20091022_加強(qiáng)生活垃圾焚燒處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管_

1、加強(qiáng)生活垃圾焚燒處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管2009-10-22為了提高生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)水平和處理效率，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)力度，同時(shí)也為了精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政支出方式，實(shí)現(xiàn)政企分離，避免完全由政府獨(dú)立投資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目可能帶來的一次性財(cái)政壓力及運(yùn)營(yíng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和弊端。國(guó)內(nèi)諸多城市都采用了以BOT模式運(yùn)作新建或改擴(kuò)建的生活垃圾焚燒廠，并對(duì)垃圾焚燒處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目展開研究，結(jié)合各地的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)參考相對(duì)已經(jīng)成熟的污水處理行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管方式后，形成了一系列關(guān)于生活垃圾焚燒廠的監(jiān)督和管理辦法，并最終落實(shí)到特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的條款中。但縱觀目前國(guó)內(nèi)部分垃圾焚燒處理項(xiàng)目,由于特許

2、協(xié)議、監(jiān)管制度不完善等原因?qū)е缕毡楸O(jiān)管效率不高，協(xié)議漏洞頻發(fā)、市民投訴不斷，嚴(yán)重的甚至污染了周邊環(huán)境和氣候，危害并影響了周圍百姓正常的生產(chǎn)、生活。為了進(jìn)一步推進(jìn)垃圾焚燒處理特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展，防范項(xiàng)目運(yùn)作及實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)可能出現(xiàn)的各種問題，根據(jù)我們多年的市政基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，歸納總結(jié)為以下幾點(diǎn)以供參考：一、采用招投標(biāo)方式確定垃圾焚燒項(xiàng)目投資人。在選擇垃圾焚燒處理項(xiàng)目投資人時(shí)要充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)原則和企業(yè)的以往信用記錄，從源頭對(duì)投資人的業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等作出限制，為后期運(yùn)作掃除潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先在招標(biāo)階段應(yīng)嚴(yán)格審查投標(biāo)人以往業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)狀況和不良記錄等信息，篩選適量的潛在投資人

3、入圍。之后采用合理的操作方式引導(dǎo)各投資人充分競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)最優(yōu)項(xiàng)目條件和補(bǔ)貼價(jià)格下的投資人中標(biāo)。二、聘請(qǐng)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。在BOT運(yùn)作過程中應(yīng)盡量聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，以杜絕招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)并減少協(xié)議中可能存在的潛在漏洞。雖然特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在我國(guó)已經(jīng)不是一件新興事物，但是作為一個(gè)較為特殊的融資運(yùn)行模式仍有其潛在的專業(yè)性和特殊性。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)不但可以規(guī)避招投標(biāo)過程中的政策性風(fēng)險(xiǎn)，而且特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中項(xiàng)下條款更為專業(yè)和深入，可以更好地規(guī)避協(xié)議中的潛在風(fēng)險(xiǎn)并合理地分配責(zé)權(quán)關(guān)系，同時(shí)在監(jiān)管機(jī)制上能夠參照以往項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)給予正確的方向性指導(dǎo)和技術(shù)支持，避免業(yè)主方走不必要的“彎路”，大大降低了業(yè)主方在

4、項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，提高特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作效率。三、確保實(shí)際運(yùn)營(yíng)參數(shù)的真實(shí)性和可靠性。授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，業(yè)主方就將項(xiàng)目部分運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司共同承擔(dān)，代表政府的業(yè)主方就以監(jiān)管結(jié)果作為項(xiàng)目的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，這樣就對(duì)項(xiàng)目公司的誠(chéng)信度和調(diào)研數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性提出了較高的要求。所以在確定監(jiān)管辦法和考核指標(biāo)后，在監(jiān)管的過程中應(yīng)客觀、科學(xué)地檢測(cè)達(dá)標(biāo)情況和項(xiàng)目公司相關(guān)的數(shù)據(jù)作為考核依據(jù)，使最終得到的數(shù)據(jù)結(jié)果可以客觀地展現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)際情況和參數(shù)達(dá)標(biāo)率，同時(shí)應(yīng)采取每日數(shù)據(jù)報(bào)送與隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式檢查項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)情況和達(dá)標(biāo)率，并著重防范項(xiàng)目公司在垃圾計(jì)量、尾氣排放等問題上做文章，影響數(shù)據(jù)結(jié)果的真實(shí)性。四、

