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文檔簡介
1、四川省高等教育自學(xué)考試_法律_專業(yè)畢業(yè)論文人民調(diào)解制度芻議人民調(diào)解法的價(jià)值評價(jià)及新時(shí)期人民調(diào)解工作模式重構(gòu)論文題目_人民調(diào)解制度芻議_指導(dǎo)老師_羅蓉_學(xué)生姓名_楊永軍_準(zhǔn)考證號_339909100303_2012年 2 月 日目 錄論文摘要一、人民調(diào)解法出臺背景和現(xiàn)實(shí)意義(一)出臺背景(略提)(二)現(xiàn)實(shí)意義1、對于健全完善人民調(diào)解制度具有重要意義2、對于推動(dòng)人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展具有重要意義3、對于提高人民調(diào)解的社會(huì)認(rèn)同和自治性具有重要意義二、人民調(diào)解法制定頒布對當(dāng)今人民調(diào)解工作的雙重作用(一)對人民調(diào)解工作的內(nèi)在促進(jìn)及表現(xiàn)(二)對人民調(diào)解工作的桎梏作用及現(xiàn)實(shí)形態(tài)三、人民調(diào)解工作模式重構(gòu)(一
2、)人民調(diào)解制度理論研究重新定位(二)對人民調(diào)解法修補(bǔ)完善,以增強(qiáng)執(zhí)行力和指導(dǎo)性(三)人民調(diào)解操作模式重構(gòu)(從三方面加強(qiáng)建設(shè)和完善)論文摘要在探究和建構(gòu)人民調(diào)解制度的征程上,人民調(diào)解法的制定頒布可謂大手筆。作為我國第一部全面確立和規(guī)范人民調(diào)解制度的法律,人民調(diào)解法的出臺對人民調(diào)解工作來說有著全局而深遠(yuǎn)的意義,人民調(diào)解理論與實(shí)務(wù)因此而邁上一個(gè)新的臺階。該法頒布一年來, 在推動(dòng)調(diào)解工作的同時(shí)其價(jià)值亦為理論和實(shí)務(wù)界所爭議。筆者欲通過實(shí)踐,客觀評論其影響,全面剝離該法與實(shí)踐之沖撞。同時(shí),結(jié)合評價(jià)提出相應(yīng)的對策建議,以達(dá)到重新建構(gòu)人民調(diào)解工作新模式的目的。關(guān)鍵詞:調(diào)解制度 人民調(diào)解法 價(jià)值評價(jià) 模式重構(gòu)人
3、民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國特色的、具有中華民族深厚底蘊(yùn)和內(nèi)涵的法律制度,是我國人民獨(dú)創(chuàng)的解紛息爭、鈍化矛盾的一種非訴訟糾紛解決方式。被稱為化解矛盾的“第一道防線”,起著基礎(chǔ)性作用。但一直以來,因缺乏立法上的支撐、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和具體指導(dǎo),人民調(diào)解顯得凌亂、單薄而又參差不齊,顯然在法制社會(huì)進(jìn)程中難有立足之地。為此,經(jīng)過不斷醞釀和準(zhǔn)備,人民調(diào)解法響應(yīng)各方呼求,順應(yīng)時(shí)勢,在2011年歲初頒布實(shí)施。它的出爐是法律界一大盛事,也是廣大法制工作者共同努力結(jié)果,曾一度為理論和實(shí)務(wù)界歡呼雀躍。在社會(huì)變革如此迅猛的當(dāng)今時(shí)代,法律制定本身的滯后性、局限性硬傷猶為明顯。德國法儒薩維尼就曾一針見血指出:“任何法律皆有漏洞,法律自
4、公布之日起,即逐漸與時(shí)代脫節(jié)?!弊鳛楸就粱少Y源,人民調(diào)解制度優(yōu)越性當(dāng)然存在,人民調(diào)解工作更應(yīng)向前推進(jìn),而不應(yīng)局囿于人民調(diào)解法而停滯不前。在補(bǔ)充和完善人民調(diào)解法基礎(chǔ)上,要對人民調(diào)解工作模式進(jìn)行重構(gòu)。一、人民調(diào)解法出臺背景和現(xiàn)實(shí)意義(一)、出臺背景21世紀(jì)是知識大爆炸的世紀(jì),亦是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時(shí)期。中國經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制轉(zhuǎn)型,各種矛盾爭相迸發(fā),各種體制碰撞、思想碰撞、利益調(diào)整碰撞。各階層、群體利益矛盾多樣復(fù)雜。一是市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致利益主體多元化,公民之間利益矛盾呈多樣和復(fù)雜性。二是社會(huì)發(fā)展與弱勢人群的矛盾增多。處于利益鏈底端的人群動(dòng)輒掀起群體事件、纏訪事件,此類案件處理甚為棘手,且有“拔出蘿卜帶出泥”之
5、虞。三是管理者與被管理者矛盾激化,呈增多趨勢。糾紛領(lǐng)域多元化,拓展到公民與法人、集體、社會(huì)組織之間,涉及人身、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、管理、道德諸多領(lǐng)域。走司法、訴訟程序,一則巨大浪費(fèi)國家訴訟公共資源,二則埋下”禍根”造成硬傷,影響穩(wěn)定?,F(xiàn)有成文法在這樣大量涌動(dòng)的群體矛盾面前有時(shí)顯得蒼白而又無力。當(dāng)前人民調(diào)解研究滯后,且無立法支撐,人民調(diào)解制度零星散亂、規(guī)定不詳,嚴(yán)重影響其功能發(fā)揮,這樣的“內(nèi)憂外患”下,醞釀出臺一部專門調(diào)整人民調(diào)解制度的法律呼聲此起彼伏。2011年1月1日,人民調(diào)解法終于正式實(shí)施。(二)、現(xiàn)實(shí)意義人民調(diào)解法是我國第一部專門、完備、系統(tǒng)規(guī)范人民調(diào)解工作的單行法。它的問世全面確立了人民調(diào)解制
