuǎn)變。如在全球化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、 資本主義市場化普及等潮流的推廣下 ,城市政府權(quán)力開始突破行政區(qū)域 ,發(fā)生各種轉(zhuǎn)移 ,在這種轉(zhuǎn)移過程中形成更加復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系。第一 ,向下轉(zhuǎn)移 ,權(quán)力在城市政治體系中下向移轉(zhuǎn) ,即移轉(zhuǎn)給小區(qū)或公民;第二 ,向上移轉(zhuǎn) ,與中央政府建立伙伴

7、關(guān)系 ,并成為全球與地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的節(jié)點(diǎn);第三 ,控制權(quán)向外移轉(zhuǎn)給遠(yuǎn)離政治精英所控制的機(jī)構(gòu)與組織;第四 ,向外移轉(zhuǎn) ,重視多重組織部門間的伙伴關(guān)系 ,亦可稱為 “組際關(guān)系” 。這些轉(zhuǎn)移不僅形成了城市政府的運(yùn)行空間 ,改變城市政府自身的組織結(jié)構(gòu) ,更重要的是形成了多重的城市權(quán)力主體 ,導(dǎo)致了城市權(quán)力呈現(xiàn)出新的運(yùn)行方式。盡管城市運(yùn)行方式因國家和地區(qū)的不同而存在一定的差異,不過可以透過一系列變化來觀察新的運(yùn)行方式所呈現(xiàn)出來的特征。依據(jù)梅耶(Mayer M. )的歸納,這些特征主要有以下三點(diǎn):第一,地方政治日益重要,成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點(diǎn);第二,在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),經(jīng)濟(jì)政策與勞動力政策更能引導(dǎo)地方的政治力

8、量,不少城市因此被稱為 “企業(yè)家城市” ;第三,城市被運(yùn)行于一種更商業(yè)化的機(jī)制之中,地方政治行為不僅包含地方當(dāng)局,也包括一系列私有與半公共體。 4 對于城市政府的自主空間來說,在全球化的背景中,資本的轉(zhuǎn)移和流動范圍大大擴(kuò)大,使中央政府越來越不可能組織和協(xié)調(diào)特定的生產(chǎn),只能由地方政府指揮和協(xié)調(diào)。地方政府與跨國資本的談判技巧,及其創(chuàng)造資本以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的能力,成為塑造城市形象和在國際城市體系中定位的關(guān)鍵因素。在政府職能上,傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù),很多改由其他的非政府主體參與和負(fù)責(zé)。與私營機(jī)構(gòu)的合作也使地方政府具備了某些顯著的商業(yè)特色,包括風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、 創(chuàng)造力、 宣傳及利益驅(qū)動。在各權(quán)力主體

9、之間的互動關(guān)系上,城市政府重構(gòu)各種權(quán)力關(guān)系,各種私營部門、 公益部門、 社區(qū)組織的角色和作用也重新定位。由此可見 ,隨著城市權(quán)力的轉(zhuǎn)移 ,城市政治的運(yùn)行狀態(tài)正在演變。城市政府在自身利益不斷突出的狀況下尋求一種新的中央與地方關(guān)系平衡 ,在這樣的變化過程中 ,城市政府在城市政治中處于越來越主動的狀態(tài) ,表現(xiàn)為地方政府在不斷增加的政治壓力中擴(kuò)大了對政策制定和執(zhí)行的自主性。與此同時(shí) ,越來越多的行為主體參與到城市政治的運(yùn)行當(dāng)中 ,它們基于自身利益的判斷和追求 ,越來越多地滲透進(jìn)城市政治過程中 ,并重新構(gòu)造與城市政府以及各利益主體之間的關(guān)系。以政府主導(dǎo)為特征的城市管理模式開始走向一種多元的城市治理模式

