我國自然保護區(qū)制度的缺陷及完善

1、我國自然保護區(qū)制度的缺陷及完善摘要 建立自然保護區(qū)是保護生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然資源的重要手段。我國自然保護區(qū)制度建設工作成效明顯，但隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，也凸顯出不少的問題，特別是立法和執(zhí)法上存在大量缺陷，在實踐中，對自然保護區(qū)建設和管理工作造成了一些困難。本文在分析了我國自然保護區(qū)制度立法現(xiàn)狀、運行中的缺陷的基礎上提出自然保護區(qū)制度完善的建議。關鍵詞 自然保護區(qū)；自然保護區(qū)制度； 一、我國自然保護區(qū)制度立法現(xiàn)狀1994年國務院頒布并施行了中華人民共和國自然保護區(qū)條例（下簡稱條例），該條例的頒布具有里程碑的意義，為建立現(xiàn)行自然保護區(qū)法律體系奠定了堅實的基礎。到目前為止，我國基本形成以條例

2、等中央立法為基礎，地方立法和相關國際公約為補充的一元多級法律體系。（一） 自然保護區(qū)制度的中央立法從我國現(xiàn)行的自然保護區(qū)制度中央國家機關的立法切入，自然保護區(qū)制度的中央立法主要包括：第一，專門立法，包括相關行政法規(guī)和部門規(guī)章在內以自然保護區(qū)為調整對象的自然保護區(qū)制度專門立法，主要有中華人民共和國自然保護區(qū)條例、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法、海洋自然保護區(qū)管理辦法、水生動植物自然保護區(qū)管理辦法、自然保護區(qū)土地管理辦法等；第二，附屬立法，主要包括其他法律、法規(guī)，如環(huán)境保護法、森林法、野生動物保護法、野生藥材資源保護管理條例等中涉及自然保護區(qū)的規(guī)定是我國現(xiàn)行自然保護區(qū)法律體系中的重要組成部分

3、。（二）自然保護區(qū)制度的地方立法目前關于自然保護區(qū)的地方立法大致可分為四種情況：一是根據(jù)國務院頒布的中華人民共和國自然保護區(qū)條例制定的本省（自治區(qū)、直轄市）自然保護區(qū)管理條例或自然保護區(qū)管理辦法；二是各省（自治區(qū)、直轄市）根據(jù)四部委的部門規(guī)章而制定的實施細則；三是針對特定的國家級自然保護區(qū)或省級重點自然保護區(qū)而制定的相應的管理辦法，如福建省的武夷山自然保護區(qū)管理辦法等；四是地方行政規(guī)章。總體上來看，我國現(xiàn)有的地方性法規(guī)并沒有形成完整的體系，缺乏針對性和可操作性。（三）我國締結的自然保護區(qū)條約我國自20世紀80年代開始就積極參與各種國際保護行動，簽訂了多項國際公約、多邊協(xié)定和雙邊協(xié)定，主要有：（

4、1）國際公約：1985年的保護世界文化和自然遺產(chǎn)國際公約、1992年的濕地公約、1992年的生物多樣性公約、1981年的瀕危野生動植物種國際貿易公約。（2）雙邊協(xié)定：中日候鳥保護協(xié)定、中澳保護候鳥及其棲息環(huán)境的協(xié)定、關于大熊貓繁殖合作研究備忘錄；（3）與周邊國家的協(xié)定：中蒙關于保護自然環(huán)境的合作協(xié)定、建立中、蒙、俄共同自然保護區(qū)的協(xié)定。二、自然保護區(qū)制度的在法的運行中的缺陷 （一）立法上的缺陷1.滯后性基于對法的秩序價值的考量，一國的法律一經(jīng)制定必定具有一定的穩(wěn)定性，但是為法律所調整的社會關系是隨著政治、經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷發(fā)展的，因此，在法律實踐即法的運行的過程中，特定法律往往同社會現(xiàn)實的發(fā)