6、度。它的頒布實(shí)施,在我國人民調(diào)解制度和人民調(diào)解史上具有里程碑意義。它對于加強(qiáng)我國社會(huì)主義民主法制建設(shè),充分發(fā)揮人民調(diào)解的領(lǐng)頭羊作用,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)都有著重要的作用。一是對于健全完善人民調(diào)解制度具有重要意義。人民調(diào)解法以憲法為依據(jù),以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),緊扣時(shí)代脈搏,全面、系統(tǒng)地規(guī)范了人民調(diào)解的性質(zhì)、任務(wù)和原則,人民調(diào)解組織形式和人民調(diào)解員的選任,人民調(diào)解的程序、效力,人民調(diào)解的指導(dǎo)和待遇保障、人民調(diào)解制度與訴訟程序銜接等各個(gè)方面的內(nèi)容,進(jìn)一步豐富和發(fā)展了人民調(diào)解制度,為人民調(diào)解工作提供了更有力的法律支撐。它的現(xiàn)世,使關(guān)系國計(jì)民生的民生訴求上升為法律王國一員變?yōu)榭赡?,依法治國進(jìn)程加速推進(jìn)。在
7、法律位階上,從國務(wù)院行政法規(guī)發(fā)展為一部國家法律;在規(guī)范內(nèi)容上,從人民調(diào)解委員會(huì)組織條例的17條,發(fā)展為人民調(diào)解法的6章、35條;在規(guī)范完備程度上,從專門規(guī)定人民調(diào)解組織的法規(guī),發(fā)展為全面規(guī)范人民調(diào)解制度的完備法律。人民調(diào)解法的制定頒布,指明了人民調(diào)解工作的發(fā)展方向,全面提升了人民調(diào)解工作法律地位,進(jìn)一步豐富完善中國特色社會(huì)主義法律體系。二是對于推動(dòng)人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展具有重要意義。人民調(diào)解法鞏固和堅(jiān)持人民調(diào)解的人民性、民主性、自愿性的本質(zhì),保持和發(fā)揮人民調(diào)解特有的優(yōu)勢和長處,適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新期待。人民調(diào)解法亮點(diǎn)突出、特色鮮明,許多制度具有創(chuàng)新性:明確了司法行政機(jī)關(guān)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)
8、監(jiān)督體制;人民法院負(fù)有對其業(yè)務(wù)指導(dǎo)的法定職責(zé);確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和其他新型人民調(diào)解組織的法律地位;規(guī)定了人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障制度;明確了人民調(diào)解與其他糾紛解決方式之間的銜接制度;明確了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力;確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。人民調(diào)解法的制定頒布,全面提升了新時(shí)期人民調(diào)解活動(dòng)的國際化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。三是對于充分發(fā)揮人民調(diào)解工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的能動(dòng)作用具有重要意義。及時(shí)有效、穩(wěn)妥化解民間糾紛,從根基上維護(hù)社會(huì)長遠(yuǎn)和諧穩(wěn)定是人民調(diào)解的基本任務(wù),也是人民調(diào)解法的立法目的。人民調(diào)解法肯定了人民群眾參與社會(huì)事務(wù)管理的重要形式,貫徹了“調(diào)解優(yōu)先”的工作原則,突出了“第一道防
9、線”的基礎(chǔ)性作用,為發(fā)揮人民調(diào)解的政治優(yōu)勢、社會(huì)優(yōu)勢夯實(shí)了法律基礎(chǔ),有利于實(shí)現(xiàn)法治和人治的和諧統(tǒng)一。人民調(diào)解法的制定頒布,有利于充分調(diào)動(dòng)廣大人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員的積極性,進(jìn)一步提高人民調(diào)解的社會(huì)認(rèn)同感和自治性程度,并進(jìn)而累積全社會(huì)支持人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展的良好氛圍。它的執(zhí)行,能充分發(fā)揮人民調(diào)解在處理民間糾紛中的優(yōu)勢和作用,使矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。二、人民調(diào)解法制定頒布對當(dāng)今人民調(diào)解工作的雙重作用1、內(nèi)在促進(jìn)及表現(xiàn)該法頒布實(shí)施一年來,成效是顯著的。經(jīng)筆者對身邊實(shí)例總結(jié)并加以統(tǒng)計(jì),歸納為“555”,即:五大機(jī)制有裨益,五大執(zhí)行有保障,五項(xiàng)規(guī)定重人權(quán)、保民生。(一)五大機(jī)制見長效一是始終堅(jiān)
10、持高度自治。該法進(jìn)一步堅(jiān)持和鞏固了人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治行的性質(zhì)和特征。人民調(diào)解是人民群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的一項(xiàng)制度,這一屬性及定位是人民調(diào)解工作賴以存在的基礎(chǔ),也是長期以來人民調(diào)解工作保持強(qiáng)大生命力、不斷開枝散葉、結(jié)出累累碩果的最大緣由。二是進(jìn)一步完善了人民調(diào)解的組織形式。該法明確了人民調(diào)解組織的設(shè)立、組成和任期、制度。明確了人民調(diào)解組織是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,指出在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)建立基層人民調(diào)解委員會(huì)。對村一級調(diào)解的組織覆蓋、工作格局等進(jìn)行了詳盡闡明。三是法律確認(rèn)了人民調(diào)解與其它糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。(第十八條 第二十六條)該法詳盡規(guī)定了人