10、,在這樣的基礎(chǔ)上 ,人們開始思考城市治理的含義。二、 城市治理的內(nèi)涵在城市的背景下治理的概念受到更多關(guān)注的原因在于,因?yàn)橹卫硭憩F(xiàn)出來的多元、 分散、 網(wǎng)絡(luò)性以及多樣性的理念在城市中能夠找到更確切的表現(xiàn)形態(tài)和實(shí)現(xiàn)途徑。在城市中,從統(tǒng)治到治理概念的轉(zhuǎn)變往往被理解為資源分配、 利益整合方式的轉(zhuǎn)變,治理就是通過多個利益主體的對話、 協(xié)調(diào)、 合作以達(dá)到最大程度動員資源、 實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系雙贏的利益調(diào)節(jié)機(jī)制和過程。要更好地理解城市治理的概念 ,就應(yīng)該突破把城市治理當(dāng)作是治理概念的一種應(yīng)用和自然延伸的觀點(diǎn) ,深入研討治理概念在城市環(huán)境中的特性和運(yùn)行方式。較之于治理 ,城市治理所表現(xiàn)出新的特點(diǎn):第一 ,要探究在

11、全球經(jīng)濟(jì)背景下城市政府恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ?,以爭取發(fā)展策略的主動權(quán);第二 ,探究如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、 社會發(fā)展的新特征 ,更好地促進(jìn)私營部門、 非政府組織在公共服務(wù)中擔(dān)任更重要的角色;第三 ,重新界定城市中有關(guān)利益主體之間的關(guān)系以及相應(yīng)產(chǎn)生的許多新權(quán)力中心。目前 ,城市治理的概念在學(xué)術(shù)上存在眾說紛紜的現(xiàn)象 ,沒有一個被普遍認(rèn)識和統(tǒng)一的概念。如有的從城市發(fā)展和城市規(guī)劃的角度強(qiáng)調(diào)政府在城市管理中的職能轉(zhuǎn)變 ,有的強(qiáng)調(diào)城市治理對城市區(qū)劃的作用。有的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各利益主體的不同作用 ,但從基本含義可以看出 ,大家都承認(rèn)城市治理是治理概念在城市區(qū)域中的延伸和拓展 ,城市治理是當(dāng)代多層次治理體系中的重要部分。 5

12、 在綜合國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上 ,我們嘗試對城市治理做出一個基本的界定 ,作為我們進(jìn)行研究的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為 ,對城市治理內(nèi)涵的考慮必須基于治理原則 ,同時(shí)又兼顧城市的特色 ,體現(xiàn)出城市中各個行為主體的特征和要求?？梢詮膹V義和狹義兩個角度來理解城市治理的內(nèi)涵。從廣義的角度來看,城市治理是指一種城市地域空間治理的概念,為了謀求城市中經(jīng)濟(jì)、 社會、 生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展,對城市中的資本、 土地、 勞動力、 技術(shù)、 信息、 知識等生產(chǎn)要素進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、 私營部門、 非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò),在平等的基礎(chǔ)上按照參

13、與、 溝通、 協(xié)商、 合作的治理機(jī)制,在解決城市公共問題、 提供城市公共服務(wù)、 增進(jìn)城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。廣義上的城市治理主要涉及到城市定位、 城市規(guī)劃、 城市可持續(xù)發(fā)展等問題,主要是處理城市發(fā)展的各種要素;狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、 利益沖突、 利益整合,著眼于城市公共服務(wù)的提供。本研究對城市治理概念的應(yīng)用主要是從狹義的角度來理解,就是在城市公共服務(wù)中政府、私營部門和非營利組織為達(dá)成相互合作而進(jìn)行的利益博弈。我們不同意將城市治理等同于好政府的觀點(diǎn):城市治理首先是個多主體參與的過程,除了政府以外,私營部門、 非營利組織都會按照其自身的利益機(jī)制參與到這個

