全縣績(jī)效審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流

1、全縣績(jī)效審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的核心內(nèi)容，也是審計(jì)事業(yè)不斷發(fā)展的重要途徑。今年1月召開的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議再一次將全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)作為20xx年國(guó)家審計(jì)的主要任務(wù)，提出繼續(xù)堅(jiān)持以真實(shí)合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。開展績(jī)效審計(jì)，對(duì)于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置效益，促進(jìn)建立責(zé)任政府有重要意義，也是審計(jì)事業(yè)謀求自身發(fā)展的重要途徑。審計(jì)機(jī)關(guān)如何深入貫徹落實(shí)全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議精神，適應(yīng)新形勢(shì)的要求，全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，是我們當(dāng)前面臨的一個(gè)重要問題。本文結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，對(duì)推動(dòng)政府績(jī)效審計(jì)工作談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。 一、對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)及實(shí)踐中的問題 (一）績(jī)效審計(jì)的含義及其發(fā)展績(jī)

2、效審計(jì)源于國(guó)外的“三E”審計(jì)，是指對(duì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)，統(tǒng)稱為“3E”審計(jì)。它是在考慮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)性的情況下，對(duì)政府活動(dòng)、項(xiàng)目或組織的效率性和效果性進(jìn)行的獨(dú)立檢查，可以有效促進(jìn)制度建設(shè)，改善評(píng)價(jià)功能。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)于上世紀(jì)八十年代初，就開始探索績(jī)效審計(jì)，并提出我國(guó)審計(jì)工作應(yīng)該朝績(jī)效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。1991年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上，審計(jì)署首次提出：“在開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)同時(shí)，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸”的早期績(jī)效審計(jì)思路。黨的十六大后，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和財(cái)經(jīng)秩序的逐步好轉(zhuǎn)，為更好地探索我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)同國(guó)際審計(jì)發(fā)展接軌，審計(jì)署在20xx至

3、20xx年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃中提出；“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)分量，爭(zhēng)取到20xx年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。審計(jì)署20xx至20xx年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃要求“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制。到20xx年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)”。多年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索實(shí)踐，在開展的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)及專項(xiàng)資金等審計(jì)中注意體現(xiàn)效益審計(jì)內(nèi)容和思想，尤其是近

4、幾年來，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠結(jié)合我國(guó)實(shí)際，積極深化效益內(nèi)容，將揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失作為重點(diǎn)，在促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益、減少損失浪費(fèi)、節(jié)約政府投資和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全方面取得了明顯成效，涌現(xiàn)出許多比較好的效益審計(jì)成果，深圳市審計(jì)局效益審計(jì)走到了全國(guó)前列，其成功經(jīng)驗(yàn)也在全國(guó)得到推廣應(yīng)用。但由于我國(guó)績(jī)效審計(jì)起步晚，受傳統(tǒng)審計(jì)觀念影響以及績(jī)效審計(jì)的法律、法規(guī)體系不健全，績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善等因素制約，績(jī)效審計(jì)發(fā)展比較緩慢，績(jī)效審計(jì)還沒有真正成為政府審計(jì)工作的重頭戲。 （二）績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中遇到的幾個(gè)問題甘肅審計(jì)廳多年來積極響應(yīng)審計(jì)署提出的探索和開展績(jī)效審計(jì)的要求，于1996

5、年就開始對(duì)國(guó)有企業(yè)效益審計(jì)的探索實(shí)踐，積累了一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。之后，在開展的專項(xiàng)資金審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、外資運(yùn)用審計(jì)等領(lǐng)域逐步探索績(jī)效審計(jì)內(nèi)容和方法，取得了一些新成效。但是，在具體的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中也遇到一些問題，制約和影響績(jī)效審計(jì)工作發(fā)展。1、審計(jì)人員觀念轉(zhuǎn)變慢，績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)條件差。由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)影響，大多數(shù)審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)比較模糊，相當(dāng)一部分人對(duì)績(jī)效審計(jì)重視了解不夠，審計(jì)中很少主動(dòng)關(guān)注績(jī)效審計(jì)內(nèi)容，甚至有抵觸情緒。有的認(rèn)為績(jī)效問題不是違法違規(guī)問題，不能顯示審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性，審起來不帶勁；有的認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是西方國(guó)家的產(chǎn)物，不符合中國(guó)的國(guó)情，在當(dāng)前審計(jì)任務(wù)非常繁重的情況下沒有必要

