創(chuàng)新思維 拓展領(lǐng)域不斷提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)水平

1、創(chuàng)新思維 拓展領(lǐng)域不斷提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)水平    當(dāng)人類社會(huì)跨入二十一世紀(jì)的時(shí)候，世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快發(fā)展,綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈;國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入,財(cái)政體制加快向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變,小康社會(huì)建設(shè)全面展開。面對(duì)這一切變化,我處在認(rèn)真學(xué)習(xí)“十六大”報(bào)告,全面總結(jié)審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,按照局領(lǐng)導(dǎo)提出的“圍繞基本審計(jì)職能創(chuàng)新審計(jì)工作方法”，“從宏觀的高度、深度和廣度尋找突破口，使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作上層次”的要求，堅(jiān)持“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”，創(chuàng)新審計(jì)思路、拓展審計(jì)領(lǐng)域、改進(jìn)審計(jì)方法，努力提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量。 一、創(chuàng)新審計(jì)思維 當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改

2、革正向縱深發(fā)展，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，舊體制下長(zhǎng)期積累的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)，新體制運(yùn)行中的新情況、新問題將不斷出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題必定要反映到預(yù)算執(zhí)行中。因此,解決原有體制下預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，密切關(guān)注體制變革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政框架的建立，將是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作面臨的重要課題；其次,建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體制框架，是現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)。按照公共財(cái)政的要求，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將逐步加大：部門預(yù)算的實(shí)行使預(yù)算的透明度和約束力大為增強(qiáng)，國(guó)庫(kù)集中支付制度從源頭上治理截留、擠占、挪用財(cái)政資金等問題，政府采

3、購(gòu)制度則很大程度上提高了預(yù)算資金支出過程的透明度，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管和整頓會(huì)計(jì)秩序的工作也將進(jìn)一步深入,這些變革也將給預(yù)算執(zhí)行審計(jì)帶來新的挑戰(zhàn)。 黨的“十六大”提出“發(fā)展要有新思路、改革要有新突破、開放要有新局面、各項(xiàng)工作要有新舉措”。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新；要適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革深入和公共財(cái)政體制框架建立；要將審計(jì)的立足點(diǎn)放在促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，使審計(jì)工作為市政府宏觀決策服務(wù)。 譬如，今年我處預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在依法規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，強(qiáng)化稅收征管的基礎(chǔ)上，從七個(gè)方面積極探索促進(jìn)本市公共財(cái)政框架建立，提高財(cái)政資金使用效益的新思路:第一、結(jié)合以部門預(yù)算、國(guó)

4、庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)為主要框架的公共財(cái)政體制的逐步建立，促進(jìn)政府支出管理制度改革；第二、結(jié)合上海“十五”發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效益；第三、結(jié)合所得稅制度改革，促進(jìn)規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的建立；第四、結(jié)合稅收部門建立健全稅源監(jiān)督和控制機(jī)制，促進(jìn)依法治稅，規(guī)范稅收征管行為；第五、結(jié)合財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理情況的審計(jì)，促進(jìn)財(cái)政部門規(guī)范預(yù)算執(zhí)行與資金撥付，完善內(nèi)部控制制度；第六、參照國(guó)民經(jīng)濟(jì)有關(guān)指標(biāo)和預(yù)算收支考核指標(biāo)，運(yùn)用辨證分析方法，探索對(duì)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算管理情況進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)方法；第七、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金和財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督和綜合分析，從源頭上監(jiān)督和控制財(cái)政

5、資金的運(yùn)行，完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系，積極和各專業(yè)處室配合，提高綜合財(cái)政審計(jì)質(zhì)量。 結(jié)合上述審計(jì)思路的調(diào)整，今年在同級(jí)審中，我們?cè)趯徲?jì)財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和摸清家底的基礎(chǔ)上，著力抓住資金與政策兩大要素，強(qiáng)化財(cái)政支出和稅收征管的監(jiān)督力度，規(guī)范收支行為，促進(jìn)公共財(cái)政體制的建立。我們圍繞各類財(cái)政專項(xiàng)資金，從支出結(jié)構(gòu)、預(yù)算管理、政策效應(yīng)、資金撥付、項(xiàng)目管理等5個(gè)方面進(jìn)行全面審計(jì)、綜合分析。針對(duì)審計(jì)查出的問題，提出財(cái)政部門應(yīng)按照公共財(cái)政滿足社會(huì)公共需要的目標(biāo)要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公益性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的投入，加快推進(jìn)以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)直接撥付和政府采購(gòu)為重點(diǎn)的財(cái)政支出制度改革，建立符合公共財(cái)政支出方向