11、民調(diào)解工作參與的階段,調(diào)解協(xié)議的履行、訴訟、執(zhí)行和對無過錯(cuò)方的救濟(jì)等程序和方式,實(shí)現(xiàn)了與走司法途徑、國家強(qiáng)制力保障的平穩(wěn)結(jié)合。確保實(shí)際調(diào)解中規(guī)避調(diào)解不收取任何費(fèi)用而惡意踐踏調(diào)解資源的情形出現(xiàn)。四是進(jìn)一步明確了人民調(diào)解協(xié)議的效力和司法確認(rèn)制度。這是近年來人民調(diào)解工作的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新,這部法律首次通過立法確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度,是運(yùn)用司法機(jī)制對人民調(diào)解給予支持的重要保障型措施。五是加強(qiáng)了對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)和保障。該法明確司法行政部門、基層人民法院應(yīng)各盡其責(zé)、各司其職的指導(dǎo)和管理格局。同時(shí),原則性地確立對人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障、政策扶持、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、自身保障和撫恤優(yōu)待。(二)
12、五大執(zhí)行有保障村(居)民委會(huì)應(yīng)設(shè)立調(diào)解委員會(huì)(基層覆蓋)政府應(yīng)支持和保障調(diào)解經(jīng)費(fèi)(政策鼓勵(lì))調(diào)解協(xié)議是有法律約束力的(依法保障)明確規(guī)定人民調(diào)解員的條件(素質(zhì)提升)調(diào)解民間糾紛應(yīng)當(dāng)就地進(jìn)行(及時(shí)化解)(三)五項(xiàng)規(guī)定保護(hù)人權(quán)一是當(dāng)事人有權(quán)拒絕調(diào)解或要求終止調(diào)解,充分體現(xiàn)意思自治原則。法律有的放矢,絕不左右人的思想;二是人民調(diào)解員不得泄露當(dāng)事人個(gè)人隱私,明確指出了人民調(diào)解工作的職業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)操守;三是人民調(diào)解員會(huì)無償為民調(diào)解各類糾紛。此句一著重?zé)o償,避免當(dāng)事人尤其弱勢一方懷有商品經(jīng)濟(jì)心態(tài),即使權(quán)利遭到侵害也不敢申請調(diào)解,二著重各類,只要是法律允許的范圍(包括輕微刑事案件亦可和解),盡管上門要求調(diào)解
13、。四是通過兩條規(guī)定對調(diào)解員的工作進(jìn)行保障。該法第十六條規(guī)定:人民調(diào)解員從事調(diào)解工作,應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)恼`工補(bǔ)貼;因從事調(diào)解工作致傷致殘,生活發(fā)生困難的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的醫(yī)療、生活救助;在人民調(diào)解工作崗位上犧牲的人民調(diào)解員,其配偶、子女按照國家規(guī)定享受撫恤和優(yōu)待。以上敘述雖然不免較為原則,但起碼從法律上給予承認(rèn),從付出勞動(dòng)艱辛的承認(rèn),從高風(fēng)險(xiǎn)工種的工作性質(zhì)上的承認(rèn);五是人民調(diào)解委員會(huì)委員任期三年可連任。該條可避免廣大基層人民調(diào)解員“下崗心理”出現(xiàn),而導(dǎo)致不敢放開手腳,害怕出事、怕?lián)?zé),尤其臨近任期屆滿人員有“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”、無所事事情形出現(xiàn)。2、桎梏作用及現(xiàn)實(shí)形態(tài)有位法學(xué)家說的好,永
14、遠(yuǎn)不要迷信一部法律它的準(zhǔn)確性和至高無上統(tǒng)治力。一如做學(xué)問一樣,要有“敢于質(zhì)疑”的態(tài)度和精神,這才是進(jìn)步的表現(xiàn)。新生事物,要在執(zhí)行和落實(shí)上體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)勢,否則必然要陷入“穿新鞋走老路”的尷尬境地。一部好的法律更要經(jīng)得起歷史,經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。人民調(diào)解法歸根到底,它的受眾是涉及94萬余個(gè)人民調(diào)解組織, 508萬余名人民調(diào)解員,觸角延及廣大城鄉(xiāng)的全國性龐大群體組織,真可謂“上面一根針、下面千條線”。人民調(diào)解法實(shí)行一年來,根據(jù)作者身邊的實(shí)踐,一部“亮”法律仍顯現(xiàn)出諸多與實(shí)際操作不相適、不相稱的地方,有的甚至是不可調(diào)和的矛盾。統(tǒng)計(jì)出來,呈四大類型:該細(xì)反粗,過猶不及,絲毫未提,略微不適。一部法律最
15、大價(jià)值在于它的感召力和持續(xù)影響力,這甚至大過它的強(qiáng)制執(zhí)行力,必須要能作用于實(shí)踐而又指導(dǎo)實(shí)踐。細(xì)嚼這部人民調(diào)解法,卻不乏粗細(xì)失當(dāng)、該細(xì)卻粗,有一言以避之嫌。一是針對當(dāng)前各地調(diào)解體制混亂、責(zé)任不清狀態(tài),人民調(diào)解法未能明確責(zé)任。為適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需求,全國各地均成立了“社會(huì)矛盾調(diào)處中心”(有的地方也稱之為大調(diào)解協(xié)調(diào)中心),將人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)地結(jié)合起來,為一方穩(wěn)定起到了積極作用,同時(shí)也出現(xiàn)了這三個(gè)調(diào)解之間的協(xié)調(diào)矛盾,實(shí)踐中人民調(diào)解歸司法行政部門管,行政調(diào)解歸各職能部門或政府法建部門管,司法調(diào)解歸人民法院管轄,為搞好這三個(gè)調(diào)解職能的協(xié)調(diào),各地五花八門,有的地方將“調(diào)處中心”職能統(tǒng)一
