高鐵新城發(fā)展現(xiàn)狀與未來可能發(fā)展方向

1、“施工現(xiàn)場(chǎng)塵土飛揚(yáng) , 高鐵一開黃金萬兩。 ”在北部城市高鐵站 , 這幅標(biāo)語曾在周邊的施工現(xiàn)場(chǎng)懸掛多時(shí)。如一樣 , 在京滬高鐵、京廣高鐵沿線 , 很多地方都以高鐵站為核心 , 規(guī)劃建設(shè)了大面積的高鐵新城 , 意圖拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng) , 拉開城市發(fā)展骨架。理論上 , 高鐵站點(diǎn)建設(shè)將加速城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和極化布局 , 提升周邊土地價(jià)值 , 引發(fā)城市空間格局的轉(zhuǎn)變。但是 , 中國(guó)上一輪高鐵建設(shè)對(duì)于周邊土地價(jià)值的提升和城市空間布局的優(yōu)化作用 , 并沒有體現(xiàn)出來。中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)石楠直言不諱 : “最大的問題是高鐵站點(diǎn)建設(shè)大干快上 , 沒有和周邊的土地開發(fā)相結(jié)合?！币?guī)劃窘境從西站乘坐京廣高鐵 , 僅用時(shí)

2、 40 分鐘就到了東站。氣派的大站房 , 寬闊的站前廣場(chǎng) , 與全國(guó)其他很多高鐵站點(diǎn)面貌相似。除候車大廳一間小店外 , 站前廣場(chǎng)及周邊沒有任何的商業(yè)配套。大量農(nóng)地綿延環(huán)繞 , 遠(yuǎn)處可見依稀分散的村落 , 幾座高樓孤零零地聳立其中。市規(guī)劃局負(fù)責(zé)人告訴財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略 , 市目前正在結(jié)合新形勢(shì)、 新情況、新需要 , “對(duì)原有高鐵新城規(guī)劃進(jìn)行審視修改”。另一個(gè)位于京滬高鐵線上的東站 , 雖距僅一個(gè)多小時(shí)車程 , 但從東站乘坐公共交通到城區(qū) , 仍需約一個(gè)小時(shí)。高鐵帶來的便捷性大打折扣。市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃分局提供的資料顯示 , 市高鐵新城規(guī)劃占地面積 56 平方

3、公里 , 計(jì)劃打造成“科技引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)”的新城。然而市國(guó)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言, 高鐵站的影響力并未顯現(xiàn)。高鐵站點(diǎn)距城區(qū)較遠(yuǎn) , 且存在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整等問題, 真正與城區(qū)的接軌有一定難度。 因此 ,對(duì)周邊地價(jià)尚未產(chǎn)生顯著的影響。和面臨的窘境 , 幾乎出現(xiàn)在上一輪高鐵站點(diǎn)坐落的大部分二三線城市?！案哞F站點(diǎn)紅線外土地綜合開發(fā)的增值利益顯而易見, 但是由于規(guī)劃沒有協(xié)同 , 數(shù)以千億元潛在的土地收益已被白白浪費(fèi)?！眹?guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任斌對(duì)此表示痛心。他認(rèn)為 , 對(duì)于已建成的高鐵線 , 出于高鐵運(yùn)行安全考慮 , 紅線鐵路用地變更屬性進(jìn)行商業(yè)開發(fā)已不可能 ,

4、而紅線外土地增值收益的實(shí)現(xiàn) , 仍需要“一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)過程”。盤活之策國(guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 對(duì)于以往高鐵建設(shè)規(guī)劃和城市規(guī)劃“兩皮”造成的土地利用問題 , 在鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策制定層面 , 已經(jīng)難以解決。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥也認(rèn)為, 已建成高鐵站點(diǎn)的土地開發(fā)已經(jīng)木已成舟,中鐵總沒有和地方政府談判的籌碼。況且地方財(cái)政日子也不好過 , 顯然不愿意將紅線外土地的增值收益拱手讓人。石楠認(rèn)為 , 要解決已經(jīng)建成站點(diǎn)周邊區(qū)塊的生態(tài)問題, 只能寄希望于當(dāng)?shù)卣?, 通過 IT 、物流等門戶型產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)以及城市公交的無縫銜接 , 也可以培育成城市間的鐵路城鎮(zhèn) , 起到促進(jìn)區(qū)域融