5、展需要相脫節(jié)，這便是法律的滯后性。世界自然保護區(qū)管理的發(fā)展的指導思想經(jīng)歷了從“嚴格保護”到“可持續(xù)發(fā)展”原則指導下的“保護與利用相結合”的變遷，正從單純的“隔離保護式”保護轉向“兼顧資源可持續(xù)利用、兼顧周邊社區(qū)發(fā)展的綜合管理模式”演變。而在我國現(xiàn)有自然保護區(qū)管理的相關立法中，仍是“嚴格管理”的立法思路，以可持續(xù)發(fā)展指導下的“保護與利用相結合”的管理思路和理念并沒有得以確立。從條例第一條規(guī)定可以看出，該法的立法目的僅突出對自然環(huán)境與自然資源的保護，而對自然資源的“合理利用”并沒有涉及，未能體現(xiàn)自然保護區(qū)保持生物多樣性，維護生態(tài)平衡，保障國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的多元目標和最終價值追求

6、。另外，相關管理部門制定、實施的自然保護區(qū)分類技術標準也體現(xiàn)了這種“嚴格保護”管理思路。分類標準僅按自然保護區(qū)保護對象的生態(tài)學和生物學特性來進行，這種分類沒有區(qū)分不同自然保護區(qū)和保護對象的特性，未能將保護與管理目標相結合，而是把所有自然保護區(qū)進行同一的“嚴格保護”。我國自然保護區(qū)的設立產(chǎn)生于加強自然保護區(qū)的建設和管理以及保護自然環(huán)境和自然資源的需要，自然保護區(qū)并非獨立于人類社會自由王國，其最終目的是保護特定環(huán)境和資源并以此服務于社會的發(fā)展的需要。簡而言之，自然保護區(qū)作為人類環(huán)境的產(chǎn)物并不能脫離于現(xiàn)實社會獨立存在，自然保護區(qū)也應伴隨著人類社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。而現(xiàn)行條例制定于1994年，并于20

7、11年對部分條文進行了修訂。由于立法技術的局限，部分條文在制定之初便同設立保護區(qū)的初衷相背離，限制了保護區(qū)自身的發(fā)展，無法簡單地通過文句的修改而被修正。如條例第二十六條規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。這一規(guī)定使得在自然保護區(qū)內凡涉及到采伐樹木的建設項目都受到了極大的限制，幾乎無法開展，在一定程度上制約了保護區(qū)自身的建設和發(fā)展，使自然保護區(qū)的落后于現(xiàn)實社會的需要。2.僵硬性法律是對社會現(xiàn)實和社會關系的抽象表達，因而一國實在法律規(guī)范具有一般性和抽象性，而法律所要解決的案件則是個別的、具體的。在法律適用的過程中，將具有一般性和抽象性的法律

8、規(guī)范運用到具有具體性和個別性的案件中去時，會產(chǎn)生違背法律規(guī)范原意的結果，這便是法律的僵硬性。各自然保護區(qū)的保護對象、自然條件和社會條件各不相同，隨著自然保護區(qū)事業(yè)的迅速發(fā)展，保護區(qū)的保護對象越來越呈現(xiàn)出多樣性、復雜性和復合型。而不同的保護對象往往需要有較強針對性、可操作性的規(guī)范加以調整，這樣才有可能實現(xiàn)對自然保護區(qū)的高效管理。而全國統(tǒng)一的自然保護區(qū)立法只能給予原則性指導，不能適用所有自然保護區(qū)的具體管理需求。在做出基本制度設計的前提下，“一區(qū)一法”的立法模式是解決這一問題的有效途徑。但到目前為止，各國家級自然保護區(qū)的“一區(qū)一法”的專門立法程度還很低，使得許多自然保護區(qū)在管理過程中面臨著缺乏可操

