非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策的成本分析及啟示

1、非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策的成本分析及啟示     摘要 政治 交易與市場(chǎng)交易一樣,同樣存在交易成本。一項(xiàng)政治交易的成本是其外在成本和決策成本的疊加。在對(duì)決策成本的核算上,正常時(shí)期的普通決策與非常時(shí)期的危機(jī)應(yīng)急決策有所區(qū)別。這一區(qū)別主要體現(xiàn)在危機(jī)應(yīng)急決策外在成本的變化趨勢(shì)上。危機(jī)時(shí)期,隨著決策參與人數(shù)的增加,外在成本不降反升,由此導(dǎo)致政治交易總成本的成倍增加,如果處理不當(dāng),將會(huì)引起危機(jī)遞增漩渦的出現(xiàn)。因此,在危機(jī)時(shí)期制定應(yīng)急方案時(shí)應(yīng)當(dāng)在兼顧民主的同時(shí)更加注重效率。 關(guān)鍵詞交易成本 外在成本 決策成本 危機(jī)遞增漩渦 一、導(dǎo)論 全球 經(jīng)濟(jì) 一體化的 發(fā)展 ,使世界

2、范圍內(nèi)非傳統(tǒng)威脅逐漸增多。傳染病的擴(kuò)散、 金融 危機(jī)的傳導(dǎo)、恐怖襲擊的發(fā)生等非傳統(tǒng)威脅,都能在短時(shí)期內(nèi)造成大規(guī)模的人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失。加之對(duì) 自然 的認(rèn)識(shí)尚有不足,地震、颶風(fēng)、洪水、海嘯等自然災(zāi)害也經(jīng)常給人類的生產(chǎn)生活造成難以估量的重大損失。在災(zāi)害發(fā)生后的非常時(shí)期,各國(guó)政府作為以公共利益為導(dǎo)向的決策制定者,在保障本國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅交織,災(zāi)害發(fā)生頻仍的背景下,對(duì)政府非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急過程中的政治決策成本進(jìn)行研究就顯得尤為重要。 目前學(xué)界對(duì)于政治決策成本的研究大致分為兩種思路。第一種思路將討論的背景限定在常態(tài)時(shí)期的政治決策過程里,因而研究者能夠有的放矢

3、地對(duì)自己關(guān)切的概念或問題進(jìn)行清晰地闡述,但該思路也因無法將非常態(tài)下的政治決策過程包含進(jìn)來而失去了理論分析的完整性;第二種思路盡管能夠兼顧討論的完整性,使自身的討論觸及到常態(tài)和非常態(tài)兩類不同情形,然而卻因?yàn)闆]有清晰的概念分析做理論支撐而略顯蒼白,并且,由于按這一思路展開的研究通常著眼較高,往往在非常時(shí)期的政治決策成本問題上只是一帶而過,并未做太多深入的探討。 為此,筆者立意于非常時(shí)期應(yīng)急決策的政治交易成本分析,希冀通過概念梳理,邏輯推演和案例分析,對(duì)非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策中的成本結(jié)構(gòu)和影響機(jī)理進(jìn)行一些有益的探索。 二、交易成本概念及政治行為中的交易成本 交易成本(Transaction Costs

4、)又稱交易費(fèi)用,最早是由美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德科斯提出的。這一概念指在一定的社會(huì)關(guān)系中,人們自愿交往、彼此合作達(dá)成交易所需支付的成本,也即“人人”關(guān)系成本。它與一般的生產(chǎn)成本(“人自然界”關(guān)系成本)是對(duì)應(yīng)的概念。從本質(zhì)上說,哪里有人類交往互換活動(dòng),哪里就會(huì)有交易成本,它是人類社會(huì)生活中一個(gè)不可分割的組成部分。 公共選擇理論主張用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究政治過程。在這一原則指導(dǎo)下,交易成本的概念就可以在政治決策領(lǐng)域內(nèi)得到拓展。任何的政治決策行為,如同任何的市場(chǎng)決策行為一樣,必然要發(fā)生一定的成本費(fèi)用。因此可以說,交易成本不僅存在于市場(chǎng)活動(dòng)之中,同時(shí)也存在于政治活動(dòng)之中。 三、正常與非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策

5、中的政治交易成本 1.正常時(shí)期政治決策中的政治交易成本 具體而言,政治決策中的交易成本分為外在成本和決策成本兩類。 外在成本指的是一項(xiàng)政治決策給外界造成的利益損失及由此引發(fā)的一系列成本?？梢韵胂?在正常時(shí)期的一項(xiàng)政治決策中,隨著參與決策的人數(shù)增加,各種觀點(diǎn)的碰撞就會(huì)越充分,該項(xiàng)決策對(duì)各方利益的平衡效果也就越好。因此,正常時(shí)期的外在成本函數(shù)是一個(gè)隨參與決策人數(shù)增加而遞減的函數(shù)(如圖1-a所示)。 決策成本指的是為使集體決策得到通過而花費(fèi)的成本。一般而言,在正常時(shí)期的一次政治決策中,常見的決策成本包括協(xié)商談判的時(shí)間成本、投票的管理成本等等。不難想見,個(gè)人獨(dú)裁的決策成本是最低的,而隨著政治決策參與的