5、合的作用。市國(guó)土局土地利用處處長(zhǎng)馬春喜表示 , 高鐵新區(qū)除了高鐵車站、站前廣場(chǎng) , 其余區(qū)域尚未按照城市規(guī)劃進(jìn)行開發(fā) , 仍有一些村莊存在開發(fā)空間。2013 年, 高鐵站附近出讓了兩宗地 , 一塊是住宅 , 一塊是商業(yè) , 都是 300 萬元 / 畝 , 扣除一級(jí)開發(fā)成本 , 土地增值收益在 250 萬左右 , “較高”?！暗歉哞F線走向以東大量是基本農(nóng)田及耕地。如果進(jìn)行商業(yè)開發(fā) , 一是需要適當(dāng)增加城市用地規(guī)模 , 二是土地指標(biāo)要傾斜 , 三是耕地占補(bǔ)平衡困難 , 同等條件的后備資源缺乏?！瘪R春喜認(rèn)為 , 國(guó)家在這類土地的政策方面應(yīng)該予以支持 , 并加大相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入。市國(guó)土局相關(guān)負(fù)

6、責(zé)人也表示, 的高鐵新城開發(fā)同樣面臨土地指標(biāo)制約、發(fā)展空間有限、資金緊等突出問題。今后計(jì)劃重點(diǎn)做好“統(tǒng)”的文章 , 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)設(shè)、統(tǒng)一項(xiàng)目監(jiān)管、統(tǒng)一宣傳推介 , 形成“布局合理、功能清晰、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的一體化開發(fā)”。吸收上一輪高鐵站建設(shè)的教訓(xùn), 金永祥認(rèn)為 , 新一輪的高鐵建設(shè) , 必須做到高鐵沿線土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的融合 , 統(tǒng)籌開發(fā)高鐵站房地上和地下空間 , 統(tǒng)籌站場(chǎng)和周邊土地開發(fā) , 實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)價(jià)值的最大化。鐵路造城謀局鐵路建設(shè)掛鉤沿線土地綜合開發(fā)的政策, 業(yè)界呼吁已久。2013 年 8 月 , 國(guó)務(wù)院發(fā)布 關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見 (

7、國(guó)發(fā) 201333 號(hào), 下稱“ 33 號(hào)文” ) 提出 , 支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā) , 授權(quán)中國(guó)鐵路總公司依法盤活利用其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地。相關(guān)政策由國(guó)土資源部牽頭制定。33 號(hào)文發(fā)布后已半年多 , 財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者獲悉 , 國(guó)土部初步形成了一份鐵路沿線土地綜合開發(fā)的方案 , 并已征求各部門、單位意見。國(guó)土部和國(guó)家發(fā)改委也形成了打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的共識(shí)。這一政策思路被寄予厚望 : 既有利于緩解鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資金難題 , 構(gòu)建鐵路投資盈利模式 , 激活中鐵總的“造血”能力 , 吸引社會(huì)資本進(jìn)入 ; 又能通過沿線土地綜合開發(fā)和城市總體規(guī)劃的融合 , 推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè) , 帶動(dòng)地

8、方經(jīng)濟(jì) , 促進(jìn)區(qū)域融合。如此龐大的計(jì)劃 , 勢(shì)必面臨包括政策及制度的多方探索。國(guó)土部副部長(zhǎng)王世元在接受財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 記者采訪時(shí)坦言 : “這是個(gè)大政策 , 涉及到土地出讓制度 , 又涉及到發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用 , 到底要以什么樣的優(yōu)惠政策吸引企業(yè)參與 , 一下子定不下來?！盩OD模式國(guó)土部一位負(fù)責(zé)人在近期一次部會(huì)議上透露 , 在研究制定相關(guān)政策的過程中 , 國(guó)土部已經(jīng)和國(guó)家發(fā)改委形成了一項(xiàng)打造“鐵路城鎮(zhèn)綜合體”的思路共識(shí)?！熬褪窃试S把鐵路周邊一部分土地增值收益返給鐵路公司 , 綜合鐵路站場(chǎng)和周邊土地物業(yè)開發(fā)規(guī)劃 , 用鐵路串起新城建設(shè) , 帶動(dòng)區(qū)域一體化。 ”這位負(fù)責(zé)人表示 , 決策