16、歸口黨委政法委,有的歸口法制部門,有的歸口司法行政部門,有的歸口綜治部門,形成了上下指導(dǎo)困難,部門間協(xié)調(diào)困難,最后是信訪、司法、法制、綜治各說一詞,各有一套人馬和程序。原希夷在出臺的人民調(diào)解法中以法律條文明確“矛盾調(diào)處中心”具體歸口何部門管轄,行使何種職能,只可惜該文片語未提,形成管理真空。二是針對調(diào)解免費(fèi)這個(gè)原則,人民調(diào)解法未能制定出切實(shí)可行的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制措施,難免有重實(shí)體輕程序,“居廟堂高不體恤下情”之嫌。目前的中國司法行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置決定了基層司法所只有依靠司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障。微觀上說,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所無單獨(dú)帳戶,一切開支都經(jīng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一支筆”財(cái)政制度來實(shí)施?!班l(xiāng)鎮(zhèn)長一支筆”
17、財(cái)政制度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支起到了積極作用,同時(shí)也出現(xiàn)“鎮(zhèn)長一支筆”財(cái)政制度的不公平一面,即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對調(diào)解預(yù)算再多,只要是司法所無獨(dú)立帳戶,并經(jīng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一支筆”財(cái)政制度,是不可能保障調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各部門的工作經(jīng)費(fèi),不管是行政部門還是事業(yè)部門,是有經(jīng)費(fèi)來源部門還是沒有經(jīng)費(fèi)來源部門,“一視同仁”的局面下,是欲哭無門了。現(xiàn)在,情形惡化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解的成本大多數(shù)是司法所工作人員用個(gè)人工資支出。宏觀上講,人民調(diào)解是不準(zhǔn)收費(fèi)的無償奉獻(xiàn),而搞人民調(diào)解是需要相當(dāng)?shù)男闹呛腕w力的,解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障問題,這是我們基層調(diào)解工作者(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方)切膚之痛,也是各方關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn),更是此次人民調(diào)解法
18、出臺的一個(gè)頗以為傲的亮點(diǎn)。但實(shí)際上,早在07年財(cái)政部與司法部就曾聯(lián)合下文,對人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障和執(zhí)行就很具體、詳細(xì)(財(cái)行2007179號)。但落實(shí)到基層,到具體工作中,仍然單薄而脆弱,完全取決于司法行政首長的個(gè)人協(xié)調(diào)能力,政府行政首長的重視層度。在得到地方GDP 收入不足以支付起專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額度回應(yīng)時(shí),一部法律即便規(guī)定的再明確也抵不過地方官僚主義。筆者預(yù)言,解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi),必須自中央而下參照政法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)性質(zhì)同等劃撥,否則只能是畫餅充饑的幻影。三是關(guān)于人民調(diào)解組織的設(shè)立,對多元化調(diào)解組織的設(shè)置預(yù)見不夠,規(guī)避了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)解組織設(shè)置衍生出的諸多法律問題。人民調(diào)解法有關(guān)調(diào)解組織的設(shè)置大抵可概述為:
19、人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì),即為應(yīng)當(dāng)設(shè)立、普遍設(shè)立的模式;企事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì),即為根據(jù)需要、原則設(shè)立的模式;鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì),即為參照設(shè)置、靈活設(shè)立的模式。據(jù)此,我們可以直接得出這樣的結(jié)論:鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及其他組織(村民委員會(huì)、居委會(huì)、企事業(yè)單位)就是人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)置機(jī)構(gòu)和直接管理機(jī)構(gòu)。而關(guān)于對人民調(diào)解工作的指導(dǎo),人民調(diào)解法是這樣規(guī)定的:“縣級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),并且將人民調(diào)解委員會(huì)以及人員組成和