6、去搞。同時(shí)，由于大部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知也僅限于表象，沒有深入了解它的實(shí)質(zhì)，對(duì)于如何操作更是知之甚少，造成績(jī)效審計(jì)工作的進(jìn)展緩慢，效果也不夠明顯。截至目前，我省還沒有開展全面的績(jī)效審計(jì)，在常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目中涉及績(jī)效審計(jì)內(nèi)容也是極少量的，照此下去很難實(shí)現(xiàn)到20xx年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)的要求。另外，在外部環(huán)境方面，由于許多政策措施不配套、管理基礎(chǔ)薄弱等原因也在一定程度上影響績(jī)效審計(jì)的開展。如在政府投資項(xiàng)目管理中，普遍存在重投入輕管理、重項(xiàng)目安排輕績(jī)效考核等情況，許多建設(shè)項(xiàng)目完成后不及時(shí)組織竣工驗(yàn)收和績(jī)效考核評(píng)價(jià)，在審計(jì)機(jī)關(guān)目前缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段的情況下難以實(shí)施績(jī)效審計(jì)。2、審計(jì)及評(píng)

7、價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難把握，績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不盡人意。當(dāng)前績(jī)效審計(jì)尚未形成一套規(guī)范、科學(xué)、可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)判斷時(shí)依據(jù)不足。加之審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、閱歷、綜合素質(zhì)等差異以及認(rèn)知問題的廣度深度的不同，使得收集的審計(jì)證據(jù)的角度和得出的評(píng)價(jià)結(jié)論也往往也不一樣，增加了審計(jì)結(jié)果的不確定性，在一定程度上也加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不像落實(shí)審計(jì)決定具有強(qiáng)制性，績(jī)效審計(jì)結(jié)果存在不被重視或難以利用的情況。如我們?cè)趯?duì)某省屬虧損企業(yè)開展連續(xù)三年的效益審計(jì)試點(diǎn)時(shí)，通過對(duì)企業(yè)投入產(chǎn)出、產(chǎn)品市場(chǎng)銷售價(jià)格及銷路等方面的分析，確定企業(yè)盈虧臨界點(diǎn)，得出企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損主要原因是生產(chǎn)規(guī)

8、模小、固定成本高的審計(jì)結(jié)論，進(jìn)而提出了擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、降低成本費(fèi)用的審計(jì)建議，由于審計(jì)結(jié)論缺乏法律依據(jù)做支撐，審計(jì)結(jié)果最終未能得到重視和采納，后來該企業(yè)由于虧損嚴(yán)重破產(chǎn)倒閉。3、績(jī)效審計(jì)專業(yè)人員缺乏，工作推動(dòng)技術(shù)難度大?？?jī)效審計(jì)既要審查真實(shí)性和合規(guī)合法性，又要評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，這對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合分析能力要求很高，審計(jì)團(tuán)隊(duì)需要更加優(yōu)化、科學(xué)、合理的審計(jì)知識(shí)結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)審計(jì)人員大多是學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)和審計(jì)專業(yè)出身，審計(jì)組很難有一名工程技術(shù)類的人員，審計(jì)人員靠自身努力學(xué)習(xí)其他專業(yè)知識(shí)的能力和條件有限，造成工程及管理、計(jì)算機(jī)等其他專業(yè)人才缺乏，很難做出有深度、全面的、符合績(jī)效審計(jì)要求的審

9、計(jì)結(jié)論，不能全面滿足績(jī)效審計(jì)工作需要，實(shí)際工作中只能依靠和利用相關(guān)部門組織的驗(yàn)收、鑒定等結(jié)論或被審計(jì)單位的計(jì)量數(shù)據(jù)等進(jìn)行績(jī)效分析評(píng)價(jià)，如果相關(guān)部門工作滯后，被審計(jì)單位基礎(chǔ)工作差，績(jī)效審計(jì)目標(biāo)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。 二、推動(dòng)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策思考 （一）消除畏難情緒，積極主動(dòng)開展績(jī)效審計(jì)。在國(guó)際上，通常將審計(jì)分為兩大類，既以真實(shí)性、合法性為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)和以效益性為主要目標(biāo)的效益審計(jì)。目前我國(guó)審計(jì)事業(yè)正處于由傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主轉(zhuǎn)向以績(jī)效審計(jì)為主要內(nèi)容階段，審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)上的差距及實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的缺乏，造成對(duì)績(jī)效審計(jì)心理上的恐懼，不敢或不主動(dòng)涉足績(jī)效審計(jì)，在一定程度上影響了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展?？?jī)效

10、審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代審計(jì)的重要內(nèi)容，也是中國(guó)審計(jì)事業(yè)邁上新臺(tái)階的必經(jīng)之路。我國(guó)績(jī)效審計(jì)取得的許多成功經(jīng)驗(yàn)證明，績(jī)效審計(jì)并不深不可測(cè)，目前開展績(jī)效審計(jì)雖然存在諸多困難和問題，但總體上不會(huì)影響績(jī)效審計(jì)發(fā)展方向，只要我們努力探索實(shí)踐，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，是能夠逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)最終目標(biāo)的。首先要提高思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前開展績(jī)效審計(jì)的必要性和緊迫性；第二，要進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思維；第三，要舍得投入時(shí)間和精力積極主動(dòng)探索績(jī)效理論和方法，從心理上消除“怕”字和“難”字。 （二）建立健全績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)體系，營(yíng)造績(jī)效審計(jì)環(huán)境。首先要逐步建立健全與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確審