9、層對(duì)于該思路也表示了贊同。國(guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 推進(jìn)鐵路周邊土地綜合開發(fā) , 采取 TOD模式 ( 以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式 ) 推動(dòng)發(fā)展新型城鎮(zhèn) , 一直是土地利用方式的重要探索方向。 “鐵路城鎮(zhèn)綜合體”正是探索 TOD模式的重要形式?！皣?guó)際上有很多成功的經(jīng)驗(yàn) , 比如歐洲 , 大量的通勤交通是靠鐵路來完成的。采取 TOD模式 , 沿著交通干線串糖葫蘆似的布置居民點(diǎn) , 從而形成具有一定功能的衛(wèi)星城鎮(zhèn)?！敝袊?guó)城市規(guī)劃師學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)石楠表示。石楠認(rèn)為 , 相比公路周邊分散而低效的土地開發(fā)利用模式 , 空間距離在 200-1000 公里的城市群 , 最適合通過建設(shè)城際鐵路

10、進(jìn)行串聯(lián)。 這有利于提高土地利用效率 , 防止城市“攤大餅”式蔓延。一些省市走在了前面。如省在 2012 年 1 月份出臺(tái)的關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見中 , 便提出通過 TOD模式打造“城市綜合體”的概念。國(guó)土部、國(guó)家發(fā)改委等部門曾多次到進(jìn)行調(diào)研 , 對(duì)其通過將城際鐵路建設(shè)與沿線土地開發(fā)相結(jié)合籌集資金、 規(guī)劃建設(shè)鐵路小鎮(zhèn)、 推動(dòng)珠三角區(qū)域城市群發(fā)展的做法 , 給予了肯定。據(jù)國(guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人透露, 國(guó)土部已經(jīng)形成了鐵路沿線土地綜合開發(fā)的政策初稿 , 并征求了財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、中鐵總、國(guó)務(wù)院法制辦等部門、 單位的意見 , 意見分歧“相當(dāng)

11、大” , 何時(shí)能形成最終上報(bào)方案尚不確定。中鐵總考量中鐵總對(duì)于鐵路城鎮(zhèn)綜合體一直持積極態(tài)度 , 并有意在今年的鐵路開發(fā)建設(shè)中引入實(shí)踐。其對(duì)鐵路城鎮(zhèn)綜合體的興趣 , 很大程度上源于破解債務(wù)困境的緊迫性。按照 33 號(hào)文要求 , 國(guó)土部牽頭制定的鐵路沿線土地綜合開發(fā)政策 , 不僅要有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境 , 還有利于解決中鐵總面臨的債務(wù)困境 , 并尋找鐵路投資新的盈利模式。近年來中鐵總在鐵路建設(shè)中 , 過分依賴債務(wù)性融資 , 導(dǎo)致其資產(chǎn)負(fù)債率一直呈攀升趨勢(shì)。中鐵總今年 3 月 7 日發(fā)布的中國(guó)鐵路總公司 2014 年度第一期短期融資券募集說明書顯示 , 截至 2013 年三

12、季度末 , 中鐵總的總負(fù)債已經(jīng)超過 3.06 萬億 , 資產(chǎn)負(fù)債率達(dá) 63.2%。這份說明書還特別說明 , 隨著鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃的逐步實(shí)施 , 發(fā)行人資產(chǎn)負(fù)債率仍可能進(jìn)一步上升 , 存在資本支出進(jìn)一步增加的風(fēng)險(xiǎn)。過去多年 , 中鐵總將鐵路及站點(diǎn)建成后 , 地方政府通過出讓、 開發(fā)鐵路站場(chǎng)附近的土地 , 獲得了大量增值收益 , 由于政策原因 , 中鐵總未能從中獲益。交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅介紹 , 大約十年前 , 就曾有專家建議通過對(duì)鐵路沿線土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā) , 籌集資金 , 但未獲重視 , 當(dāng)時(shí)的政策條件也不允許。鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院的一位專家告訴記者 , 原來國(guó)家對(duì)鐵路建設(shè)用地卡