14、過程中。當(dāng)然從理論上看,城市治理是基于對城市政府作用的重新認(rèn)識,城市治理中關(guān)于城市政府作用最基本的差異在于:城市政府作為國家權(quán)力在城市中的具體而簡化的代表,具有有限的權(quán)力并有其獨(dú)立性;同時(shí)城市政府在個人與公共社會關(guān)系方面是一個必需的、 合法的和自治的單位。對于后者的強(qiáng)調(diào)使城市政府與其他行為主體結(jié)成伙伴關(guān)系具有了可能,城市政府的國家職能和城市政府的自主性得以成立,因此城市政府在城市中的作用就獲得更多的自主性和創(chuàng)新空間。城市政府成為治理體系形成的引導(dǎo)者和維護(hù)者,具有其他行為主體難以替代的核心作用。三、 城市治理的分析框架城市治理基本上是涉及城市地區(qū)不同行為主體 城市政府、 私營部門、 非營利組織關(guān)

15、系的性質(zhì)、 質(zhì)量和目標(biāo)的總和 ,不僅表現(xiàn)為各種正式或非正式的結(jié)構(gòu)和規(guī)則 ,還表現(xiàn)為一個權(quán)力斗爭和利益博弈的過程。它不僅要回答 “誰在治理” ,還要回答 “為何以及如何治理” 。從治理主體的角度看 ,這就涉及到治理的自主性空間、 治理范圍、 治理能力、 治理關(guān)系等問題。具體來說 ,城市治理的分析框架主要包括:1 多層次治理與城市政府自主空間城市治理首先起于中央政府與城市政府二者雙向關(guān)系上有所改變 ,這得益于多層次治理所提供的思路。在全球化的推動下 ,城市日益處于多層次的組織體系中 ,從國際組織、 國家政府到地方層級政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競爭體系中的城市可能會結(jié)成地方或區(qū)域性的結(jié)盟 ,將

16、造成忽略民族國家 ,轉(zhuǎn)而追求跨國合作。城市作為一個競爭主體 ,其政府的權(quán)力自主性受限于其治理的城市行政范圍 ,還關(guān)系到在政府層級中的地位和權(quán)力。地方政府的權(quán)力自主必須展現(xiàn)在與中央政府關(guān)系的調(diào)節(jié)中 ,獲得來自中央的授權(quán)和資源;同時(shí) ,城市政府的施政能力又必須展現(xiàn)在城市空間的規(guī)劃、 地方財(cái)政平衡、 公共服務(wù)供應(yīng)等。在城市治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中 ,城市政府是地方治理的主體 ,但相對于整個政府系統(tǒng)來說 ,起決定性作用的管理者還是指中央政府 ,尤其是在中央集權(quán)性質(zhì)的國家里。因此 ,對于城市治理的變革來講 ,城市政府自主性空間的獲得 ,主要體現(xiàn)在中央政府調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系 ,由此影響到地方政府之間的關(guān)系。

17、在城市的發(fā)展歷史中 ,對自主性的強(qiáng)調(diào)一直是城市政府的一個特色 ,因此 ,在中央與地方關(guān)系的調(diào)整過程中 ,城市政府并不是消極的、 被動的 ,而是具有很強(qiáng)的主動性 ,能夠積極主動地去影響中央政府和地方政府之間的關(guān)系。2 跨域治理與城市空間改造在一些發(fā)達(dá)國家大城市中 ,城市的迅速增長帶來了許多新的形態(tài) ,如城市區(qū)域的蔓延和人口的集中、 相互作用網(wǎng)絡(luò)的擁擠、社會差異日漸突出等等;發(fā)展中國家的快速城市化也使城市形態(tài)面臨著新的問題 ,如環(huán)境惡化、 貧困增加、 社會分化嚴(yán)重等等。這些新增長帶來的一些新的形態(tài)使得城市管理和政府職責(zé)更加復(fù)雜化 ,對城市政府形成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。由于擴(kuò)展的城市都傾向于向更大的地理范圍