9、作性強的法律的支持。以至形成了一些問題由于找不道相關法律依據(jù)而無從管理的局面，這就成為了自然保護區(qū)管理工作中的一大障礙。因此加強“一區(qū)一法”的立法工作就顯得十分必要。同時，現(xiàn)行條例屬于行政法規(guī)，立法層級相對較低，法律條文的數(shù)量和質量都不甚理想；同時，因為缺乏相應的實施細則，大量原則性規(guī)定以及模糊性概念，如“典型的自然地理區(qū)域” 、“有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域”、“特殊保護價值”等，都不存在明確的解釋，導致規(guī)范內容在個案中適用上的困境，增大了司法與執(zhí)法的難度；與此同時，這種粗糙的規(guī)定也在一定程度上擴大了法律適用中自由裁量權，可能會引起行政權力的濫用。3.立法空白由于人的理性的有限性，任何國家的法

10、律都不可能是一個包羅萬象的體系，總會存在一定的社會事實無法為法律所覆蓋的情形，即立法空白。具體到現(xiàn)行自然保護區(qū)立法而言，中央最高行政機關立法層面，存在如下缺陷：第一，行政責任的主體缺失。條例第三十四至三十七條分別對一般單位和個人以及經(jīng)批準在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)內從事科學研究、教學實習和標本采集的單位和個人、自然保護區(qū)管理機構從事違法行為的行政責任，但并未對環(huán)境保護行政主管部門及其他保護區(qū)行政監(jiān)督管理部門的行為予以規(guī)制，從而在一定程度上增加了行政不作為及行政權濫用的風險。第二，民事責任的內容不明確。根據(jù)條例第三十八條規(guī)定，違反其規(guī)定，給自然保護區(qū)造成損失的，由縣級以上人民政府有關自然保護區(qū)行政主管

11、部門責令賠償損失。本條屬于自然保護區(qū)制度法律責任中的民事責任條款，以賠償損失為其責任承擔形式，并以行政部門責令賠償為救濟形式。然而消除危險、停止侵害、排除妨害等的責任形式的缺失，使得當事人侵害自然保護區(qū)的行為，即使存在現(xiàn)實危險、妨害秩序、存在造成損害的預期，只要尚未造成實際損害就無法得到及時的救濟，這顯然并不合理。4.立法沖突條例第四十條規(guī)定造成自然保護區(qū)重大污染或者破壞事故，導致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的刑事責任，以造成自然保護區(qū)重大污染或者破壞事故為責任的構成要件。作為上位法，森林法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律并未將破壞事故設置為刑事責任的構成要件要素，與條例存在沖突。條例

12、在一定程度上加重了行為人的刑事責任。（二）執(zhí)法上的缺陷根據(jù)條例第八條的規(guī)定，自然保護區(qū)的管理主體為自然保護區(qū)行政主管部門，包括國務院環(huán)境保護行政主管部門及縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門。而縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理的部門的設置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定。而這樣的權利配置，在實際運行的過程中導致了自然保護區(qū)管理的業(yè)務主體和行政主體相分離，一般由省級主管部門和地市級主管部門分管業(yè)務和行政。條例堅持綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理，國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部

13、門在各自的職責范圍內主管有關的自然保護區(qū)。而在權力的實際運行中，卻導致了管理權限分散，如在紅樹林自然保護區(qū)中海洋和海岸帶由海洋部門主管，淺海和灘涂中的水生動物則由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，林木和棲息于保護區(qū)中的鳥類則歸屬林業(yè)部門管轄。這樣的權力運行模式容易產(chǎn)生相互扯皮、相互推諉的情況，并不利于保護區(qū)的綜合治理。條例第二十一、二十二條對自然保護區(qū)管理機構設立與職責做出了規(guī)定。這種管理體制的權力配置從表面上看是十分全面的，既分散又集中。在發(fā)揮環(huán)境保護主管部門監(jiān)督管理與綜合管理的作用的同時，又能發(fā)揮各資源管理主管部門的業(yè)務專長。但實際上這種模式的設計在立法理論與實踐中存在著權力配置不合理的問題，主要表現(xiàn)為：首先