13、得很緊 , 要求鐵路正線、站場(chǎng)用地盡可能節(jié)約 , 且只能用于鐵路客貨運(yùn)輸。33 號(hào)文件出臺(tái)后 , 允許將鐵路建設(shè)與周邊土地資源商業(yè)開發(fā)及城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來 , 獲得開發(fā)收益 , 這對(duì)鐵路公司而言無疑是重大政策利好。“33 號(hào)文件頒布后 , 中鐵總非常重視 , 并要求新的客專設(shè)計(jì)都要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)方面的研究 , 如鐵路站場(chǎng)紅線外土地規(guī)劃如何兼顧商業(yè)開發(fā)?！辫F道第三勘察集團(tuán)一位工程師說。2014 年 1 月 , 中國(guó)鐵路招標(biāo)網(wǎng)發(fā)布了 中國(guó)鐵路總公司土地評(píng)估和土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)公告 。通過招標(biāo) , 聘請(qǐng)國(guó)專業(yè)機(jī)構(gòu) , 對(duì)全國(guó)18 個(gè)鐵路局、直屬專業(yè)運(yùn)輸公司和鐵道科學(xué)研究院的鐵路用

14、地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估, 重點(diǎn)是摸清哪些地塊具有商業(yè)開發(fā)價(jià)值。2 月 23 日至 24 日, 中鐵總召開資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)工作會(huì)議。中鐵總副總經(jīng)理開宙在部署工作時(shí)強(qiáng)調(diào) ,2014 年在土地綜合經(jīng)營(yíng)開發(fā)方面要取得突破性進(jìn)展。2 月25 日, 中鐵總土地評(píng)估和土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)工作啟動(dòng)?！澳壳拔覀冋谝贿呑鰷?zhǔn)備 , 一邊等待配套政策。 ”一位中鐵總?cè)耸扛嬖V 財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者。收益之爭(zhēng)中鐵總的“算盤” , 卻引起各主管部門的分歧。爭(zhēng)議主要集中在鐵路沿線土地開發(fā)主體、開發(fā)規(guī)模、開發(fā)模式、增值收益分配等方面。財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊 記者了解到 , 中鐵總在國(guó)土部征求意見時(shí) , 曾希望借鑒“港鐵模式”。概括

15、而言 , 港鐵模式是指將軌道交通和沿線物業(yè)捆綁統(tǒng)一開發(fā)。港鐵公司在地鐵建設(shè)前期就獲得地鐵沿線有關(guān)車站、車場(chǎng)、上蓋和周邊地區(qū)的開發(fā)權(quán) , 開發(fā)商按照港鐵公司所定標(biāo)準(zhǔn)興建物業(yè)并向政府繳付地價(jià) , 物業(yè)出售或后期運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)雙方“五五分成”。但是港鐵模式在地面臨的最大障礙就是土地出讓制度。法律規(guī)定 , 劃撥用地不能直接進(jìn)行商業(yè)物業(yè)及住宅開發(fā) , 必須經(jīng)出讓補(bǔ)交地價(jià)后才能進(jìn)行。 33 號(hào)文也規(guī)定 : “開發(fā)利用授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地需要改變土地用途或向中國(guó)鐵路總公司以外的單位、個(gè)人轉(zhuǎn)讓的 , 應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓手續(xù)”。這就意味著中鐵總要盤活其原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地 , 首先需要變更土地用途。國(guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人分析認(rèn)為

16、 , 土地出讓有協(xié)議和招拍掛兩種。 33 號(hào)文說依法辦理出讓手續(xù) , “沒說一定要招拍掛”。中鐵總也更傾向以協(xié)議出讓的方式從地方政府手里拿地。該負(fù)責(zé)人介紹說 , 協(xié)議出讓最關(guān)鍵的是原土地權(quán)屬人可以繼續(xù)使用這塊地 , 而且補(bǔ)繳的地價(jià)只要不低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是合法的。 這意味著協(xié)議出讓形成的地價(jià)要比招拍掛低很多。問題在于 , 對(duì)于土地所在地的地方政府來說 , 他們卻更愿意將土地收回重新組織招拍掛 , 因?yàn)樵鲋凳找鏁?huì)高很多。國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任斌認(rèn)為 , 土地如果協(xié)議出讓給鐵路公司 , 實(shí)際上等于各級(jí)政府去補(bǔ)貼鐵路 , 擠占了地方本就有限的財(cái)力 , 會(huì)降低地方政府今后推進(jìn)鐵路建設(shè)