18、擴(kuò)散 ,城市功能和形態(tài)的擴(kuò)展都面臨著行政區(qū)劃的限制 ,一般來說 ,如果城市發(fā)展和服務(wù)需求擴(kuò)展到行政區(qū)以外就需要進(jìn)行調(diào)整 ,如兼并、 合并、 重組等等。如我國在城市化過程所采取的設(shè)立特區(qū)、 市管縣、 重新劃分行政區(qū)劃等都是這方面的例子。對于這種新的城市形態(tài)所引發(fā)的是兩種截然不同的反應(yīng)。一種是主張擴(kuò)大行政區(qū)域 ,通過兼并、 合并等手段 ,促使城市與郊區(qū)、 城市與城市之間合并以擴(kuò)大行政區(qū)域 ,這樣可以把一些問題內(nèi)部化 ,尤其是一些區(qū)域性的問題可以得到更好的解決 ,但這樣容易導(dǎo)致行政區(qū)域越來越大;與之相反的是主張多中心 ,通過成立新的小的政府單位來分別承擔(dān)不同的公共服務(wù) ,這些政府單位的管轄區(qū)域可以是

19、重疊的 ,這以美國城市發(fā)展最為典型。美國地方行政體制的一個重要特點(diǎn)就是多中心、 高度分散、 重疊管轄。美國不僅政府?dāng)?shù)量多 ,而且政府規(guī)模特別小。美國 35935 個市、 鎮(zhèn)、 和鄉(xiāng)政府有半數(shù)以上管轄人數(shù)少于 1000 人 ! 這些普通型的小地方政府并不在都市地區(qū) ,但都市地區(qū)有不少政府的平均管轄人數(shù)約 5900 人。 6 過去中國城市在發(fā)展過程中所采取的主要是第一種思路 ,通過市管縣、 縣改市等措施來擴(kuò)大城市的行政區(qū)域。但是行政區(qū)域的調(diào)整在中國還必須面臨一種情況 ,即行政區(qū)劃調(diào)整后面蘊(yùn)涵的是城市政府與中央或上級政府之間行政權(quán)力的劃分。這是因?yàn)橹袊膮^(qū)劃都是有行政層次的 ,行政區(qū)域的擴(kuò)大往往意味

20、著城市政府行政級別的提升。所以在中國的城市治理過程中 ,城市區(qū)劃的調(diào)整首先要考慮行政權(quán)力的調(diào)整 ,然后才表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、 社會發(fā)展需求的整合。與城市空間聯(lián)系在一起的是 ,必須探究不同層級行政區(qū)之間的合作機(jī)制、 利益沖突協(xié)調(diào)模式;尋求解決城市在發(fā)展中如何處理集聚經(jīng)濟(jì)市場優(yōu)勢的同時(shí)避免社會不穩(wěn)定和減少環(huán)境代價(jià)的兩難;如何解決城市中土地供給、 勞動力市場和人口流動的關(guān)系 ,確保城市穩(wěn)定。3 治理能力與城市政府功能重組就城市發(fā)展來說 ,城市空間是城市發(fā)展的前提和基本條件。城市空間的拓展也意味著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大、 城市人口增加 ,這都會提高公民對城市公共服務(wù)的需求。在這個過程中 ,城市政府就應(yīng)該擔(dān)負(fù)起整理

21、地方資源、 促進(jìn)公民參與、 建立合作機(jī)制的作用。這些更新、 更高的要求都是和城市政府職能的特點(diǎn)相互聯(lián)系的。在城市中 ,對城市政府作用的認(rèn)識有不同的觀點(diǎn)。一種是城市政府不但是地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的 “提供者” ,而且還在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著決定的作用 ,這些地方政府還能在尋求地方收益拉動城市發(fā)展方面起積極的推動作用;另外一種是城市政府的作用僅僅局限于對城市事務(wù)的管理、 仲裁和調(diào)停 ,難以對收入重新分配活動起到真正的作用。從城市理論上看 ,市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市政府更應(yīng)該定位于城市公共服務(wù)的提供者角色 ,但在實(shí)際發(fā)展中 ,沒有一個城市敢于忽略城市政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用。這二者分歧的原因是多方面的 ,

