我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的探討與改進(jìn)

1、2000人432529468，潛限試！我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的探討與改進(jìn)高摘要：公眾參與有助于提高城鄉(xiāng)規(guī)劃決策的性與科學(xué)性，是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中必不可缺的一環(huán)。目前各界對(duì)于我國(guó)制度的呼聲越來(lái)越高，同樣在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，通過(guò)現(xiàn)有制度從而加強(qiáng)公眾參與已成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)對(duì)當(dāng)前公眾參與的世情與國(guó)情進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)、公眾參與意識(shí)以及規(guī)劃行業(yè)嬗變的背景下，未來(lái)的發(fā)展需要地聆聽來(lái)自基層，而未來(lái)的規(guī)劃將涉及更為復(fù)雜的公眾利益問題，因而更的公眾參與將是大勢(shì)所趨。而從憲法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法角度出發(fā)分析我國(guó)現(xiàn)行公眾參與的制度框架，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與制度缺陷，需要進(jìn)一步完善。再分別從涉及規(guī)劃的主體，、

2、公眾與規(guī)劃師的角度出發(fā)，討論如何重新劃分其權(quán)責(zé)范圍以及如何完善現(xiàn)有的制度缺陷。最后，在現(xiàn)有制度框架的基礎(chǔ)上，綜合上述分析討論修改并提出了未來(lái)適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公眾參與制度框架。：公眾參與 城鄉(xiāng)規(guī)劃度框架 制度設(shè)計(jì) 行政程序法1 前言公眾參與的世情與國(guó)情近年來(lái)，全國(guó)各地屢屢爆發(fā)，且規(guī)模與數(shù)量有逐年上升之勢(shì)。大量的一方面凸顯了目前內(nèi)部各利益群體之間隱藏著的，另一方面也顯示出公眾對(duì)于事務(wù)參與的。但大量的同時(shí)也成為與地區(qū)長(zhǎng)治久安以及平穩(wěn)發(fā)展的隱患。從 2012 年各地大規(guī)模的誘因來(lái)看（圖 1），城鄉(xiāng)規(guī)劃及其相關(guān)領(lǐng)域（如征地）已成為重要的之一。從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)的來(lái)看，有相當(dāng)一部分是由于在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的過(guò)程

3、中，缺少或缺乏公眾參與這一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致公眾只有在規(guī)劃批前公示階段或規(guī)劃實(shí)施階段才發(fā)覺規(guī)劃對(duì)其自身利益造成了影響，繼而不得不選擇來(lái)表達(dá)。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃在許多城市從增量擴(kuò)建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛?，?guī)劃師與將的公眾利益問題。增量規(guī)劃與存量規(guī)劃最大的差別是增量規(guī)劃的利系相對(duì)簡(jiǎn)單，可以充分體現(xiàn)執(zhí)政者的意志而存量規(guī)劃涉及多方參與，需要兼顧各方利益，是一種協(xié)商式規(guī)劃（，2013）。如果在存量規(guī)劃，規(guī)劃編制依舊遵循之前增量規(guī)劃的模式，那么將出現(xiàn)兩大問題：一是規(guī)劃的可實(shí)施性大幅降低；二是爆發(fā)的。因此如何處理好現(xiàn)有業(yè)主的2000人432529468，潛限試！合理訴求、開發(fā)的成本以及的上層意志等幾方面間的將成為越來(lái)越多的規(guī)

4、劃師所不得不面對(duì)的難題。從當(dāng)前頂層制度設(shè)計(jì)的背景來(lái)看，從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨，傳統(tǒng)上我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃帶有強(qiáng)烈的“計(jì)劃”色彩，因而在新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃必然會(huì)有新的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)規(guī)劃從本質(zhì)上看是一種協(xié)調(diào)、組織與調(diào)配資源，尤其是空間資源的機(jī)制，理應(yīng)鼓勵(lì)的各個(gè)組成部分都參與到其中來(lái)，而不應(yīng)僅僅只是的“”。新一屆成立以來(lái)，已著“簡(jiǎn)政放權(quán)”與“依法治國(guó)”這兩大思想出臺(tái)了諸多條例，再往前追述十七大報(bào)告早已提出“增強(qiáng)決策的和公眾參與度”，因而在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管治領(lǐng)域未來(lái)可能的方向?qū)?huì)有以下兩大趨勢(shì)：一是與規(guī)劃相關(guān)的種種權(quán)力將逐步下放；二是通過(guò)有效的公眾參與和監(jiān)督約束肆無(wú)忌憚的權(quán)力，從而做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