17、的積極性。此外 , 在新建鐵路沿線土地綜合開發(fā)的用地規(guī)模上 , 各方也有不同看法。按照現(xiàn)行政策規(guī)定 , 鐵路用地紅線外的土地增值收益全部應(yīng)歸地方政府所有。也就是說 , 紅線怎么劃定 , 直接影響到地方政府的收益和讓利規(guī)模。前述國(guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示 , 開發(fā)規(guī)模如何劃定、中鐵總是否可以一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、土地增值收益如何分成、 土地指標(biāo)如何分配、 政策是否包含已建成高鐵站點(diǎn)周邊土地開發(fā)等等 , 均存在爭(zhēng)議 , 目前“無法定論”。地方探路不只中鐵總憂慮相關(guān)政策的難產(chǎn) , 各省市鐵路建設(shè)投資平臺(tái)也在熱切盼望國(guó)土部能出臺(tái)相關(guān)配套政策。在鐵道部時(shí)期 , 各省市政府只是鐵路建設(shè)中的配角。 2011 年后 ,

18、由于鐵道部集中力量建設(shè)國(guó)家干線鐵路 , 鐵道部隨后決定將地方鐵路投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)權(quán)下放給地方政府 , 各省鐵路投資建設(shè)平臺(tái)隨即迎來了融資難題。省鐵路投資集團(tuán) ( 下稱“鐵投” ) 采取了多元化發(fā)展的方式 , 通過在科技化工、房地產(chǎn)業(yè)、裝備制造、 金融服務(wù)等領(lǐng)域培育優(yōu)勢(shì)企業(yè) , 獲得利潤(rùn) , 反哺鐵路建設(shè) , 這一模式正在被其他省市鐵投公司效仿。省在全國(guó)率先進(jìn)行“城際軌道交通加土地綜合開發(fā)”的嘗試 , 也是目前全國(guó)惟一在地方鐵路建設(shè)中進(jìn)行此項(xiàng)嘗試的地區(qū)。2012 年 1 月 , 省政府印發(fā) 關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見 , 明確采取 TOD模式 , 推進(jìn)城際軌道交通

19、沿線土地綜合開發(fā) , 打造一批“城市綜合體”。沿線土地綜合開發(fā)的收益 , 首先用于彌補(bǔ)城際軌道交通項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的資金缺口。省發(fā)改委主任春洪在接受財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者采訪時(shí)坦言踐工作中 , 還存在一些政策層面需要破解的問題。, 在 TOD開發(fā)實(shí)春洪介紹說 , 建設(shè)用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā) , 必須經(jīng)過政府收儲(chǔ)后進(jìn)行招拍掛, 增加了 TOD模式土地開發(fā)的難度。 另外 , 對(duì)軌道交通站場(chǎng)土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā) , 是否可以減免土地增值稅 ?如果按目前標(biāo)準(zhǔn)征收 , 土地開發(fā)利潤(rùn)會(huì)大幅減少 , 同樣難以形成對(duì)公益性事業(yè)的支持。此外 , 軌道交通站點(diǎn)的地上地下空間產(chǎn)權(quán)如何分割也是一個(gè)問題。 目前 , 對(duì)鐵路站場(chǎng)“分層設(shè)權(quán)

20、”的問題 , 既缺乏明確的法律界定 , 也沒有很好的實(shí)際解決辦法。市場(chǎng)主導(dǎo)在國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任斌看來 , 鐵路沿線土地綜合開發(fā)可有三種模式 : 一是全權(quán)交給鐵路公司來操作 ; 二是鐵路公司和地方政府合作 ; 三是地方政府主導(dǎo) , 并把土地增值利益一部分返還給鐵路公司。 他認(rèn)為雙方合作的方式最為合理 , 也最為現(xiàn)實(shí)。對(duì)于存量鐵路用地的商業(yè)開發(fā) , 他建議給予特殊政策 , 由中鐵總統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地綜合開發(fā)規(guī)劃修編和土地屬性變更工作 , 再由中鐵總與地方政府合作進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā) , 招拍掛進(jìn)行二級(jí)開發(fā)。對(duì)于新建鐵路沿線土地的綜合開發(fā) , 斌認(rèn)為也需變更相關(guān)政策 , 即地方政府返還