6、的預(yù)算管理機(jī)制；要圍繞構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政體制框架，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，全面實(shí)行各單位預(yù)算與預(yù)算外收入計(jì)劃、政府采購(gòu)計(jì)劃同步編報(bào)、審批，努力做到部門預(yù)算在編制好的基礎(chǔ)上執(zhí)行好；要繼續(xù)擴(kuò)展國(guó)庫(kù)直接撥付的范圍，改革財(cái)政資金多頭開戶、分級(jí)撥付的運(yùn)作方式，從制度上防范財(cái)政資金的滯留、挪用等問題；要強(qiáng)化預(yù)算約束和預(yù)算支出監(jiān)管的職能，把應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金及時(shí)納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌有限財(cái)力，盡最大可能滿足社會(huì)公共需要；要進(jìn)一步抓好“收支兩條線”管理，嚴(yán)格執(zhí)行收繳分離制度，加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算外資金監(jiān)管；要試行財(cái)政資金分配的評(píng)審制度，以公共性評(píng)判為核心，切實(shí)解決專項(xiàng)資金分配權(quán)分散和預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化

7、等問題，建立和健全財(cái)政資金分配使用的有效機(jī)制等審計(jì)建議。與此同時(shí)，我們還積極和財(cái)政部門形成合力，分析評(píng)價(jià)近兩年來本市財(cái)政政策的執(zhí)行結(jié)果及政策效應(yīng)，以提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。 在稅收審計(jì)中，我們結(jié)合稅制改革，強(qiáng)化了對(duì)本市稅收政策清理審計(jì)。針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的部分違規(guī)減免稅收事項(xiàng)，我們不是簡(jiǎn)單的就事論事，而是追根求源，查實(shí)違規(guī)減免營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅的相關(guān)稅收政策，從源頭上予以清理。并提出稅務(wù)部門要依法加強(qiáng)稅收征管，繼續(xù)清理與國(guó)家法規(guī)不符的地方性稅收政策，防止稅收流失；要在確保稅政統(tǒng)一的前提下，積極開拓稅收政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，培植稅源，挖掘增收潛力，努力做到應(yīng)收盡收，促進(jìn)市級(jí)收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的審計(jì)建議

8、。 其次，在今年上審下中，我們根據(jù)上?！皟杉?jí)政府、兩級(jí)管理”的運(yùn)行體制，結(jié)合公共財(cái)政框架建立要求，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)工作為重心、貼近政府重大決策，圍繞區(qū)縣經(jīng)濟(jì)工作的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題，以加強(qiáng)宏觀管理，維護(hù)國(guó)家政令統(tǒng)一，規(guī)范預(yù)決算行為，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)具有普遍性、傾向性問題，為市政府宏觀決策服務(wù)，并協(xié)調(diào)好“上審下”與“同級(jí)審”關(guān)系，促進(jìn)區(qū)縣“同級(jí)審”水平的提高。我們重點(diǎn)對(duì)區(qū)縣同級(jí)審中無法涉及的內(nèi)容、區(qū)縣同級(jí)審中的難點(diǎn)、區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的熱點(diǎn)與重點(diǎn)以及影響市級(jí)收入、市對(duì)區(qū)縣的補(bǔ)助支出等內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)。其中包括決算的真實(shí)合法性、區(qū)縣長(zhǎng)重大經(jīng)濟(jì)決策、區(qū)縣預(yù)決算管理體制、土地批租、