14、，我國自然保護區(qū)雖然實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，在相應條款中對綜合管理部門職責和義務也作了一些具體規(guī)定，但是這些規(guī)定都未能界定“綜合管理”的內涵，造成了實際上的職責不明。另外，對綜合管理部門與有關行政主管部門之間監(jiān)督與協(xié)作的關系沒有進行表述，這就使得綜合管理部門對具體行政主管部門在管理工作缺乏約束力。其次，在條例第二十二至二十三條雖然分別對自然保護區(qū)管理機構設立、主要職責及管理經(jīng)費來源做出了規(guī)定。但條例對自然保護區(qū)管理機構的性質和職能定位不清，一方面賦予管理機構行政執(zhí)法權，另一方面又賦予經(jīng)營權。使得自然保護區(qū)管理機構成為了集行政權、經(jīng)營權于一身機構，這種職能設置往往會對其執(zhí)法的合

15、法性和公正性產(chǎn)生不良影響。最終形成了法律上的不明確，進而導致實踐中自然保護區(qū)管理機構性質的錯位。三、自然保護區(qū)制度的完善（一）健全相關立法一方面，應當以貫徹全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，建立自然保護區(qū)的長效發(fā)展機制，保護我國的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，維護國家的生態(tài)安全為基本原則來完善條例，明確規(guī)范內容，直至制定統(tǒng)一的自然保護區(qū)法，使之能與其他相關環(huán)境法律相協(xié)調，發(fā)揮好自然保護區(qū)基本法的作用。以保護區(qū)基本法的形式確立保護區(qū)的基本原則，管理體制、資金投入體制、資源保護和利用等基本制度。同時，針對不同的國家級自然保護區(qū)，開展“一區(qū)一法”立法工作，增強保護區(qū)工作的針對性和可操作性，使得自然保

16、護的各項法律法規(guī)形成科學完善的體系。另一方面，應當明確和嚴格自然保護區(qū)管理機構的行政責任，多樣化侵害自然保護區(qū)的民事責任承擔形式，增加停止侵害、消除妨害等預防性責任形式。（二）明確權限劃分，推進執(zhí)法主體明確化和一元化我國采用的是綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。自然保護區(qū)具有公共屬性和環(huán)境資源的生態(tài)屬性。因此，在自然保護區(qū)立法中，既要充分考慮我國現(xiàn)行的管理體制，又要考慮自然保護區(qū)的環(huán)境資源的特性；在設置管理機構及其權限時，要注意考慮強化綜合管理部門權限的問題同時，也要加強與分部門管理權限相協(xié)調。第一，明確環(huán)境監(jiān)管部門在管理體制中的地位，理順同其他相關部門的關系，明確“綜合管理”的內涵，即協(xié)調和監(jiān)管，賦予環(huán)保部門相應的職權。具體而言，可以在環(huán)保部門建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構，完善跨行政區(qū)劃的自然保護區(qū)協(xié)調機制，打破部門和行政區(qū)劃的界限，一元化自然保護區(qū)管理機構的管理權和行政執(zhí)法權。第二，明確管理機構的性質、職責和權限。目前自然保護區(qū)管理機構兼具行政執(zhí)法、管理、經(jīng)營等多種職能，是一個同時具有行政、事業(yè)、企業(yè)等多職能的特別機構。針對這一現(xiàn)狀，應以立法的方式剝離保護區(qū)管理機構的經(jīng)營權，明確其行政執(zhí)法機構的性質。（三）推動財政撥款由地方統(tǒng)籌向中央統(tǒng)籌轉變自然保護區(qū)的資金問題是制約自然保護區(qū)發(fā)展的突出問題，我國目前自然保護區(qū)的資金投入總量嚴重不足的現(xiàn)狀與我國的法律