環(huán)境保護的公共政策分析

1、 2005.9美國環(huán)境機構(gòu)與公共政策美國環(huán)境機構(gòu)與公共政策|美國環(huán)保管理體系建立與發(fā)展美國環(huán)保管理體系建立與發(fā)展|環(huán)境政策的演進趨勢環(huán)境政策的演進趨勢|環(huán)境管制的途徑和手段環(huán)境管制的途徑和手段|面臨的難題面臨的難題|1989年以來基于市場的環(huán)境政策年以來基于市場的環(huán)境政策|中國的環(huán)境法中國的環(huán)境法|水資源保護法水資源保護法|發(fā)展趨勢發(fā)展趨勢|1887年組建跨州商業(yè)委員會(ICC) 管理地面運輸業(yè)|1930年組建聯(lián)邦能源委員會(FRC)、食品和藥品管理局(FDA)|1970年環(huán)境保護局(EPA)、職業(yè)安全與健康管理局(OSHA)、核管理委員會(NRC) (稱為社會管制機構(gòu)-新機構(gòu))形成原因不同形

2、成原因不同 舊:控制自然壟斷和保護消費者 新:彌補市場配置資源出現(xiàn)失靈等問題,政府干預(yù)則由于外部性和不完全信息的存在.管理領(lǐng)域范圍不同管理領(lǐng)域范圍不同 舊:單獨的行業(yè)管理 新:調(diào)整多個行業(yè)的某個問題,廣闊的管理跨度. |1970年7月,尼克松總統(tǒng)把重組機構(gòu)計劃遞交國會,EPA開始了它的使命.|1970年12月國會批準,正式成立.|1971年5700名職員,42億美元的預(yù)算|1980年13000名職員,70億美元預(yù)算|1999年18000名職員,76億美元預(yù)算 主要環(huán)境法規(guī)管制下個人、公司和其他政府部門為其支付了1270億美元的執(zhí)行費用|學術(shù)界一致認為： 環(huán)境污染控制費用對宏觀經(jīng)濟績效只具有微不

3、足道的影響。 一定程度上加速通貨膨脹、減緩生產(chǎn)率何GDP的增長速度、適度刺激就業(yè)。 74億左右的污染控制費用和80000億美元的GDP相比，僅占不到0.1%.|法律手段法律手段-環(huán)境管理手段之一環(huán)境管理手段之一|假設(shè)假設(shè):任何公民對各種環(huán)境污染任何公民對各種環(huán)境污染導(dǎo)致的損害有充分的權(quán)利要求導(dǎo)致的損害有充分的權(quán)利要求取得足額補償取得足額補償. 事例1,法律手段能給污染者施加正確的激勵作用,條件是污染控制費用低于環(huán)境損害賠償,反之,污染者將選擇?|20世紀初世紀初,所有的空氣污染事件均由所有的空氣污染事件均由憲法中有關(guān)條款來規(guī)范和處理憲法中有關(guān)條款來規(guī)范和處理.|問題是問題是:環(huán)境問題的復(fù)雜性使

4、單純的環(huán)境問題的復(fù)雜性使單純的法律手段對環(huán)境保護的實際效果大減法律手段對環(huán)境保護的實際效果大減. 事例事例2,清潔空氣的產(chǎn)權(quán)和概念難以界清潔空氣的產(chǎn)權(quán)和概念難以界定定,有人故意搬遷到工廠附近有人故意搬遷到工廠附近,然后投然后投訴訴. 事例事例3,沖突雙方并非是一一對應(yīng)沖突雙方并非是一一對應(yīng),污染污染產(chǎn)生者和受害者都可能是多數(shù)產(chǎn)生者和受害者都可能是多數(shù).|政府干預(yù)的重要性政府干預(yù)的重要性|面對不同的管理項目面對不同的管理項目,采用不同的采用不同的方法方法|干預(yù)途徑干預(yù)途徑 零風險零風險(安全水平安全水平)途徑途徑-環(huán)境標準建立環(huán)境標準建立 基于技術(shù)的途徑基于技術(shù)的途徑-允許污染量是采用了最好允許