5、”。主要誘因 1圖 1 2012 年各地大規(guī)模資料來(lái)源：2012 年研究報(bào)告2 我國(guó)現(xiàn)行制度框架下城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的分析從大的制度框架而言，了我國(guó)人民的組織形式。在集中制的間接度框架下，人民出的人民代表了人民，通過(guò)人民代表大會(huì)獲得了，從而代表人民行使權(quán)力（圖 2）。從這一點(diǎn)上來(lái)看，憲法沒有給出公眾參與的必要性。但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，公民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利可能受到行政決策的消極影響，這一權(quán)利受到憲法第十三條第一款“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受”的保護(hù)（，2011）。因此，憲法通過(guò)對(duì)公民權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，間接地維護(hù)了基于利益角度出發(fā)的公眾參與制度。，在實(shí)際操作過(guò)程中，由于規(guī)劃是對(duì)公共資源的調(diào)配，因而很難界定其對(duì)

6、公眾的私有財(cái)產(chǎn)具體造成了何種影響，而影響如何定價(jià)也是非常大的難題，此外影響還會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化。同時(shí)，由于相關(guān)法律約束，公眾不能對(duì)規(guī)劃的程序性行為2，只能等具體的規(guī)劃行政行為完成（規(guī)劃公示）之后才能發(fā)起法律途徑（要求聽證、行政復(fù)議或起訴等），而此時(shí)規(guī)劃已然實(shí)施完成且?guī)缀醪豢赡妫ǎ?009）。此外，在規(guī)劃相關(guān)的糾紛中，由于規(guī)劃行政部門擁有較多不受法律約束的裁量權(quán)，因而在規(guī)劃管理中，“準(zhǔn)繩”的缺失也不利于平息與解決規(guī)劃相關(guān)糾紛。再?gòu)某青l(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域最重要的主干法,2008 年 1 月 1 日正式實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法來(lái)看，相比已被廢止的城市規(guī)劃法，新的規(guī)劃法中增加了諸多與公眾參與相關(guān)的內(nèi)容（表 1）

7、。這些公眾參與的相關(guān)內(nèi)容形式多樣，種類豐富，幾乎涵蓋了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制階段、審核階段、修改階段以及詳細(xì)設(shè)計(jì)階段（圖 3），可以說(shuō)從法律上極大地推進(jìn)了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的民主進(jìn)程。，如果仔細(xì)審視現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法所確定的公眾參與的制度框架，可以發(fā)現(xiàn)依舊問題重重。首先，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法只規(guī)定了整體性的制度，具體工作的開展尚需要有一系列輔助制度的建設(shè)，尤其對(duì)于公眾參與而言，欠缺更為明確的程序性和操作性的規(guī)定（孫等，2010），因而就給了許多個(gè)人與組織鉆的可乘之機(jī)。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第八條中明確規(guī)定了“城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃”，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃具體要在多大范圍內(nèi)公布，公布的形式必須哪幾種，不

8、及時(shí)公布會(huì)承擔(dān)何種法律責(zé)任等等這些在實(shí)際操作上會(huì)遇到的相關(guān)問題在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都沒有明確劃定。其次，再?gòu)默F(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法所明確的公眾參與的具體形式來(lái)看，真正能讓公眾介入并影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的機(jī)會(huì)實(shí)際上少之又少。同時(shí)，由于種種，公眾這一方在參與規(guī)劃討論的若干處于劣勢(shì)，因而現(xiàn)有制度框架下的公眾參與往往流于形式，公眾參與與否對(duì)最終規(guī)劃成果也難以起到任何影響。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中所明確的公眾參與形式有以下幾種：論證會(huì)與聽證會(huì)，評(píng)審會(huì)，利害人意見征求，檢舉危害個(gè)人利益的城鄉(xiāng)規(guī)劃行為。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃法并沒有明確各方在以上參與形式中的效力，公眾的意見不具有絕對(duì)的約束力，所謂公眾參與的效力體現(xiàn)在對(duì)其回應(yīng)上法律本身并沒有約束是否必