21、部分出讓收益給鐵路公司。返還多少 , 可依據(jù)鐵路建設(shè)情況和土地增值價(jià)值測(cè)算確定。大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為 , 對(duì)于城際間鐵路建設(shè) , 要促動(dòng)鐵路建設(shè)用地規(guī)劃和周邊土地開發(fā)規(guī)劃協(xié)同 , 允許捆綁出讓 , 并將鐵路沿線土地招拍掛出讓后的增值收益中的一部分返補(bǔ)給鐵路公司。 至于“紅線”圍劃多大、 增值收益返多少 , 應(yīng)該讓雙方依據(jù)具體項(xiàng)目情況進(jìn)行合理測(cè)算后協(xié)商確定?！罢咧贫ú荒苓`背現(xiàn)行法律規(guī)定 , 不能影響工程安全 , 要節(jié)約集約用地 , 保證資金安全?！鄙鲜鰢?guó)土部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示 , 國(guó)土部的政策底線 , 是搭設(shè)一個(gè)平臺(tái) , 由鐵路公司和地方政府去談判 , “依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則 , 自己談”。3 月

22、 31 日下午 , 乘坐廣珠城際鐵路 , 由南站往方向去的乘客很多。部分旅客沒有買到坐票 , 只能站在過道里。經(jīng)停北站時(shí) , 下車的人卻寥寥無幾。走出車站, 四周皆是荒地。車站西面的一塊工地上 , 停著十幾輛大型翻斗車。 在簡(jiǎn)易工棚里 , 一名包工頭模樣的人告訴財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 他們正在這里對(duì)土地進(jìn)行“三通一平”,未來這里要建高檔住宅樓 , 但開工“起碼要到明年了”。廣珠城際鐵路于 2005 年開工 ,2011 年建成通車。 2012 年 3 月 , 省政府批復(fù) , 同意第一批對(duì)廣珠城際鐵路北站、 廣佛肇城際鐵路沿線鼎湖站、 三水站等 6 個(gè)軌道站場(chǎng)周邊的土地 , 采用 TOD(以公共交通

23、為導(dǎo)向的開發(fā) ) 模式進(jìn)行綜合開發(fā)。按照規(guī)劃 , 未來這些站點(diǎn)周邊 , 將建設(shè)起環(huán)境優(yōu)美 , 商貿(mào)、教育、醫(yī)療等設(shè)施完善的 TOD小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)通過城際鐵路緊密相連 , 居民可以便捷地往返其間 , 并抵達(dá)毗鄰的中心城區(qū)。然而 , 兩年過去了 , 北站 TOD小鎮(zhèn)仍然只是一片空地。記者了解到 , 省珠三角地區(qū)城際軌道 TOD開發(fā)工作 , 仍處于摸索階段 , 進(jìn)展并沒有想象中順利。模式為推動(dòng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化 , 早在 2003 年, 省即編制完成珠江三角洲城際快速軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃 , 將珠三角地區(qū) 9 個(gè)市再加市 , 通過軌道交通連接起來, “形成區(qū)域城際軌道交通網(wǎng)”。其后 , 省又對(duì)該規(guī)劃進(jìn)

24、行過修編 , 修編后路網(wǎng)規(guī)劃總里程達(dá) 1478 公里 , 線路的速度等級(jí)也提升至 160200 公里 / 小時(shí)。該規(guī)劃獲批后 , 省即鋪開珠三角軌道交通建設(shè) , 初期與鐵道部聯(lián)手 , 以省部合作的方式推進(jìn)建設(shè)工作。2011 年, 由于鐵道部下放地方鐵路投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)權(quán) , 省開始試點(diǎn)TOD模式。資料顯示 ,2009 年, 省鐵路建設(shè)投資集團(tuán) ( 下稱“鐵投” ) 就已經(jīng)開始在與省國(guó)土資源廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳探討城際軌道交通土地綜合開發(fā)相關(guān)事宜。 2012 年初 , 省政府頒布印發(fā) 關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見 ( 以下簡(jiǎn)稱“意見” ) 。意見規(guī)定 , 將軌道交

25、通沿線需要統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)的土地 , 分為紅線開發(fā)用地和紅線外開發(fā)備選用地。紅線開發(fā)土地用于城際鐵路建設(shè) , 以劃撥形式交給軌道交通項(xiàng)目業(yè)主公司。中鐵總退出后 , 珠三角城際鐵路的項(xiàng)目業(yè)主是鐵投。用地規(guī)模原則上按鐵路建設(shè)用地有關(guān)規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)確定。對(duì)于紅線外開發(fā)備選用地規(guī)模 ,意見規(guī)定 , 以城際軌道交通各站場(chǎng)為中心 , 半徑 800 米左右圍尚未劃撥、出讓的國(guó)有土地 , 以及其他適合開發(fā)建設(shè)的土地 ,作為開發(fā)備選用地。紅線外土地可由省市聯(lián)合組成合資公司開發(fā) , 或者由沿線城市的鐵路投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)開發(fā) , 具體由省市協(xié)商確定。 省發(fā)改委主任春洪介紹 ,截至 2014 年初 , 珠三角城際鐵路網(wǎng)在