5、污染量是采用了最好的工藝和控制技術(shù)之后的排放量的工藝和控制技術(shù)之后的排放量 平衡的途徑平衡的途徑-環(huán)境官員在建立環(huán)境官員在建立 環(huán)境標準的同環(huán)境標準的同時考慮成本開支和其他后果時考慮成本開支和其他后果. |集權(quán)制管理辦法集權(quán)制管理辦法 比例均等原則比例均等原則(缺少公平性缺少公平性) 負擔能力原則負擔能力原則(懲罰了成功的、管理懲罰了成功的、管理良好的企業(yè)良好的企業(yè)) 成本最低原則成本最低原則(全社會的合理性和一全社會的合理性和一些企業(yè)的不公正些企業(yè)的不公正)|分散管制方法分散管制方法 排污收費排污收費 許可證制度許可證制度 企業(yè)以反競爭的策略買下所企業(yè)以反競爭的策略買下所有的排污許可證有的排

6、污許可證, 許可證初始分配問題許可證初始分配問題|最易忽略的環(huán)節(jié)最易忽略的環(huán)節(jié)|監(jiān)督和執(zhí)行的程度監(jiān)督和執(zhí)行的程度|監(jiān)督策略的選擇監(jiān)督策略的選擇|監(jiān)督的可操作性監(jiān)督的可操作性|混合形式混合形式|中央政府和地方政府協(xié)作中央政府和地方政府協(xié)作|法律法律 技術(shù)技術(shù) 經(jīng)濟經(jīng)濟 教育手段相教育手段相結(jié)合結(jié)合|發(fā)展過程發(fā)展過程|執(zhí)行執(zhí)行|政策導(dǎo)向政策導(dǎo)向|有效手段有效手段|問題與難點問題與難點|1969年美國俄亥俄州克利夫蘭市的年美國俄亥俄州克利夫蘭市的Cuyahoga河燃燒。河燃燒。|1971Water Wasteland (Zwick and Benstock)發(fā)表發(fā)表|1972聯(lián)邦水污染控制法修正案聯(lián)

7、邦水污染控制法修正案（FWPCA-72）,規(guī)定：美國在一定規(guī)定：美國在一定時間內(nèi)，減少排污，提高水質(zhì)量目時間內(nèi)，減少排污，提高水質(zhì)量目標。標。1985年前清除所有通航水域內(nèi)年前清除所有通航水域內(nèi)的污染源。的污染源。|1977和和1978年進行修改，形成年進行修改，形成清清潔水法潔水法（CWA）。）。|已經(jīng)有了已經(jīng)有了10余年執(zhí)行清潔水法的余年執(zhí)行清潔水法的經(jīng)驗經(jīng)驗|在控制排放和提高水質(zhì)方面取得了在控制排放和提高水質(zhì)方面取得了成績成績|給予州政府制定水污染政策的權(quán)利，但給予州政府制定水污染政策的權(quán)利，但各州執(zhí)行的狀況是無效的。因此，各州執(zhí)行的狀況是無效的。因此，聯(lián)邦聯(lián)邦投入占投入占75%。|水質(zhì)

8、目標為標準水質(zhì)目標為標準轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變?yōu)橐詾橐约夹g(shù)為基礎(chǔ)技術(shù)為基礎(chǔ)的的污染標準，污染標準，|延遲延遲了幾項污染物達標排放的期限，并了幾項污染物達標排放的期限，并要求設(shè)置針對要求設(shè)置針對非點源污染控制非點源污染控制措施。措施。 趣聞趣聞|1987年年水質(zhì)法案水質(zhì)法案 作為作為100屆國會主要議題繞過里根總統(tǒng)屆國會主要議題繞過里根總統(tǒng)的否決得以通過。的否決得以通過。|里根：聯(lián)邦政府對污水處理設(shè)里根：聯(lián)邦政府對污水處理設(shè)施建設(shè)的高額補貼成為沉重負施建設(shè)的高額補貼成為沉重負擔。擔。|議會：議會：建立了聯(lián)邦目標和水質(zhì)標準，建立了聯(lián)邦目標和水質(zhì)標準，規(guī)定了清潔水行動的期限并調(diào)整，規(guī)定了清潔水行動的期限并調(diào)整，對

9、管制和實施行為設(shè)置了新的程序?qū)苤坪蛯嵤┬袨樵O(shè)置了新的程序和機制。和機制。|設(shè)置目標、執(zhí)行政策和強化水設(shè)置目標、執(zhí)行政策和強化水污染控制要求等環(huán)境責任從州污染控制要求等環(huán)境責任從州政府轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府政府轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府|聯(lián)邦政府有足夠的撥款，在聯(lián)邦政府有足夠的撥款，在1994年之后得到強化年之后得到強化|水污染控制政策目標性質(zhì)上的水污染控制政策目標性質(zhì)上的轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變 控制污染物進入水體控制污染物進入水體 保護河流等水體的利用和保護河流等水體的利用和生態(tài)價值生態(tài)價值 能夠劃船、游泳和釣魚能夠劃船、游泳和釣魚 水生生物的保護和平衡繁水生生物的保護和平衡繁殖殖|以技術(shù)為基礎(chǔ)的污染標準的建立和實施以技術(shù)為基礎(chǔ)

