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1、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的實踐與思考 縣級財政困難,財力上需要統(tǒng)一調(diào)配,所以選擇了“鄉(xiāng)財縣管”的模式。(一)模式之一 :“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管” 賬戶設(shè)置、技術(shù)支撐和規(guī)程制訂是改革成功的關(guān)鍵。因此,在改革初期, 試點地區(qū)重點推進整理財政銀行賬戶、 疏通資金支付渠道、強化信息技術(shù)支撐 以及完善操作規(guī)程等方面工作,并取得 積極成效。1. 整理財政銀行賬戶。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未 設(shè)國庫的實際,試點地區(qū)繼續(xù)保留了財 政所開設(shè)在代理銀行的財政總賬戶,并 在財政總賬戶下設(shè)置財政零余額賬戶 和清算賬戶進行結(jié)算,而預(yù)算單位全部 采用直接支付的方式付款,暫不開設(shè)單 位零余額賬戶。具體來說 :(1)財政總 賬戶,即財政所開設(shè)在代理
2、銀行的基本 賬戶,用于記錄、核算和反映納入預(yù)算 管理的財政收入和支出活動 ;(2)財政 零余額賬戶,用于財政直接支付,并與 財政清算賬戶進行清算,做到零余額管 理 ;(3)財政清算賬戶,與財政零余額 賬戶及財政總賬戶進行清算,做到零余 額管理,解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金庫情況下完 成一體化體系清算的問題。2. 疏通資金支付渠道。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政管理、業(yè)務(wù)條塊、專項功能規(guī)范資金 收繳和支付,財政資金原則上全部實行 直接支付,小額零星經(jīng)費由用款單位在 保留的實有賬戶中以支付備用金的方式 報支,實現(xiàn)沉淀資金集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政, 有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配,解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金 不足、調(diào)控能力差的難點。3. 強化信息技術(shù)支撐。依托
3、縣財政原有基礎(chǔ),構(gòu)架集中管理服務(wù)器,將縣 級國庫集中支付系統(tǒng)整體平移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)平 臺,數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用、通訊服務(wù)部署在虛 擬化平臺上,實現(xiàn)與縣級系統(tǒng)同步升級 維護,確保網(wǎng)絡(luò)安全,解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無技 術(shù)支持進行集中支付的難點。4. 制訂操作規(guī)程??h級層面出臺鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政國庫集中支付管理暫行辦法,對 國庫單一賬戶體系設(shè)立使用管理、預(yù)算 指標管理、用款計劃管理、財政直接支 付程序、財政授權(quán)支付程序等作出規(guī)定。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套制定賬戶管理、操作流程、辦 理程序等相關(guān)辦法,實現(xiàn)規(guī)范化運作。(二)模式之二 :“鄉(xiāng)財縣管” “鄉(xiāng)財縣管”模式最大的特點就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政弱小,縣級財政困難,需要進 行財力的統(tǒng)一調(diào)配。因此,實行“鄉(xiāng)財縣
4、管”模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革,主要考 慮財政資金的集中管理和各項財政制度 的統(tǒng)一執(zhí)行。在預(yù)算管理上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 視同部門預(yù)算管理。在制度的建設(shè)上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行部門集中支付管理辦法、會計 核算辦法和資金清算辦法。但與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府, 有其自身的特點,不能完全按照部門的 模式實行改革 :一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府經(jīng)常性支出外,單獨的項目支出不多, 多為縣級部門項目的實施單位,因此制 度執(zhí)行上和縣級部門的要求不一樣 ;二 是要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺的建 設(shè),考慮區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級經(jīng)費和涉農(nóng)支出, 將涉農(nóng)支出的申請、審核、撥付等流程趙利明 童光輝經(jīng)過十多年的持續(xù)推進,我國已建立起較為成熟的現(xiàn)代國庫管理制
5、度,構(gòu) 建了財政資金運行管理的全新機制和統(tǒng) 一框架,財政資金的調(diào)控調(diào)度能力、運 行效率和透明度得到了根本性提高。然 而,由于改革的面廣量大、情況復(fù)雜等, 國庫集中支付制度尚未完全覆蓋到所有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和預(yù)算單位,所以,以鄉(xiāng)級為主攻 方向,加快推進改革,使國庫集中支付 制度真正成為所有預(yù)算單位財務(wù)管理核 心基礎(chǔ)性制度,成為下一階段國庫管理 工作的重點和難點所在。本文以東部某 ?。ㄒ韵潞喎Q Z ?。┑母母镌圏c地區(qū)為 調(diào)研對象,總結(jié)各地在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度的主要做法、成效和問題, 并在此基礎(chǔ)上提出全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度改革的幾點思考。一、不同財政管理體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度總的來說,我