20、調(diào)整情況及時(shí)通報(bào)所在地基層人民法院?!薄翱h級人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)?!薄翱h級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障,對有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員按照國家規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)?!卑凑丈鲜鋈龡l規(guī)定,縣級人民政府司法行政部門的全部職能就是一對人民調(diào)解組織統(tǒng)計(jì)通報(bào),二對調(diào)解人員開展培訓(xùn),三對相關(guān)人員提請表彰獎(jiǎng)勵(lì),其余別無他是。但緊接著,人民調(diào)解法第五條就明文規(guī)定:國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作,縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作?;鶎尤嗣穹ㄔ簩θ嗣裾{(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。歷次出臺的事關(guān)
21、人民調(diào)解的規(guī)范性綱領(lǐng)文件也反復(fù)申明“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。同時(shí),結(jié)合歷來實(shí)踐,可以明確得出:全國各級司法行政機(jī)關(guān)才是人民調(diào)解組織的日常管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu),人民法院是業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)。如上,出現(xiàn)了一是司法行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織的指導(dǎo)關(guān)系難以厘清,呈現(xiàn)出“連環(huán)套”的沖突和矛盾。在不同級別的人民調(diào)解組織之間的關(guān)系,比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)與村調(diào)委會(huì)在案件管轄上的關(guān)系上規(guī)定也甚是模糊。在實(shí)踐中出現(xiàn)的行業(yè)調(diào)委會(huì),跨區(qū)域聯(lián)合調(diào)委會(huì)的管理和案件管轄關(guān)系等問題必然難以推卸,勢必需要廣大法制工作者和理論家一一“撥開云霧”,落定塵埃。法律的
22、文字?jǐn)⑹隹芍^字字珠璣,關(guān)乎人的行為習(xí)慣和行動(dòng)準(zhǔn)則。但過于細(xì)碎則顯得過猶不及。在該文第三十三條,這樣敘述:經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后,雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的,可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn),人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查,依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力,由人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)予以保障其執(zhí)行力,在法制改革中算是一次石破天驚的創(chuàng)舉,但問題隨之而來。1、申請確認(rèn)的適格主體不明。雙方當(dāng)事人可以是糾紛雙方,亦可是被調(diào)解人與調(diào)解人。出現(xiàn)語焉不詳。2、對實(shí)際中糾紛當(dāng)事人須達(dá)成“共同申請”的意愿和行動(dòng)才能申請確認(rèn)算是條件苛刻,門檻過高。(實(shí)踐中一般是糾紛雙
23、方水火不容方才請求第三方介入矛盾的);共同申請以何種方式和程序進(jìn)行,模式是什么,司法救濟(jì)?起訴?執(zhí)行?制裁?訴前調(diào)解?出現(xiàn)“四不像”,亦不是法院的職能范圍;如單是一方當(dāng)事人認(rèn)為有必要申請司法確認(rèn),一方當(dāng)事人卻拒絕共同申請(即便是惡意逃避責(zé)任),那不是使人民調(diào)解組織和調(diào)解協(xié)議成為一方規(guī)避職責(zé)的借口和幫兇了,局面何以堪。3、確認(rèn)的性質(zhì)是訴訟還是登記備案,作為將來證據(jù)。如是訴訟,原被告何以甄別?如是備案登記誰是申請人?是當(dāng)事人還是調(diào)解組織或者是司法行政機(jī)關(guān)?4、人民法院對調(diào)解協(xié)議及時(shí)進(jìn)行審查?審查什么?是形式審查還是法律審查?是書面審查,還是聽證審查?審查的依據(jù)是什么?5、人民法院依法確認(rèn)調(diào)解書的效
24、力,需要通過什么樣形式來進(jìn)行審查?是判決還是裁定?法律依據(jù)?6、人民法院確認(rèn)協(xié)議有效,當(dāng)事人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,申請執(zhí)行的依據(jù)是人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議書,還是人民法院的確認(rèn)法律文書?7、申請確認(rèn),人民法院是否收費(fèi)?申請確認(rèn)又由人民法院的哪個(gè)內(nèi)設(shè)部門處理,是立案庭,執(zhí)行庭還是派出法庭?8、人民法院經(jīng)審查,確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議書無效,是否要通知司法行政部門和負(fù)責(zé)調(diào)解的人民調(diào)解委員會(huì)?又如何告知?是否告知確認(rèn)申請的當(dāng)事人,釋明調(diào)解協(xié)議書無效的理由和依據(jù),又是以何種方式列明?9、“人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的,當(dāng)事人可以通過人民調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議,也可以向人民法院提起訴訟