22、其中比較核心的就是城市競爭的壓力和公民社會不足而形成的局面。從城市治理的觀點(diǎn)來看 ,分權(quán)化和多主體參與并不意味著城市政府責(zé)任和作用的降低 ,而是表明新形勢下政府功能重組的重要性。城市政府不僅要繼續(xù)承擔(dān)城市公共服務(wù)的功能 ,而且更要在城市治理中承擔(dān)一些新的職能 ,如戰(zhàn)略規(guī)劃與管理、 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 強(qiáng)化社會沖突管理等。治理能力的提升要求在于城市政府功能的重組 ,其原因有:第一 ,城市政府功能重組的激發(fā)因素主要來自對保持自身競爭力、 保持經(jīng)濟(jì)增長水平和經(jīng)濟(jì)活力、 穩(wěn)定基本稅收的需求以及來自于其他城市和區(qū)域強(qiáng)有力的競爭。問題的焦點(diǎn)是:在競爭激烈的環(huán)境條件中 ,在區(qū)域合作、 協(xié)調(diào)以及政府改革方面

23、,政府應(yīng)如何保持競爭 “優(yōu)勢” 。第二 ,公共部門內(nèi)部的財(cái)政拮據(jù)。日益上升的市政設(shè)施運(yùn)行成本和衰退的財(cái)政稅收使人們認(rèn)識到需要改善政府的效率 ,減少公共開支?；蛘邔Ψ?wù)部門實(shí)施開源節(jié)流 ,或者是將市政運(yùn)行成本轉(zhuǎn)嫁給地方政府 ,迫使削減服務(wù)或提升稅收 ,或者都做。第三個原因是現(xiàn)代公共管理中政府職能轉(zhuǎn)變 ,城市政府逐漸放松了對經(jīng)濟(jì)方面的影響和干預(yù) ,它的主要職能是制定規(guī)則來適應(yīng)某些社會需求。在城市治理中 ,城市功能評價(jià)是一個綜合的體系 ,其中最主要的是對城市政府的評價(jià)。斯拉克提出了用于評價(jià)地方政府結(jié)構(gòu)和功能的指標(biāo)體系:經(jīng)濟(jì)指標(biāo) ,在服務(wù)提供和財(cái)政方面捕獲經(jīng)濟(jì)規(guī)模和范圍的能力;外在型指標(biāo) ,地方服務(wù)溢

24、出的機(jī)制;資源再分配的能力指標(biāo);反饋型指標(biāo) ,消費(fèi)者需求對地方差異的反饋;可滿足指標(biāo) ,對借用者可獲得的服務(wù)提供的程度;責(zé)任性指標(biāo) ,決策者的政治責(zé)任程度。 7 4 伙伴關(guān)系與多元利益主體在城市治理的過程中 ,無論哪個組織都不可能擁有知識和資源等各方面足夠的能力來獨(dú)自解決一切問題 ,它們必須通過與其他組織交換知識和資源達(dá)到目的 ,實(shí)現(xiàn)自身利益的滿足。交換過程的成功與否 ,既取決于各自的利益需求 ,也受到互動過程中的關(guān)系的影響。一般來說 ,作為一種互動過程的治理涉及多種形式的伙伴關(guān)系。這些關(guān)系有三種:第一是主導(dǎo)者與職能單位的關(guān)系 ,如一方(主導(dǎo)者)雇傭另一方(職能單位)或以承包方式使之承擔(dān)某種項(xiàng)

25、目;第二種是組織之間的協(xié)商談判關(guān)系 ,指多個組織利用各自的資源 ,通過協(xié)商談判達(dá)到合作來進(jìn)行某一項(xiàng)目以求更好地達(dá)到各自的目的;第三種是系統(tǒng)的協(xié)作關(guān)系 ,這是伙伴關(guān)系的進(jìn)一步延伸 ,達(dá)到各個組織相互了解、 結(jié)合為一 ,確立共同的目標(biāo) ,通力合作 ,從而建立起一種自我管理的網(wǎng)絡(luò)。系統(tǒng)協(xié)作的伙伴關(guān)系與前兩者區(qū)別在于 ,它涉及的是 “關(guān)于規(guī)則的游戲” (games about rules)而不是 “遵守規(guī)則的游戲” (games under rules) 。這是由于系統(tǒng)協(xié)作必須設(shè)計(jì)、 選擇和采用某些治理的規(guī)則和結(jié)構(gòu)。 8 這三種關(guān)系表明了伙伴合作關(guān)系在內(nèi)容和程度方面的延伸 ,隨著城市治理的發(fā)展 ,這些