6、國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管 理體制主要有兩種模式 :“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管” 和“鄉(xiāng)財縣管”。由于不同管理體制下鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政的基本定位、權(quán)限范圍和管理辦 法等方面都存在著較大差異,所以,國 庫集中支付制度在設(shè)計操作辦法時也做 相應(yīng)的調(diào)整和變通。Z 省在試點地區(qū)的 選擇上也充分考慮到了這一點,J 縣和 X 縣試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力較為充足,建制完 整,按照“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管”的模式來推行改 革 ;S 縣試點地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政弱小,CHINA STATE FINANCE 調(diào)查報告和平臺功能對接 ;三是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠離城區(qū),交通不便的實際情況,盡量簡化審 批手續(xù)和業(yè)務(wù)流程,允許保留一定備用 現(xiàn)金,同時為了減少資金安全風(fēng)險,對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付統(tǒng)一
7、推行網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)。除了一般預(yù)算收入外,還有相當規(guī)模的政府性基金收入、非稅收入和各種項目 資金、涉農(nóng)補貼資金。在實行國庫集中 支付制度改革之前,資金分散管理的問 題比較突出,既影響了財政資金的安全 性,也不利于財政資金的集中優(yōu)化配 置。鑒于此,各試點地區(qū)按照財政國庫 管理制度改革的要求,梳理和整頓了財 政及單位的銀行賬戶,建立起一個包括 “國庫單一賬戶(國庫集中支付清算賬戶)”、“其他財政性資金賬戶”、“財政零余額賬戶”、“單位零余額賬戶”及“涉 農(nóng)資金專戶”等諸多賬戶在內(nèi)的國庫單 一賬戶體系。當然,由于管理體制等方 面的差異,各試點地區(qū)在國庫單一賬戶 體系的設(shè)置上略有差異,但改革方向是 一致的
8、,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金均通過 國庫單一賬戶體系統(tǒng)一存儲、支付和清 算,使得原先分散在各賬戶上的財政資 金統(tǒng)一到國庫支付賬戶上,由財政部門 統(tǒng)一調(diào)度和管理,在保障資金安全性的 基礎(chǔ)上,提高了資金使用的可控性,增 強了財政資金的調(diào)度調(diào)控能力。(二)強化預(yù)算管理意識和預(yù)算約 束力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革明顯 強化了財政及單位的預(yù)算管理意識和預(yù) 算約束力,促進預(yù)算管理從“軟約束”向 “硬約束”轉(zhuǎn)變。首先,在預(yù)算指標的管 理上,以部門預(yù)算為基礎(chǔ),分月、分類編 制用款計劃,如基本支出、項目支出和 政府采購用款計劃均分別編制,確定單 位支出指標,嚴格預(yù)算追加減和指標調(diào) 整。實行指標、額度雙控制,指標確定資
9、 金用途,額度控制資金結(jié)存,從單純的 “資金流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笜肆鳌?、“額度流”, 維護了預(yù)算管理的嚴肅性。其次,在預(yù) 算支出的審核上,財政部門按照預(yù)算確 定的資金性質(zhì)和用途,對單位請款的使 用科目逐筆進行審核、支付,該糾錯的 事項及時與單位溝通,該拒付的事項嚴 格執(zhí)行,確保了預(yù)算支出的合規(guī)性。(三)提高資金運行效率和使用效 益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革進一 步規(guī)范資金撥付渠道,強化預(yù)算執(zhí)行力 度,簡化工作流程,降低運行成本,解 決財政資金層層下?lián)?、分散支付的?題,縮短資金周轉(zhuǎn)時間,提高財政資金 的使用效益。(四)加強財政資金的監(jiān)管力度。推 行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革,要求鄉(xiāng) 鎮(zhèn)對每筆支出都必須
10、事前申請,事前審 核,實現(xiàn)監(jiān)管窗口前移,從制度上堵塞二、試點地區(qū)取得的積極成效(一)增強財政資金的調(diào)度調(diào)控能 力。在現(xiàn)階段,特別是部分經(jīng)濟發(fā)達地 區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金來源較為多元化,52中國財政 2014.16 半月刊總第 669 期監(jiān)管漏洞。發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就近就地監(jiān)管的優(yōu)勢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由過去的事后監(jiān)管 變?yōu)楝F(xiàn)在的事前、事中、事后的全過程 監(jiān)管,監(jiān)管力度明顯加強,切實保證了 資金所承載政策目標的實現(xiàn)。(三)信息化管理程度不高,系統(tǒng)維護壓力大。作為財政信息化管理工作的 薄弱地帶,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政辦公條件較差, 計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用范圍還十分有 限,縣級財政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端還不能完全 覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。以試點
11、地區(qū)為例,由 于自行配置對信息人員技術(shù)要求較高, 國庫集中支付制度所需的運行軟件是在 縣系統(tǒng)的基礎(chǔ)上簡化配置而成的。若是 全面推開后,這種簡化配置只能是一種 權(quán)宜之計,沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的 實際情況,需要進一步的改革和完善。展的需要,建議二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員一般不少于 3 人,一類鄉(xiāng) 鎮(zhèn)不少于 5 人。同時,要科學(xué)設(shè)置崗位, 提倡一人多崗,又相互交叉監(jiān)管。再次, 加強內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)。建立規(guī)范、行 之有效的內(nèi)部控制體系,覆蓋單位所有 經(jīng)濟活動的始終,同時,按照制衡性等 原則實行定崗定責,確保不同部門或崗 位之間權(quán)責分明,相互制約,相互監(jiān)督。(二)完善部門預(yù)算,強化預(yù)算監(jiān) 督。財
12、政國庫集中支付改革要與部門預(yù) 算改革相互配套、相互銜接,不斷完善 部門預(yù)算,進一步細化預(yù)算編制,使所 有財政性資金的支付建立在明晰的預(yù)算 基礎(chǔ)上。完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、預(yù)算定 額體系、費用標準體系,加強對編制、 人員、資產(chǎn)、項目經(jīng)費的動態(tài)管理,強 化支出標準和項目庫建設(shè),規(guī)范資產(chǎn)配 置、使用、處置等環(huán)節(jié)的管理,夯實預(yù) 算基礎(chǔ)管理。在預(yù)算編制、審核和執(zhí)行 過程中引入民主監(jiān)督機制,使整個預(yù)算 過程真正具備公共預(yù)算的概念,提高預(yù) 算編制的科學(xué)性、預(yù)算審核的嚴肅性和 預(yù)算執(zhí)行的均衡性。(三)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè),建 立動態(tài)監(jiān)控體系??h級財政要依托金財 工程和數(shù)字財政建設(shè),針對鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管、 鄉(xiāng)財縣管等管理