9、須回應(yīng)以及回應(yīng)是否要體現(xiàn)在具體行動(dòng)上，因而對(duì)于這個(gè)不必有任何回應(yīng)的參與，對(duì)任何一方而言均無(wú)實(shí)質(zhì)性意義（宇，2009）。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的目的之一是協(xié)調(diào)與平衡基于不同主體的利益訴求，而論證會(huì)作為一種多方參與組織機(jī)制，將、規(guī)劃編制、公眾代表聚集到一起，可以讓各方直接地提出相關(guān)意見以便最終決策參考，是目前公眾參與最為成熟的形式。但是，在論證會(huì)中，由于各方所代表的背后利益以及對(duì)規(guī)劃的理解不同（圖 4），公眾代表所想要維護(hù)的自身利益和專家追求的規(guī)劃科學(xué)和理性以及追求的整體利益相悖（，2004），與往往可以從系統(tǒng)論中個(gè)體最優(yōu)不等于整體最優(yōu)的角度地駁斥公眾的意見，因而公眾代表在會(huì)談中處于弱勢(shì)地位。再加之是最終決

10、策的拍板人，即使討論結(jié)果與所追求的利益不一致，依舊掌握著主動(dòng)權(quán)。最后，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法作為規(guī)劃領(lǐng)域的主干法，其不可能事無(wú)巨細(xì)，因而在公眾參與相關(guān)問題上考慮有所欠缺留待改進(jìn)亦能理解。但是，放眼我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架，無(wú)論是行政法規(guī)還是部門規(guī)章都沒有一項(xiàng)涉及公眾參與的條款條例。不過(guò)，可以欣喜地發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有越來(lái)越多的地方陸續(xù)出臺(tái)地方性的法規(guī)彌補(bǔ)目前主干法體系中公眾參與的漏洞，如甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)條例，廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法等。此外，不少地方的規(guī)劃條例明確了比城鄉(xiāng)規(guī)劃法更為詳細(xì)的公眾參與流程。圖 2 我國(guó)集中制的制度框架資料來(lái)源：作者自繪表 1 城鄉(xiāng)規(guī)劃法中與公眾參與相關(guān)的條目條目

11、內(nèi)容城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃。但是，法第八條律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內(nèi)容除外。任何和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并就涉及其利害的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。任何和個(gè)人都向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他第九條有關(guān)部門或者控告城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)或者控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求和公眾的意見。公告的時(shí)第二十六條間不得少于三十日。 組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見

12、采納情況及理由。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大第四十六條會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鎮(zhèn)人民和原審批機(jī)關(guān)提出評(píng)估報(bào)告并附具征求意見的情況。修改性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)第四十八條原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。第五十四條監(jiān)督檢查情況和處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法公開，供公眾查閱和監(jiān)督。圖 3城鄉(xiāng)規(guī)劃法中賦予公眾參與權(quán)的形式與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制到實(shí)施過(guò)程的對(duì)應(yīng)環(huán)節(jié)資料來(lái)源：作者自繪圖 4 論