11、計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范和約束審計(jì)主體和被審計(jì)對(duì)象的行為。其次，在認(rèn)真總結(jié)績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等作出具體規(guī)定，以規(guī)范績(jī)效審計(jì)工作，減少工作中的主觀隨意性，保證績(jī)效審計(jì)質(zhì)量。第三，制定績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。主要包括：國(guó)家的方針政策和法律法規(guī)，各地區(qū)行業(yè)的主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)及相關(guān)對(duì)比參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，被審計(jì)單位的規(guī)劃、目標(biāo)和同類審計(jì)對(duì)象的發(fā)展水平等微觀標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)領(lǐng)域的專家意見和群眾評(píng)議，審計(jì)人員的職業(yè)判斷等，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目決策的科學(xué)性和資金投向的合理性，管理監(jiān)督制度的有效性，計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，資

12、金使用的合規(guī)性，項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況等予以評(píng)價(jià)。其實(shí)，不同的審計(jì)項(xiàng)目目標(biāo)，評(píng)價(jià)內(nèi)容和具體形式不同，指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)只能作為一種工具和方式，要在分析時(shí)根據(jù)情況選擇使用。當(dāng)前的績(jī)效審計(jì)可以按照劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)、人們共同認(rèn)知或約定的標(biāo)準(zhǔn)”作為評(píng)價(jià)尺度。同時(shí)需要進(jìn)一步加大績(jī)效審計(jì)的宣傳力度，讓整個(gè)社會(huì)關(guān)心對(duì)績(jī)效審計(jì)有一個(gè)正確、客觀的認(rèn)識(shí)。可以參照深圳市審計(jì)局經(jīng)驗(yàn)，通過人大立法形式規(guī)定每年由審計(jì)機(jī)關(guān)向人大做績(jī)效審計(jì)報(bào)告，以此促進(jìn)績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用；還可以通過定期公告績(jī)效審計(jì)結(jié)果，擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)的影響力；通過在報(bào)紙雜志上刊登績(jī)效審計(jì)文章、審計(jì)案例等，宣傳績(jī)效審計(jì)。不斷優(yōu)化績(jī)效審計(jì)發(fā)展環(huán)境。 （三

13、）以創(chuàng)新意識(shí)逐步推進(jìn)績(jī)效審計(jì)?？?jī)效審計(jì)在我國(guó)起步晚、底子薄、基礎(chǔ)條件弱，開展績(jī)效審計(jì)不能急于求成，需要逐步推進(jìn)過程。在具體工作實(shí)踐中，可以在年度審計(jì)工作計(jì)劃中專門安排幾個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，用于探索實(shí)踐，但就目前情況看，更多是要靠審計(jì)人員增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)意識(shí)，積極主動(dòng)將績(jī)效審計(jì)內(nèi)容融入到各項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)之中，可以在日常實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和一些專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查中就績(jī)效審計(jì)的某一方面內(nèi)容開展績(jī)效分析，如在企業(yè)審計(jì)中對(duì)企業(yè)投入產(chǎn)出分析及盈利能力分析，對(duì)大宗物資采購(gòu)、重大投資項(xiàng)目績(jī)效分析。財(cái)政審計(jì)中通過對(duì)某專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目的延伸審計(jì)分析評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用效益等，這樣由點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)。通過開

14、展績(jī)效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)政府、企業(yè)和單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的不夠經(jīng)濟(jì)、不夠科學(xué)、效率和效益不夠高的問題，找出體制機(jī)制缺陷，提出完善和改進(jìn)的建議。開展績(jī)效審計(jì)，我還比較認(rèn)同英國(guó)倡導(dǎo)的“保持靈活性和創(chuàng)造性”的理念，該理念認(rèn)為績(jī)效審計(jì)沒有一種固定的模式。因此，在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)不能生搬硬套標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)，要將創(chuàng)新意識(shí)貫穿績(jī)效審計(jì)全過程，靈活運(yùn)用各種審計(jì)方式方法，才能更好地推進(jìn)績(jī)效審計(jì)并取得實(shí)實(shí)在在的效果。 （四）優(yōu)化審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)績(jī)效審計(jì)人才?？?jī)效審計(jì)需要做大量深入、細(xì)致、繁雜的調(diào)查研究和測(cè)算、分析、評(píng)估和審計(jì)工作。這些工作技術(shù)性強(qiáng),專業(yè)化程度高,工作量大,需要有一支熟悉相關(guān)政策制度并能夠熟練運(yùn)用現(xiàn)代手段處理