25、?!睂@一項(xiàng),是否提醒前述人民法院“確認(rèn)”的行為,卻不是行使民事訴訟審判職能的行為。人民調(diào)解法關(guān)于人民調(diào)解委員會(huì)的組織設(shè)置問題,該法第九條規(guī)定:村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生;企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會(huì)是由村(居)議事會(huì)“推選”產(chǎn)生,其與村民委員會(huì)的“選舉”,是有著重大而又本質(zhì)的區(qū)別。推選,言及其義,是在推薦的特定人群當(dāng)中進(jìn)行再選擇。選舉是按投票性質(zhì)決定的。人民調(diào)解法出臺前,按民間習(xí)慣,關(guān)于調(diào)解委員會(huì)主任,一般是在村民委員會(huì)當(dāng)選的委員中,由村委會(huì)或者村支部指定一人擔(dān)任人
26、民調(diào)解委員會(huì)的主任,現(xiàn)在卻需依法律程序產(chǎn)生。在司法部頒布的人民調(diào)解若干規(guī)定到現(xiàn)在人民調(diào)解法的遷延中,從“設(shè)立”人民調(diào)解委員會(huì)組織,到“推選”產(chǎn)生人民調(diào)解委員會(huì),這是完全不同的兩種組織模式。該含義下,不可回避,首要解決的問題是人民調(diào)解委員會(huì)與村民委員會(huì)的關(guān)系和隸屬問題。同時(shí),該法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)等組織的產(chǎn)生也未有闡述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的調(diào)委會(huì)的定性、定位問題也毫不提及。人民法院擔(dān)負(fù)指導(dǎo)人民調(diào)解是的法定職責(zé),民事訴訟法第16條早對此作了相應(yīng)規(guī)定,人民調(diào)解法更是日臻完善,不僅把基層人民法院明確為業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān),而且還完善了人民法院工作與人民調(diào)解工作的銜接機(jī)制。人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo),可以從“調(diào)解前的引導(dǎo)”(第十八條)
27、、“調(diào)解中的指導(dǎo)”(第五條)以及“調(diào)解后的確認(rèn)”多方位和角度來開展。但實(shí)踐中, 基層法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作因在工作機(jī)制等方面不能完全適應(yīng)新形勢的需要,出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象,呈現(xiàn)弱化的趨勢, 制約了人民調(diào)解作用的發(fā)揮。該法對相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制沒有敘述,操作很是困難。人民調(diào)解法相關(guān)敘述亦對人民調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化進(jìn)程、調(diào)解前置程序認(rèn)可等未過多涉及和釋明,使人模棱兩可。人民調(diào)解介入司法程序?qū)θ嗣穹ㄔ悍钚小安桓娌焕怼痹瓌t帶來沖突(人民調(diào)解全域性決定其應(yīng)該化解所有問題與問題所有方面;司法程序決定其應(yīng)以當(dāng)事人訴求為最大應(yīng)該,而不能主動(dòng)介入矛盾)。這些亦是人民調(diào)解法規(guī)定衍生的矛盾所在,需在后續(xù)實(shí)踐和研究中加以鈍化
28、和解決。三、模式重構(gòu)(一)、理論模式重構(gòu)1、調(diào)解制度研究第一,人民調(diào)解制度性質(zhì)論定。時(shí)下有學(xué)者將人民調(diào)解制度置于促進(jìn)社會(huì)和諧的糾紛解決機(jī)制框架下予以研究,揭示了人民調(diào)解作為解紛機(jī)制的本質(zhì)。另有學(xué)者對人民調(diào)解組織的法律地位進(jìn)行了較為細(xì)致的梳理,認(rèn)為人民調(diào)解制度從憲法中的“附屬型糾紛解決機(jī)制”逐漸向獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制邁進(jìn),并在某種程度上游離于或超越憲法的設(shè)定,漸成司法制度體系的范疇。人民調(diào)解法的出臺,亦在性質(zhì)上趨同于第二種闡述。第二,人民調(diào)解與傳統(tǒng)民間調(diào)解的依附關(guān)系。該描述似為不詳。部分學(xué)者因之未對人民調(diào)解與民間調(diào)解進(jìn)行劃分,直接冠以“民間調(diào)解”的字樣。亦有學(xué)者認(rèn)為人民調(diào)解與傳統(tǒng)調(diào)解在性質(zhì)、權(quán)威來
29、源、目的、方法、結(jié)果上均有較大的不同。更有學(xué)者認(rèn)為,通過人民調(diào)解的中介性作用,打通了傳統(tǒng)法的秩序二元構(gòu)造,可能有助于形成生活領(lǐng)域中的習(xí)慣和國家法之間的循環(huán)體系,產(chǎn)生自治性秩序。這種觀點(diǎn)也被學(xué)者衍生出類似的理論。如有觀點(diǎn)認(rèn)為人民調(diào)解制度是屬于國家與社會(huì)共同參與的“第三領(lǐng)域”糾紛解決機(jī)制,是國家權(quán)力和社會(huì)非正式權(quán)力的中間地帶。筆者認(rèn)為,人民調(diào)解法中的人民調(diào)解制度試圖淡化政治色彩,建強(qiáng)其解紛的社會(huì)功能,提供一種嚴(yán)格的保護(hù)人權(quán)的法律技術(shù),為后法實(shí)有借鑒之意。強(qiáng)調(diào)的是,在實(shí)踐或研究中,普遍強(qiáng)調(diào)所謂“鄉(xiāng)土社會(huì)”、“本土調(diào)解”的學(xué)說。筆者認(rèn)為,過于強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解的鄉(xiāng)土特色或中國經(jīng)驗(yàn)也許會(huì)造成某種意義上的矯枉過