13、證會(huì)制度框架下的各方合作與博弈 3資料來(lái)源：根據(jù)（富，2000）改編3 我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進(jìn)探討鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域現(xiàn)行公眾參與所的種種問題，本文認(rèn)為有必要對(duì)如何改進(jìn)公眾參與制度框架做相應(yīng)的探討。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，其就是對(duì)制度框架內(nèi)各方權(quán)力的再分配，通過(guò)這種再分配，使那些被迫處于現(xiàn)有形成過(guò)程之外的無(wú)權(quán)群體能夠被認(rèn)真地囊括進(jìn)來(lái)（Arnstein，1969）。因而，對(duì)公眾參與制度框架的設(shè)計(jì)就主要集中在對(duì)涉及規(guī)劃的、規(guī)劃師與公眾之間的權(quán)力與職責(zé)的再分配。3.1維護(hù)公眾的，增強(qiáng)公眾的決既然要進(jìn)行權(quán)力的再分配，那么現(xiàn)行制度框架下，首先應(yīng)該向在規(guī)劃各個(gè)階段中權(quán)力都最大的一方開刀。而放權(quán)會(huì)涉及一

14、系列的問題，放不放權(quán)，怎么放權(quán)，什么群體有能力來(lái)接管下放的權(quán)力，如何接管下放的權(quán)力等等。是否放權(quán)取決于頂層的制度設(shè)計(jì)，這與整個(gè)的進(jìn)程是密切相關(guān)的。初次分配注重效率，再次分配注重公平，從我國(guó)的發(fā)展階段來(lái)看，從效率向公平的傾斜必然要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，尤其是的第一步，怎么邁步子，步子邁多大，這都會(huì)對(duì)未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵影響。從現(xiàn)行公眾參與的制度缺陷來(lái)看，公眾合法的得不到維護(hù)是引起糾紛的重要原因之一。因此從尋求口的角度來(lái)看，第一步應(yīng)該是增強(qiáng)規(guī)劃的，將規(guī)劃編制各個(gè)階段的及時(shí)地通過(guò)大眾傳媒有效地傳遞給公眾（除外），讓規(guī)劃的每一在公眾與的監(jiān)督之下完成，從而杜絕暗箱操作，提高規(guī)劃的可信度。再?gòu)囊?guī)劃的編制流程

15、來(lái)看，啟動(dòng)編制與最終審批通過(guò)是城鄉(xiāng)規(guī)劃最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。而對(duì)于那些涉及大量公眾利益的規(guī)劃項(xiàng)目（例如城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等）與建設(shè)項(xiàng)目（例如品生產(chǎn)工廠的選址等），未來(lái)有必要讓將規(guī)劃的啟動(dòng)與最終批準(zhǔn)的決交還給公眾，讓公眾選擇運(yùn)。，從的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公眾參與的制度變遷會(huì)產(chǎn)生高昂的成本：消耗全大量的時(shí)間、金錢，降低效能，加重規(guī)劃部門負(fù)擔(dān)等等（，1999）。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，讓人口數(shù)量龐大的各個(gè)城市組織全體公民參與規(guī)劃也不現(xiàn)實(shí)。因而有必要在與民眾之間組織第來(lái)承擔(dān)起二者的橋梁。在西方，大量非組織、非組織的保證了它們所代表的人群的利益被納入到?jīng)Q策制定與實(shí)施的考慮范圍內(nèi)（孫等，2004）。這類組織由提供資源支

16、持，可以代表利益相關(guān)方的態(tài)度，因此在放權(quán)的過(guò)程中，這類組織具有承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)的潛力。但是目前我國(guó)這類組織較少，發(fā)展并不成熟，只在大城市中有一定基礎(chǔ)，因此在放權(quán)之前，有必要出臺(tái)鼓勵(lì)第組織的發(fā)展，在合理評(píng)估其能力成熟后，再將權(quán)力逐步下放給這些組織。3.2 規(guī)劃師既要向權(quán)力述說(shuō)真理，同時(shí)也要向民眾普及原理規(guī)劃師作為規(guī)劃方案的具體設(shè)計(jì)者，對(duì)方案的最終成果理應(yīng)起到的作用。政府作為規(guī)劃項(xiàng)目委托，其對(duì)規(guī)劃的理解往往有不足之處，所以需要聘請(qǐng)規(guī)劃師作為咨詢者向其提供科學(xué)合理的規(guī)劃方案。，在我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃編制框架下，既是規(guī)劃師的“出題人”，又是規(guī)劃師的“判卷官”，因此這種特有的向上負(fù)責(zé)制使得不少規(guī)劃師只能被迫充