10、的污染標準的建立和實施|不同類型的污染制定不同的排污標準不同類型的污染制定不同的排污標準|經(jīng)濟效果的界定要客觀、科學，避免含經(jīng)濟效果的界定要客觀、科學，避免含糊糊|為達到水質(zhì)標準的必要條件下，需要實為達到水質(zhì)標準的必要條件下，需要實行更嚴格的污染限制行更嚴格的污染限制|有毒污染物制定新的限制標準有毒污染物制定新的限制標準|基于基于5 5種主要的污染物，非點源的排種主要的污染物，非點源的排放占放占57-98%57-98%|減少了點源排放，比例還會增加減少了點源排放，比例還會增加|要求制定和執(zhí)行地區(qū)廢水處理管理規(guī)要求制定和執(zhí)行地區(qū)廢水處理管理規(guī)劃，規(guī)定聯(lián)邦分擔費用劃，規(guī)定聯(lián)邦分擔費用|土地所有者執(zhí)

11、行和維持土地所有者執(zhí)行和維持“最好的經(jīng)營最好的經(jīng)營方式方式”來控制非點源，政府資助來控制非點源，政府資助50%50%|各州建立控制非點源地發(fā)展計劃并規(guī)各州建立控制非點源地發(fā)展計劃并規(guī)定最好的管理辦法定最好的管理辦法|從支持指定用途和符合特定水質(zhì)標準從支持指定用途和符合特定水質(zhì)標準衡量，大部分水環(huán)境質(zhì)量達到相應(yīng)的衡量，大部分水環(huán)境質(zhì)量達到相應(yīng)的標準，大型工業(yè)化都市區(qū)水污染嚴重標準，大型工業(yè)化都市區(qū)水污染嚴重|水質(zhì)得到了改善，清澈了許多水質(zhì)得到了改善，清澈了許多|一些地方污染還在繼續(xù)，水體質(zhì)量有一些地方污染還在繼續(xù)，水體質(zhì)量有下降的趨勢下降的趨勢|有毒污染變化趨勢不明，生態(tài)狀況令有毒污染變化趨勢不

12、明，生態(tài)狀況令人擔憂人擔憂|收益和成本比較收益和成本比較 缺乏充分滿意的全國性總體收益評缺乏充分滿意的全國性總體收益評價體系價體系|目標和標準目標和標準 即使水體質(zhì)量達到一個較高的標準，即使水體質(zhì)量達到一個較高的標準，很難確定生態(tài)系統(tǒng)健康狀況是否好很難確定生態(tài)系統(tǒng)健康狀況是否好轉(zhuǎn)，仍然無法達到漁業(yè)開發(fā)和游泳轉(zhuǎn)，仍然無法達到漁業(yè)開發(fā)和游泳的標準的標準|變化與提高成本有效性變化與提高成本有效性 如何充分利用水體用途和水質(zhì)的季如何充分利用水體用途和水質(zhì)的季節(jié)性變化，非點源污染的變化，成節(jié)性變化，非點源污染的變化，成本分析本分析|市政設(shè)施建設(shè)資助計劃市政設(shè)施建設(shè)資助計劃 國家公共政策導(dǎo)向國家公共政策導(dǎo)

13、向|非點源污染控制政策與技術(shù)非點源污染控制政策與技術(shù) 技術(shù)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)|環(huán)境系統(tǒng)工程控制環(huán)境系統(tǒng)工程控制 大氣污染大氣污染-固廢固廢-土壤污染土壤污染-水質(zhì)水質(zhì)|環(huán)境教育環(huán)境教育 改變?nèi)俗陨淼纳罘绞礁淖內(nèi)俗陨淼纳罘绞?|EPA的能力？的能力？ 國家提供的資金與環(huán)保局的責任是否國家提供的資金與環(huán)保局的責任是否相符相符|所得的所得的 收益和需要費用相稱嗎？收益和需要費用相稱嗎？ 投入與產(chǎn)出的分析方法投入與產(chǎn)出的分析方法|保護人類健康的方法有效嗎？保護人類健康的方法有效嗎？ 有毒物質(zhì)的毒性和生態(tài)效應(yīng)分析方有毒物質(zhì)的毒性和生態(tài)效應(yīng)分析方法和研究結(jié)果法和研究結(jié)果 |發(fā)展階段發(fā)展階段|重要