26、伙伴關(guān)系以更多的形式表現(xiàn)出來(如表 1) 。資料來源:顧朝林1 論城市管治A1 顧朝林等1 城市管治 概念理論方法實(shí)證 C1 東南大學(xué)出版社,2003171但應(yīng)該注意的是 ,在這個過程中 , “遵守規(guī)則的游戲” 的特色是隨著游戲的展開 ,出乎意料的各種情況往往相繼而來 ,出現(xiàn)種種形式的機(jī)會主義行為 ,其中最主要的原因就在于各個行為主體在利益取向和利益機(jī)制方面的差異。如何防止各種機(jī)會主義行為、 整合各行為主體之間的利益差異 ,也就成為城市治理的核心工作。解決這個難題的一個基礎(chǔ)工作就是城市公民社會的發(fā)展。城市治理中多主體的參與從形式上看是對傳統(tǒng)政府權(quán)威的分化 ,各個行為主體的參與表明了城市治理更多

27、地表現(xiàn)為一個復(fù)合共同體 ,它們之間彼此形成建立在協(xié)商同意而不是強(qiáng)迫命令基礎(chǔ)上的社會關(guān)系 ,所以有學(xué)者認(rèn)為 ,如果將城市政府權(quán)力結(jié)構(gòu)看成是“地方國家” 的設(shè)立 ,那么高度分化性城市地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)則表明了地方公民社會的勝利。 9 從學(xué)理上看 ,城市治理多主體的發(fā)育和參與應(yīng)該是建立在公民社會的基礎(chǔ)上并不斷促進(jìn)城市公民社會的進(jìn)步。治理之所以成為一個互動過程的原因在于系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力依賴(power dependence)的存在。所謂權(quán)力依賴就是指:致力于集體行動的組織必須依賴其他組織;為達(dá)到目的 ,各個組織必須交換資源、 談判共同的目標(biāo);交換的結(jié)果不僅取決于各個參與者的資源 ,而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交

28、換的環(huán)境。 10 城市治理的行動主體決定了政府、 私營部門和非政府組織是城市治理中最重要的行為主體。政府通過強(qiáng)大的組織體系、 政治規(guī)則來調(diào)整沖突、 分配資源、 協(xié)調(diào)行動和團(tuán)體 ,其中權(quán)威是行動的準(zhǔn)則;私營部門通過價(jià)格組織供求來調(diào)節(jié)沖突、 分配資源、 協(xié)調(diào)行動和團(tuán)體;非營利組織則通過價(jià)值、 標(biāo)準(zhǔn)、 信念和信任來調(diào)解沖突、 分配資源、 協(xié)調(diào)行動和團(tuán)體。具有不同行為準(zhǔn)則的行動團(tuán)體在城市治理中形成了不同的利益主體。由于資源的短缺 ,各個利益集團(tuán)之間必然會存在著各種利益沖突 ,這就涉及到各個利益主體之間的利益協(xié)調(diào)和整合。在城市治理中所涉及的多元利益主體 ,在共同的集體行動和政策過程中 ,如何扮演角色 ,

29、如何進(jìn)行權(quán)力的劃分和利益的調(diào)整 都需要建立良好的治理機(jī)制。城市治理歸根到底是價(jià)值和利益的體現(xiàn) ,它代表了地方經(jīng)濟(jì)、社會、 政治和歷史的秉賦在城市治理過程中的分配和整合。各個主體之間的互動過程實(shí)質(zhì)上就是這些資源的分配、 再分配和調(diào)整的過程。反過來 ,這些資源 ,如權(quán)力斗爭和利益分配中的社會凝聚力、 文化、 歷史和財(cái)政壓力都影響著各個行為主體并決定著他們的互動過程。參考文獻(xiàn)1 Hall T. , Hubbard P. , The Ent repreneurial City : New Urban Politics , New Urban Geographies ? J 1 Progress in

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