13、方式和財政資金撥付程 序,統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān) 督等業(yè)務(wù)流程,加快開發(fā)、推廣應(yīng)用鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政管理軟件,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水 平。加強網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè),建立穩(wěn)固 的信息平臺,整合優(yōu)化系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳 遞,健全以財政資金支付實時監(jiān)控為中 心、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、以國 庫集中支付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手 段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ) 的財政國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控體系,對 國庫集中支付過程進行全面監(jiān)控。(作者單位 :浙江省財政廳 浙江財經(jīng)大學(xué))責任編輯 張蕊三、當前推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革面臨的問題(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)建設(shè)相對滯后。 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構(gòu)是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫 集中收付制度的前提
14、和基礎(chǔ)。然而,Z 省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)仍在恢復(fù)重建的過程 中,截至 2012 年底,Z ?。ú缓媱潌?列市,下同)尚有 1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒建立 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所(局、辦),一半以上的市、 縣(市、區(qū))財政局還沒設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管 理科(處)。另外,人員配備也無法滿足 基本業(yè)務(wù)開展的需要,一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政 管理人員平均 23 人,甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只 設(shè) 1 個兼職的報賬員崗位,不相容崗位 之間的混崗現(xiàn)象較為普遍,使得定崗定 責的內(nèi)部控制體系不能得到有效實施。(二)預(yù)算編制管理有待規(guī)范。一是 預(yù)算編制的范圍不完整。從全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù) 算編制內(nèi)容看,除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外,其預(yù)算 僅限于預(yù)算內(nèi)收支部分,大量資金游離 于預(yù)算之外,造成
15、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算不完整,不 能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支全貌,削弱了鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財政的調(diào)控能力。而且,即便是實行 了綜合預(yù)算的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),也僅為簡單的 疊加匯總,預(yù)算內(nèi)外分別編制。二是預(yù) 算編制的隨意性較強。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 對收入的安排是按照上年實際執(zhí)行數(shù), 加上一定的增量來測算,執(zhí)行起來往往 相差甚遠。在安排支出時,只對基本支 出進行較為詳細的測算,而對項目支出 幾乎只是隨意估算,沒有細化到具體項 目。三是編制程序簡單,預(yù)算編制大多 閉門造車。據(jù)調(diào)查,有超過半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開的前幾天,才由財政 總會計編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算,由于時間緊,不 可能掌握全部情況。四、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的政策建議(一)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)規(guī)范化建 設(shè)。首先,規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。由于不同鄉(xiāng) 鎮(zhèn)之間自然條件、人文條件及經(jīng)濟發(fā)展 和財政收支管理水平差異極大,建議根 據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況,將不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為 三個類型 :一類鄉(xiāng)鎮(zhèn),即經(jīng)濟發(fā)達、財 政收支規(guī)模大、集聚和輻射作用明顯的 鄉(xiāng)鎮(zhèn),主要包括小城市培育試點鎮(zhèn)和省 級中心鎮(zhèn) ;二類鄉(xiāng)鎮(zhèn),即經(jīng)濟發(fā)展中等、 政府可用財力能基本滿足政府基本支出 需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn) ;三類鄉(xiāng)鎮(zhèn),即經(jīng)濟欠發(fā)達、 財政收入規(guī)模小、主要依靠上級補助來 維持政府運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以構(gòu) 建“一體兩
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