30、正過于渲染人民調(diào)解制度的保守色彩,降低其在現(xiàn)代化法治環(huán)境中的話語交往能力和發(fā)展能力。我們要求像治學(xué)一樣,講究百花齊放百家爭鳴,不拘于形式,不冠以任何特殊名稱和功能。2、人民調(diào)解組織的研究目前關(guān)于人民調(diào)解組織模式的研究存在三種傾向:第一種是結(jié)合目前一些新興的調(diào)解組織,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì),區(qū)域性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)不是在村(居)民委員會(huì)這樣的自治組織下設(shè)立的,而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府組織下設(shè)立的調(diào)解組織;且上述調(diào)委會(huì)的委員也不再經(jīng)村(居)民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所聘任產(chǎn)生。所以這些新興的調(diào)解組織在性質(zhì)上已經(jīng)突破了群眾自治性質(zhì),加之其財(cái)政支持來源于政府,因此建議將人民調(diào)解組
31、織的性質(zhì)由“自治性”的群眾組織改為“自律性”的公益組織(與人民調(diào)解法規(guī)定直接沖突);第二種是將之改為社會(huì)性自治組織,用社會(huì)組織取代群眾組織擴(kuò)大了人民調(diào)解組織的覆蓋面,不僅包含了傳統(tǒng)意義上的人民調(diào)解組織,還包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織,同時(shí)也為其它調(diào)解組織的出現(xiàn)預(yù)留空間。調(diào)解員不僅有德高望重的長者,還包括社會(huì)各界人士,志愿者等;第三種是堅(jiān)持其群眾性自治組織的法律定位。盡管觀點(diǎn)不一,但在人民調(diào)解組織須與行政化、公職化色彩剝離但仍保持司法、行政上的指導(dǎo)方面大體一致。由于很多地方出現(xiàn)了多級的人民調(diào)解組織的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造:居(村)調(diào)委會(huì)、街鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)(或調(diào)解中心)、區(qū)以上聯(lián)合調(diào)委會(huì),故也有
32、學(xué)者主張,目前廣泛存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至以上級別的調(diào)解組織常常呈現(xiàn)一種“政府中的綜合性糾紛解決辦公室”的景象,不如干脆將其列入政府隸屬下的調(diào)解組織,負(fù)責(zé)處理基層調(diào)解委員會(huì)上交的疑難糾紛和重大案件,建立自治和行政的二元人民調(diào)解機(jī)制。但這種二元機(jī)制可能會(huì)使人民調(diào)解混淆于行政調(diào)解,違背了人民調(diào)解制度的本質(zhì),使其功能和價(jià)值受到貶損。在具體運(yùn)行上,調(diào)解范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,包括新型類糾紛、案件和輕微刑事案件皆可調(diào)解。調(diào)解人員專業(yè)化、職業(yè)化,調(diào)解工作規(guī)范化的進(jìn)展中,亦有學(xué)者提出擔(dān)心加重基層尤其是農(nóng)村負(fù)擔(dān)的憂慮,且與人民調(diào)解工作堅(jiān)持自治性、群眾性構(gòu)成內(nèi)在的沖突。如上,單純的“群眾性”性質(zhì)定位已然不能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解組織、新型調(diào)
33、解組織等涵攝其中了。筆者認(rèn)為,出于立法精神考慮,以及未來十年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的走勢看,保持村(居)委調(diào)解組織“群眾自治”模式不變,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上、新型調(diào)解組織衍化為自律性的公益組織較為適宜。(二)、人民調(diào)解法修補(bǔ)完善一是對訴前人民調(diào)解前置程序作出明允;二是規(guī)范人民調(diào)解組織的調(diào)解范圍,嚴(yán)格底線,將案件類型細(xì)化為應(yīng)當(dāng)調(diào)解的案件、可以調(diào)解的案件、不得調(diào)解的案件;三是明確人民調(diào)解委員會(huì)的產(chǎn)生方式;四是建議修正調(diào)解的前提。即雙方當(dāng)事人在接受調(diào)解的情況下,人民調(diào)解組織可以按自愿、合意、處分的原則進(jìn)行調(diào)解;五是明確規(guī)定新型調(diào)解組織的性質(zhì);六是人民調(diào)解協(xié)議法律效力的再加強(qiáng),普通民事合同性質(zhì)不足以對調(diào)解協(xié)議的法律效力進(jìn)
34、行保障和覆蓋;七是司法確認(rèn)中申請程序、受理標(biāo)準(zhǔn)、審理過程、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、法律文書以及救濟(jì)程序需加以規(guī)定和完善。八是對基層村(居)委會(huì)的人民調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)解組織(包括各地調(diào)解中心、協(xié)調(diào)部門等組織)加以區(qū)分,對后者作出特殊規(guī)定,例如對鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解人民、程序、調(diào)解協(xié)議的正規(guī)性提出更高要求,同時(shí)提升其效力,通過司法審查或備案使其具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。九是明確兩個(gè)互動(dòng)機(jī)制,即輕微刑事案件刑事訴訟與人民調(diào)解互動(dòng)機(jī)制、人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解互動(dòng)機(jī)制。明確規(guī)定刑事和解案件的具體范圍。出臺立法解釋,就處理刑事案件與人民調(diào)解組織互動(dòng)機(jī)制的程序和方法,以及制作規(guī)范性文書的具體要求進(jìn)行闡明。(三)、人民調(diào)解工作模式重