5、加強(qiáng)監(jiān)管部門自身培養(yǎng)和建設(shè)。監(jiān)管制度僅僅是一個(gè)監(jiān)管的方法，實(shí)際運(yùn)作中需要監(jiān)管者的認(rèn)真負(fù)責(zé)和嚴(yán)格執(zhí)行才能真正起到保障項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的目的。垃圾焚燒處理廠涉及到垃圾焚燒、蒸汽發(fā)電以及廢物處理等專業(yè)，對(duì)監(jiān)管者專業(yè)知識(shí)有較高要求。垃圾管理涉及到市政環(huán)衛(wèi)、環(huán)保及財(cái)政等多個(gè)部門，要求監(jiān)管人員能夠清晰界定并協(xié)調(diào)好各部門工作。為此，監(jiān)管部門必須加強(qiáng)自身建設(shè)，熟練掌握項(xiàng)目運(yùn)作中的個(gè)個(gè)環(huán)節(jié)和協(xié)議條款，落實(shí)監(jiān)管機(jī)制，保障每一條監(jiān)管辦法落到實(shí)處，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管者自身的管理、教育工作，嚴(yán)防徇私舞弊、串改數(shù)據(jù)、隱瞞事故等不良行為。五、制定嚴(yán)格的處罰機(jī)制。處罰機(jī)制的本質(zhì)目的并不是為了真正處罰項(xiàng)目公司獲取收益，而是本著預(yù)防為主、

6、懲處為輔的警醒式機(jī)制所制定的。處罰標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)應(yīng)平衡懲罰效果和項(xiàng)目負(fù)擔(dān)，保證罰金比例適中，在不過分增加項(xiàng)目公司負(fù)擔(dān)的情況下，懲罰其違約行為。罰金比例與違約嚴(yán)重性相關(guān)聯(lián)，根據(jù)違約次數(shù)和違約造成的影響不同，對(duì)應(yīng)的懲罰力度也相應(yīng)調(diào)整。這樣既可以防止項(xiàng)目公司采取冒險(xiǎn)的手段換取高收益以彌補(bǔ)懲罰的行為，又可以促進(jìn)項(xiàng)目公司主動(dòng)地挖潛增效，提高自己的運(yùn)營(yíng)水平，能夠起到告誡和激勵(lì)的雙重作用。六、切實(shí)做好成本價(jià)格的監(jiān)審工作。垃圾處理服務(wù)費(fèi)即政府垃圾補(bǔ)貼價(jià)格往往是整個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)鍵，是雙方主要利益和矛盾集中點(diǎn)。所以每次進(jìn)行成本價(jià)格監(jiān)審和調(diào)整時(shí)必須依托在真實(shí)、客觀的相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，進(jìn)而，保證項(xiàng)目公司在保本微利

7、的前提下穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，力求調(diào)價(jià)時(shí)有法可依，不增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這就需要相關(guān)部門和人員嚴(yán)格按照操作流程和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)閱或記錄數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的持續(xù)性、可靠性和真實(shí)性，尤其是對(duì)一些與成本價(jià)格極度敏感的核心因素必須嚴(yán)格審核，合理地向民眾公布相關(guān)數(shù)據(jù)，防止舞弊行為的發(fā)生。七、落實(shí)保證金制度。保證金制度是為了促進(jìn)項(xiàng)目公司履約經(jīng)營(yíng)，防止項(xiàng)目公司違約且其當(dāng)期收入不足以支付懲罰金額等情況而設(shè)立的。健全的保證金制度有利于督促項(xiàng)目公司積極、認(rèn)真地履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下責(zé)任和義務(wù)，在整個(gè)特許期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目公司起到約束、限制作用，同時(shí)保障項(xiàng)目公司積極的更新和改造項(xiàng)目設(shè)施，保障特許期滿后項(xiàng)目無償移交給政府時(shí)設(shè)備、設(shè)施的完好率達(dá)到相關(guān)要求。綜上所述，從垃圾焚燒處理特許經(jīng)營(yíng)前期立項(xiàng)審批，到項(xiàng)目招投標(biāo)直至焚燒廠正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)，業(yè)主方必須時(shí)刻注重整個(gè)過程的監(jiān)督管理，制定縝密且完整的監(jiān)管機(jī)制，從源頭到細(xì)節(jié)降低潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。監(jiān)管中主