9、招商引資、稅收的混級(jí)混庫(kù)、市對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金的使用等等。針對(duì)查出的問題，我們從完善政策、健全制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算科學(xué)化和規(guī)范化的角度，提出切實(shí)可行的意見和建議,從而促進(jìn)政府各部門深化財(cái)政體制改革，逐步將預(yù)算管理納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，提高財(cái)政資金的使用效益。    二、拓展審計(jì)領(lǐng)域 黨的“十六大”提出：“繼續(xù)調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)”；“推進(jìn)資本市場(chǎng)的改革開放和穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動(dòng)力和技術(shù)等市場(chǎng)，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境”。    通過對(duì)

10、“十六大”報(bào)告的深入學(xué)習(xí)以及對(duì)我國(guó)審計(jì)發(fā)展前景的思索，我處在今年的審計(jì)工作中，結(jié)合上海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)工作的重心，新開設(shè)了兩個(gè)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，一是對(duì)市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理情況的審計(jì)調(diào)查，二是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制與經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查。無論是從審計(jì)的內(nèi)容還是從審計(jì)的方法上來看,這兩個(gè)項(xiàng)目對(duì)于我們財(cái)政審計(jì)處而言是全新的領(lǐng)域。目前，對(duì)市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理情況調(diào)查已經(jīng)結(jié)束，通過審計(jì)調(diào)查，揭示存在問題，從促進(jìn)加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易在推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)范企業(yè)轉(zhuǎn)制行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面的作用；促進(jìn)其規(guī)范交易行為，健全產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)組織的管理制度體系，完善市場(chǎng)自律機(jī)制和監(jiān)控機(jī)制，建立一個(gè)統(tǒng)

11、一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系等角度提出了審計(jì)意見和建議。 對(duì)即將開始的國(guó)有資產(chǎn)管理體制與經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目，我們計(jì)劃通過詳細(xì)的審計(jì)調(diào)查，結(jié)合本市推行的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，揭示存在的問題，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算行為的規(guī)范化，深化國(guó)有資產(chǎn)體制改革，完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度；促進(jìn)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)控制，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量；促進(jìn)加強(qiáng)國(guó)有權(quán)益（包括收益）及投融資的宏觀管理，增強(qiáng)投資決策的科學(xué)性；促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和資源的優(yōu)化，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。 國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的效益審計(jì)主要是對(duì)財(cái)政資金使用效益的審計(jì),財(cái)政資金使用效益審計(jì)涉及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益評(píng)價(jià)兩個(gè)

12、方面。其中，社會(huì)效益的評(píng)價(jià)包含很多層面,目前還沒有建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。因此，在市本級(jí)審計(jì)和區(qū)縣審計(jì)項(xiàng)目中，我們?cè)诔Ｒ?guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上，著重探索對(duì)政府資金管理效益的審計(jì)。政府資金管理效益審計(jì)是對(duì)政府部門安排的重點(diǎn)投資項(xiàng)目、重點(diǎn)資金、重大經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)，以增強(qiáng)政府部門的責(zé)任性、為政府部門進(jìn)行監(jiān)督和管理提供決策信息的審計(jì)新領(lǐng)域。實(shí)踐中，我們力求通過對(duì)政府資金管理效益審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容等的掌握，探索有效的審計(jì)方法，從而使審計(jì)結(jié)果為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督發(fā)揮最大的效用。 三、探索審計(jì)方法 加入世貿(mào)組織，我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的狀況對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)家財(cái)政的影響將更加直接，政府必須進(jìn)行適時(shí)的宏觀調(diào)控，

13、才能趨利弊害。為此，財(cái)政審計(jì)除了需要及時(shí)調(diào)整審計(jì)思路、不斷拓寬審計(jì)領(lǐng)域，還需要不斷創(chuàng)新審計(jì)工作方法，只有這樣才能滿足不斷發(fā)展變化的財(cái)政審計(jì)工作需要。 在實(shí)踐中，我處努力實(shí)現(xiàn)從微觀審計(jì)向宏觀審計(jì)，從財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)，轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)的跨越。研究探索財(cái)政審計(jì)的最佳方式和效果，盡快適應(yīng)不斷變化的審計(jì)對(duì)象的實(shí)際。審計(jì)過程中，我們打破就帳論帳的傳統(tǒng)審計(jì)方法，采取從資金活動(dòng)走向經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)走向政府決策，從政府決策走向宏觀經(jīng)濟(jì)政策，全面綜合分析地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的普遍問題，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況及其效果進(jìn)行評(píng)價(jià),提出審計(jì)意見的現(xiàn)代審計(jì)方法。通過對(duì)資金總體規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)與支出方向、資金管理模式、