17、當(dāng)“長(zhǎng)官意志”的代言人，在規(guī)劃編制過(guò)程中以規(guī)劃委托方利益最大化為出發(fā)點(diǎn)。另一方面，規(guī)劃師很難避免在規(guī)劃編制過(guò)程中，完全無(wú)視其自身的屬性。盡管規(guī)劃師所參與的規(guī)劃很少會(huì)直接觸及其自身利益，但由于人類所固有的階層認(rèn)同，使其在規(guī)劃編制中往往不由地偏向自身所處階層的利益。近十余年間規(guī)劃行業(yè)的井噴也使得不少規(guī)劃師積累了相當(dāng)可觀的并進(jìn)入的上層，而其中自然也有本行業(yè)中執(zhí)牛耳的大佬。而這些上層人物是否能在各類規(guī)劃評(píng)審以及規(guī)劃制定中拋去自身階層屬性而完全以理性、公平的角度出發(fā)目前存疑。以上情況，本文認(rèn)為只有通過(guò)保證規(guī)劃師的在規(guī)劃編制過(guò)程中的性，避免在規(guī)劃編制過(guò)程中的干預(yù)，可能使其充分發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)理性。而在各

18、類專家評(píng)審會(huì)中，也應(yīng)邀請(qǐng)剛?cè)胄谢蚴杖胼^低的規(guī)劃師參與并給予其相同的發(fā)言權(quán)。盡管他們的在專業(yè)領(lǐng)域可能不及，但他們可以代表來(lái)自另一個(gè)。此外，最近爆發(fā)的若干起也出公眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃以及相關(guān)領(lǐng)域的了解片面性，因而對(duì)規(guī)劃不少錯(cuò)誤的理解。而城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的重要前提是公眾對(duì)于。規(guī)劃能有正確的認(rèn)識(shí)與能力（，2008）。如果不提高公眾的規(guī)劃知識(shí)水平，貿(mào)然放開公眾參與可能會(huì)大大降低規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。因此，組織規(guī)劃師向公眾普及城鄉(xiāng)規(guī)劃原理，提高公眾對(duì)于規(guī)劃的了解就顯得十分必要。提高國(guó)民規(guī)劃素養(yǎng)的工作量極大，需要大量的規(guī)劃師參與，需要全的動(dòng)員。本文認(rèn)為一種可行的是參考國(guó)外建立社區(qū)規(guī)劃師制度，通過(guò)社區(qū)組織相關(guān)經(jīng)費(fèi)撥

19、款支持，讓城市規(guī)劃評(píng)審具有普及規(guī)劃知識(shí)能力的從業(yè)定期向特定社區(qū)居民普及規(guī)劃知識(shí)。同時(shí)也可以組織城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的在校專業(yè)學(xué)生參與普及規(guī)劃知識(shí)的社區(qū)活動(dòng)，并將其列為學(xué)生實(shí)踐之一，從而降低規(guī)劃普及的成本，增強(qiáng)規(guī)劃知識(shí)普及的可能性。3.3 公眾提高參與意識(shí)，平衡各階層參與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處于“大、小”的管制模式下，公眾的參與意識(shí)曾受到嚴(yán)重壓抑，盡管近年來(lái)簡(jiǎn)政放權(quán)意圖明顯，但公眾積習(xí)已久，政事早已深植國(guó)人之心。參與意識(shí)的需要漫長(zhǎng)的過(guò)程，也需要各界的共同努力。首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾參與，可以通過(guò)在規(guī)劃部門設(shè)立辦、與等廣開言路的方式減小公眾反映意見的難度，讓公眾投訴有門。其次，非組織、非組織可以以社區(qū)為基本單元，承擔(dān)起