26、建和已建成里程達(dá)到 500 公里左右 , 莞惠城際鐵路計(jì)劃于 2015 年建成通車 , 另外幾條在建鐵路將在 2016 年竣工。春洪告訴財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 省按照 TOD模式 , 在該軌道交通網(wǎng)沿線 , 總計(jì)規(guī)劃了 50 個(gè)中心鎮(zhèn)站點(diǎn)。每個(gè)中心鎮(zhèn)可以聚集數(shù)萬人 , 大大緩解城市人口壓力大、交通擁擠等問題 , 從而提升珠三角地區(qū)整體的城鎮(zhèn)化水平。難題待解雖然參考了日本和中國(guó)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn) , 但珠三角城際軌道交通在建設(shè) TOD 模式中 , 仍然遇到了很多困難。按照國(guó)家規(guī)定 , 鐵路用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā), 必須經(jīng)過土地收儲(chǔ)后 , 公開進(jìn)行招拍掛。為避免招拍掛中存在的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn) , 防止建設(shè)資金籌集不到

27、位 , 鐵路公司勢(shì)必需要既做土地的一級(jí)開發(fā) , 同時(shí)又要參與二級(jí)開發(fā)。以廣佛地鐵為例。市曾在廣佛地鐵金融高新區(qū)站地塊規(guī)劃建設(shè)一個(gè)金融城。地鐵總公司通過招拍掛程序拿下土地 , 不但在地下建成了地鐵、 公交樞紐 , 還在地上建起了金融城寫字樓 , 實(shí)現(xiàn)了同步建設(shè)、 商業(yè)開發(fā)配套。 在土地出讓環(huán)節(jié) , 政府對(duì)參與招拍掛的企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行了限定 , 規(guī)定有地鐵建設(shè)資質(zhì)的企業(yè)才能參與 , 這就為地鐵總公司順利拿到這塊地創(chuàng)造了條件。在珠三角城際鐵路建設(shè)中 , 參與紅線外土地開發(fā)的省市合資公司 , 也是通過這類限定措施 , 獲得紅線外待開發(fā)地塊的開發(fā)權(quán)。問題在于 , 有些地塊距離車站已近 800 米, 難劃入“

28、站場(chǎng)物業(yè)”疇 , 顯然難以用類似“鐵路建設(shè)資質(zhì)”的限定條件來約束競(jìng)標(biāo)企業(yè)。另外 , 由于國(guó)鐵路的定價(jià)權(quán)歸屬國(guó)家發(fā)改委 , 地方政府定價(jià)靈活性自主性尚不明確 , 無法對(duì)城際鐵路未來運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行測(cè)算 , 更無法測(cè)算補(bǔ)虧比例。 這些都直接影響到民營(yíng)資本進(jìn)入這一領(lǐng)域的積極性。“TOD開發(fā)雖然剛起步 , 但民營(yíng)資本的積極性很高 , 想要進(jìn)來投資 , 又受到上述因素限制?！贝汉楦嬖V財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊記者 , 珠三角城際鐵路沿線將啟動(dòng)一批新的 TOD項(xiàng)目 , “我們希望能夠吸引民資參與開發(fā)?！?此外 , 包括地上地下分層設(shè)權(quán)、土地增值稅減免等制度及政策障礙 , 也成為珠三角實(shí)踐中需要破解的難題。問題雖多 , 珠三角地區(qū)的城際軌道交通建設(shè)實(shí)踐 , 仍然吸引了、 、等多個(gè)省市的注意力 , 紛紛派遣相關(guān)人員赴考察 TOD模式。實(shí)踐的成敗 , 無疑將直接影響今后鐵路城鎮(zhèn)綜合體建設(shè)的發(fā)展方向 , 社會(huì)各界正拭目以待。TOD模式在海外TOD(Transit-oriented Development)起源