14、環(huán)境法重要環(huán)境法|相關(guān)的法律法規(guī)相關(guān)的法律法規(guī)|案例案例-水資源保相關(guān)的法律水資源保相關(guān)的法律|發(fā)展趨勢發(fā)展趨勢中中國國環(huán)環(huán)境境法法的的發(fā)發(fā)展展初級階段（新中國成立初級階段（新中國成立1973年）年） 制定了一系列有關(guān)保護森林，保護土地，制定了一系列有關(guān)保護森林，保護土地， 改良土壤，防治水土流失和沙化，治理害河改良土壤，防治水土流失和沙化，治理害河等法規(guī)。等法規(guī)。 發(fā)展階段（發(fā)展階段（1973年年1978年）年） 標志標志:關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）。（試行草案）。 頒布了一系列環(huán)境標準，初步形成了環(huán)境標頒布了一系列環(huán)境標準，初步形成了環(huán)境標準體系準

15、體系 。環(huán)境立法體系形成和充實階段環(huán)境立法體系形成和充實階段（1978至今）至今）環(huán)境保護法環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法海洋環(huán)境保護法、大氣污染防治法大氣污染防治法、水污染防治法水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法環(huán)境噪聲污染防治法、中華人民共和國水法中華人民共和國水法、環(huán)境影響評價法環(huán)境影響評價法清潔生產(chǎn)促進法清潔生產(chǎn)促進法|中華人民共和國水污染防治法中華人民共和國水污染防治法 年月日第六屆全國人民年月日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過。 水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標水環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準的制定；準

16、的制定； 水污染防治的監(jiān)督管理；水污染防治的監(jiān)督管理； 規(guī)定對防止地表水、地下水污染規(guī)定對防止地表水、地下水污染采取的措施和禁止的行為以及所采取的措施和禁止的行為以及所應(yīng)承應(yīng)承擔的法律責任。擔的法律責任。|中華人民共和國水法中華人民共和國水法 年月日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第次會議通過。 對水資源的開發(fā)利用、水域?qū)λY源的開發(fā)利用、水域和水工程的保護、用水管理以和水工程的保護、用水管理以及承擔等的法律責任進行規(guī)定。及承擔等的法律責任進行規(guī)定。|中華人民共和國環(huán)境影響評價法中華人民共和國環(huán)境影響評價法 年月日第九屆全國人民代年月日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過表大會常務(wù)

17、委員會第三十次會議通過。 從評價建設(shè)項目，擴大到評價從評價建設(shè)項目，擴大到評價對環(huán)境有影響的對環(huán)境有影響的總體規(guī)劃總體規(guī)劃和和專項規(guī)專項規(guī)劃劃。 包括編制國土規(guī)劃、土地利用總包括編制國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、體規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域、流域流域，海域海域開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、旅業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、旅游、自然資源開發(fā)的專項規(guī)劃，都游、自然資源開發(fā)的專項規(guī)劃，都要進行環(huán)境影響評價要進行環(huán)境影響評價。|法律和行政框架法律和行政框架 法律不夠有力，法院在環(huán)境糾紛中未發(fā)揮法律不夠有力，法院在環(huán)境糾紛中未發(fā)揮積極作用；執(zhí)法和監(jiān)督不力積極作用；執(zhí)法和監(jiān)督不力 執(zhí)法軟弱，不均衡；執(zhí)法軟弱，不均衡； 排污收費不高，效果不大排污收費不高，效果不大。|激勵手段激勵手段 市場手段僅在有限的規(guī)模內(nèi)采用；市場手段僅在有限的規(guī)模內(nèi)采用； 公眾需求和參與一般。公眾需求和參與一般。|投入投入 環(huán)保預(yù)算跟不上環(huán)保預(yù)算跟不上GDP的增長；的增長； 環(huán)境管理能力建設(shè)需要加強。環(huán)境管理能力建設(shè)需要加強。|2004年年11月月15日全國環(huán)境科技工作日全國環(huán)境科技工作會議會議 國家環(huán)?？偩指本珠L王玉國家環(huán)保總局副局長王玉慶指出：我國環(huán)境污染嚴重。慶指出：我國環(huán)境污染嚴重。