35、構(gòu)1、加強(qiáng)人民調(diào)解職業(yè)化建設(shè),提升服務(wù)質(zhì)量和效能人民調(diào)解員被大量兼職,人民調(diào)解組織虛化,調(diào)解制度滯后,調(diào)解員素質(zhì)不高,都不同程度制約人民調(diào)解社會(huì)功能發(fā)揮。繼續(xù)強(qiáng)化人民調(diào)解社會(huì)功能,重構(gòu)人民調(diào)解工作模式,首先應(yīng)從解決人民調(diào)解職業(yè)化問題入手。(1)、建立專職人民調(diào)解員制度,確保人民調(diào)解組織切實(shí)發(fā)揮職能作用。根據(jù)人口、面積分布和矛盾糾紛發(fā)生量,為各村級人民調(diào)解組織配備專職人民調(diào)解員。村委會(huì)成員仍可兼任人民調(diào)解員,但應(yīng)嚴(yán)格控制比例,嚴(yán)格把握條件,且在工作分配上應(yīng)當(dāng)以人民調(diào)解為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解組織可聘請基層法律服務(wù)工作者、律師、法官等具有法律專業(yè)知識和調(diào)處矛盾糾紛經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任兼職人民調(diào)解員,以彌補(bǔ)力量
36、和經(jīng)驗(yàn)的不足。(2)、建立專職人民調(diào)解員準(zhǔn)入制度,提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)化水平。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)新時(shí)期調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)要求,設(shè)定專職人民調(diào)解員的政治、品行、學(xué)歷、專業(yè)知識、健康等條件。村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)面向社會(huì)公開招考,依據(jù)考試成績決定專職人民調(diào)解員的候選人名單或聘任對象,以此吸納社會(huì)優(yōu)秀法律人才充實(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍。對選舉產(chǎn)生和決定聘用的專職人民調(diào)解員登記建檔,頒發(fā)人民調(diào)解員證,持證上崗。(3)、建立落實(shí)考評制度,不斷提高人民調(diào)解工作效能。人民調(diào)解工作考評制度是推動(dòng)人民調(diào)解工作規(guī)范發(fā)展、確保工作任務(wù)落實(shí)的重要措施。司法行政機(jī)關(guān)作為主管部門,應(yīng)建立符合實(shí)際的人民調(diào)解工作考評體系,作為考核評價(jià)人
37、民調(diào)解組織和人民調(diào)解員工作的考評依據(jù)。一是對以“調(diào)解拒絕權(quán)”為主要內(nèi)容的公信力建設(shè)的考評;二是對內(nèi)部規(guī)章制度健全的考評,如崗位責(zé)任制、例會(huì)、學(xué)習(xí)、考評、統(tǒng)計(jì)和檔案管理落,抓調(diào)后回訪、糾紛排查報(bào)告和反饋機(jī)制建設(shè)的力度;三是針對新型化、敏感化、利益化矛盾糾紛,提煉類型化調(diào)解工作機(jī)制,創(chuàng)新調(diào)解方法,提高調(diào)解藝術(shù)和水平。四是落實(shí)人民調(diào)解工作限時(shí)辦結(jié)制。(4)、建立教育培訓(xùn)制度,不斷提升人民調(diào)解員的工作能力和水平。當(dāng)今不僅是知識大爆炸時(shí)代,而且由于我國快速發(fā)展的需要,黨和國家也在不斷地對有關(guān)法律、法規(guī)、政策作相應(yīng)調(diào)整。這就要求人民調(diào)解員必須及時(shí)學(xué)習(xí)掌握新的法律、法規(guī)、政策及相關(guān)知識。人民調(diào)解員身處最基層
38、,信息渠道較少,通常難以及時(shí)了解掌握相關(guān)規(guī)定和知識。因此,需要建立教育培訓(xùn)制度,聘請專家、法官和法律服務(wù)人員,定期組織開展形勢政策、法律知識、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),不斷豐富和更新人民調(diào)解員的知識,不斷提升其工作能力和水平。(5)、建立人民調(diào)解員報(bào)酬工薪化制度,解決人民調(diào)解員工作報(bào)酬。解決人民調(diào)解員報(bào)酬的三個(gè)渠道,一是落實(shí)“因案因事”調(diào)解補(bǔ)助機(jī)制,通過“以案代補(bǔ)”調(diào)動(dòng)積極性;二是在財(cái)政部和司法部聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見的基礎(chǔ)上,參照事業(yè)單位聘用人員的工資標(biāo)準(zhǔn),研究制定人民調(diào)解員工資制度,由國家財(cái)政承擔(dān)人民調(diào)解員的工資。2、加強(qiáng)人民調(diào)委會(huì)組織建設(shè)各基層在換屆選舉時(shí)要把人民調(diào)解委員會(huì)的選舉工作納入日程、同步進(jìn)行。全社會(huì)樹立“調(diào)解就是執(zhí)法辦案”的全新理念。外部機(jī)制上,建立與國民經(jīng)濟(jì)相適的人民調(diào)解工作五年規(guī)劃實(shí)施綱要并保障實(shí)施,做到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步謀劃、同步推進(jìn)。人民調(diào)解員定期向基層政府和人大述職,主動(dòng)接受上述機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理和支持。3、加強(qiáng)人民法院指導(dǎo)實(shí)踐中基層法院面臨
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