6、人數(shù)不斷增加,決策成本不可避免地要隨之增長(zhǎng)。因此,正常時(shí)期的決策成本函數(shù)是一個(gè)隨參與決策人數(shù)增加而遞增的函數(shù)(如圖1-b所示)。 綜上,一項(xiàng)政治決策的總交易成本就是其耗費(fèi)的外在成本與決策成本之和。反映在圖中,就是外在成本同決策成本的縱向疊加(如圖1-c所示)。    2.非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策中的 政治 交易成本 危機(jī)時(shí)期的情況明顯地有別于正常時(shí)期。在正常時(shí)期,決策過程中的充分民主是必要的。因?yàn)樽鳛槔嫫胶鈾C(jī)制的民主決策程序,只有讓代表各種利益階層的觀點(diǎn)相互碰撞,才能最終形成各方都能接受的決策方案,也有助于控制決策的外在成本。而且,由于各國(guó)政治立法制度的約

7、束,一項(xiàng)決策的參與者必須在有限的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致,否則提案即有可能被推延到下次表決。這客觀上刺激了政治決策參與方,使之主動(dòng)控制決策的時(shí)間成本,力爭(zhēng)盡快使提案得到通過。所以,正常時(shí)期的政治決策,完全可能實(shí)現(xiàn)外在成本與決策成本間的兼顧。 然而,危機(jī)時(shí)期與正常時(shí)期不同。危機(jī)時(shí)期,往往是社會(huì)政治 經(jīng)濟(jì) 局勢(shì)發(fā)生劇烈波動(dòng)、人民生產(chǎn)生活遭受重大損失的時(shí)期。危機(jī)發(fā)生時(shí),民眾最大意愿就是早日結(jié)束危機(jī)、盡快地恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。因此,政府在危機(jī)出現(xiàn)后的應(yīng)急決策中也必須最大程度地兼顧時(shí)效,迅速出臺(tái)相應(yīng)政策,早日結(jié)束危機(jī)帶來的負(fù)面影響。所以此時(shí),一方面,決策成本曲線的走向不變,依然隨參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖

8、2-b);但另一方面,決策的外在成本曲線,卻一改正常時(shí)期遞減函數(shù)的特點(diǎn),明顯地隨著參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖2-a)。這是因?yàn)?危機(jī)時(shí)期參與決策的人數(shù)越多,需要平衡的利益也就越多,為此需付出的時(shí)間成本也就必然越多。而在分秒必爭(zhēng)的危機(jī)救援過程中,時(shí)間的流逝直接意味著外在成本的上升。 不僅如此,這一政治決策耗費(fèi)的時(shí)間成本越多,也就意味著當(dāng)前危機(jī)加劇和蔓延為新的、更大的危機(jī)的可能性也就越大。此時(shí),一個(gè)經(jīng)過完備法制程序、充分民主并再三斟酌的救援方案或許能夠有效地降低其實(shí)施后的外在成本,然而“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”所耗費(fèi)的時(shí)間卻足以使危機(jī)加劇,加劇后的危機(jī)往往又需要更大規(guī)模的救援方案。而

9、如果下一個(gè)救援方案又繼續(xù)“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”的話,那么一個(gè)可怕的循環(huán)往復(fù)就會(huì)出現(xiàn):危機(jī)不斷加大,人們用于救援的“空頭支票”也將越開越大,而真正意義上有效的救援方案將永遠(yuǎn)無法成型,從而陷入“危機(jī)遞增漩渦”之中,這樣一來,有效的救援就徹底地成為了一句空話。 四、實(shí)際案例 1.卡特里娜颶風(fēng) 2005年8月末,卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國(guó)南部地區(qū),共造成1330人死亡,損失高達(dá)1000億美元。產(chǎn)生如此巨大的損失,除了颶風(fēng)本身來勢(shì)兇猛之外,相關(guān) 法律 程序過于復(fù)雜,掣肘決策時(shí)效也是十分重要的原因。 雖然美國(guó)聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃的存在給災(zāi)害的應(yīng)對(duì)省去了臨時(shí)立法的決策成本,然而應(yīng)當(dāng)看到,整個(gè)救援行動(dòng)中,由于法律程序障礙過多、聯(lián)邦與州及地方法律關(guān)系過于復(fù)雜,嚴(yán)重遲滯了應(yīng)急力量的部署調(diào)動(dòng)。各級(jí)政府和救援人員在原本需要靈活處置的環(huán)境下仍不得不嚴(yán)格遵照法條按部就班,在出現(xiàn)一些復(fù)雜局面的時(shí)候,往往出現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)程序復(fù)雜、決策遲滯等情形,這極大地耗費(fèi)了決策成本,導(dǎo)致了死亡人數(shù)和災(zāi)民財(cái)產(chǎn)損失的增加,從而也直接地推高了整個(gè)應(yīng)急決策的總成本。 例如,在災(zāi)害發(fā)生后,美國(guó)聯(lián)邦緊急情況署請(qǐng)求陸軍某裝甲兵團(tuán)開赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援時(shí),后者卻要苦苦等待國(guó)防部的批準(zhǔn)。就在災(zāi)區(qū)需要大量救援人力的時(shí)候,周邊各州的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)本來可以相互馳援,結(jié)果卻受到1878年P(guān)osse Comitar