20、教育教化公眾參與意識(shí)的責(zé)任，鼓勵(lì)居民關(guān)注那些影響自身利益的規(guī)劃編制情況。最后，在組織論證會(huì)，征求利害相關(guān)雙方意見等需要公眾參與等活動(dòng)開展前，應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，保證各個(gè)階層群體都能參與進(jìn)來(lái)。公眾參與有一定的門檻限制，這個(gè)門檻就是個(gè)人的受教育程度，只有受過(guò)一定教育才能理解規(guī)劃的含義以及對(duì)未來(lái)的影響，向與表述自身意見的意愿。而的底層往往受教育程度不高，自然對(duì)公眾參與望而卻步。因此在組織公眾參與中，也應(yīng)注意公眾所代表的背后的利益群體，應(yīng)當(dāng)均衡各階層公眾代表的數(shù)量，同時(shí)對(duì)其一視同仁。否則，公眾參與將變?yōu)樘囟ㄈ后w的利益訴求，表面公平的背后將是利益的極化。4 結(jié)語(yǔ)圖 5 我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進(jìn)示

21、意圖資料來(lái)源：作者自繪綜上所述，本文提出了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度框架的改進(jìn)示意圖（圖 5）。從角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)通過(guò)未來(lái)行政程序法的來(lái)限制其裁量權(quán)，通過(guò)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法使項(xiàng)目的決還給公眾，極高決策的透明性；在規(guī)劃方面，可以通過(guò)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法來(lái)增強(qiáng)規(guī)劃編制的性，明確的效力以及為公眾提供必要的規(guī)劃普及知識(shí)；在規(guī)劃編制中，需要通過(guò)未來(lái)行政程序法的來(lái)現(xiàn)有的聽證會(huì)、公聽會(huì)等形式；在公眾層面，需要通過(guò)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法來(lái)明確公眾在公聽會(huì)中的權(quán)力；最后還應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)中的非、非組織能夠在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。公眾參與的制度框架如果沒有通過(guò)來(lái)保障，充其量只能算是好聽的而已，它必須有、體制、機(jī)構(gòu)等一系列體系保證（，2

22、003）。所以以上對(duì)于公眾參與制度框架改進(jìn)意見的討論，關(guān)鍵在于通過(guò)來(lái)落實(shí)具體的制度框架，“有法可依”是一切的前提。同時(shí)在過(guò)程中的具體國(guó)情與發(fā)展階段，公眾參與也要兼顧效率與公平，西方發(fā)達(dá)公眾參與的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們反思與學(xué)習(xí)?？v觀我國(guó)當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)，隨著的發(fā)展，意識(shí)也在逐漸之中。提高決策的公開性、透明性，加強(qiáng)公眾參與決策既順應(yīng)大勢(shì)所趨，也利于與平息，因而對(duì)我國(guó)現(xiàn)行公眾參與的制度框架進(jìn)行也迫在眉睫。就算對(duì)于這樣公眾參與已較為成熟的而言，從其公眾參與規(guī)劃的發(fā)展歷程也可以看到，建立一個(gè)真正科學(xué)合理和公正的城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與體系是多么（，2002）。因此對(duì)于我國(guó)而言，要建立與完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度，注定是一

23、個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其中會(huì)觸及各方的利益壁壘。只有通過(guò)全共同關(guān)注與努力，才能逐步打開所的堅(jiān)冰。而對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度的方向，依舊值得各界獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與制度框架的剖析，提出了相關(guān)的改進(jìn)思路與意見，希望能為未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與提供相關(guān)參考意見。注釋1.參見2012 年研究報(bào)告138.htm2.程序性行政行為不可訴，是因?yàn)椤耙粋€(gè)復(fù)雜的行政行為經(jīng)常體現(xiàn)為一系列行政行為組成的一個(gè)行政過(guò)程，在作出最終行政處分之前，會(huì)有一些預(yù)備性、程序性和處于中間階段的階段性行政行為。有一些階段性行政行為從其所處的行政過(guò)程的整體性來(lái)看，其對(duì)相對(duì)人不產(chǎn)生的、最終的行政法律效力，不單獨(dú)具有可訴性?！崩嗽诮ㄟ`章，在勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)后行政機(jī)關(guān)可能會(huì)先出一個(gè)要求停