14、政策效應(yīng)、項(xiàng)目管理等分析全方位審計(jì)財(cái)政資金的運(yùn)行情況；我們從原來查錯(cuò)糾弊事后監(jiān)督，逐步上升為以系統(tǒng)評(píng)價(jià)、完善控制、提高效能為目的的事前、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的審計(jì)，將審計(jì)監(jiān)督貫穿財(cái)政資金運(yùn)行的全過程；我們改變以往就事論事的審計(jì)方式，探索解剖麻雀、就事論制、以點(diǎn)帶面的審計(jì)方法。對(duì)審計(jì)中出現(xiàn)問題，從制度上找尋根本原因并將視野擴(kuò)展到整個(gè)上海經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)帶有普遍性的問題，有針對(duì)性提出有效可行的意見和建議，從而促進(jìn)整個(gè)上海的預(yù)算管理水平的提高；我們從以往流于形式的程序性的審計(jì)，逐步向全面審計(jì)、突出重點(diǎn)，提高資金使用效益、防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)性審計(jì)發(fā)展。審計(jì)的對(duì)象要全面、審計(jì)的資金要完整。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

15、情況的審計(jì)、強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)單位、重點(diǎn)資金的審計(jì)，尤其對(duì)那些政府投入的帶有指導(dǎo)性，體現(xiàn)政府決策的專項(xiàng)資金的審計(jì),以反映政府決策的正確性和投資的效益性。 審計(jì)方法的改進(jìn)需要輔以相應(yīng)的審計(jì)手段。尤其是我們現(xiàn)在所處的是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，它的一個(gè)最大的特點(diǎn)是科學(xué)技術(shù)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、管理領(lǐng)域應(yīng)用程度越來越高。而目前，我們的審計(jì)基本上運(yùn)用的是查閱、檢查、詢問等比較傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)，審計(jì)的手段滯后于預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理發(fā)展，這與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)很不適應(yīng)。目前，財(cái)政稅務(wù)管理過程中基本上普及了電子化辦公，逐步向無紙化過渡。而要適應(yīng)這種變化，必須提高審計(jì)手段的科技含量，探索審計(jì)方法。擺在我們面前的就是計(jì)算機(jī)審計(jì)方法的

16、運(yùn)用和普及。 我處在計(jì)算機(jī)審計(jì)方面也作了嘗試和探索。通過進(jìn)入被審單位業(yè)務(wù)管理軟件系統(tǒng)（例如，稅務(wù)系統(tǒng)的CTAS軟件系統(tǒng)），一方面，使用口令直接進(jìn)入系統(tǒng)，直接獲取真實(shí)、全面的審計(jì)資料，另一方面利用軟件強(qiáng)大的檢索和數(shù)據(jù)分析能力，通過軟件對(duì)被審單位的所有業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從“面”上發(fā)現(xiàn)問題線索，然后集中力量尋找突破“點(diǎn)”，降低審計(jì)成本、節(jié)省審計(jì)時(shí)間，極大的提高了審計(jì)工作的效率。 然而要充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)在審計(jì)領(lǐng)域中的作用，就必須做到“人機(jī)結(jié)合”，即在運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)這一輔助手段的同時(shí)，不能忽略提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。例如，在稅務(wù)CTAS系統(tǒng)中，雖然在一些方面很好的提高了審計(jì)效率，我們也發(fā)現(xiàn)了還有很多軟件系統(tǒng)的功能，由于審計(jì)人員的相關(guān)知識(shí)欠缺，沒有得到充分地利用，一定程度上是一種資源