簡析國內(nèi)公園類資產(chǎn)運(yùn)營管理模式

1、簡析國內(nèi)公園類資產(chǎn)運(yùn)營管理模式陶莎/投資銀行部 公園類資產(chǎn)作為政府融資平臺公益類資產(chǎn)的重要組成局部，其運(yùn)營管理模式非常值得研 究。本文將公園類資產(chǎn)運(yùn)營管理模式分為政府管理模式、 買斷經(jīng)營模式、委托經(jīng)營模式、委 托管理模式、 特許經(jīng)營權(quán)授予模式、 現(xiàn)代企業(yè)制度模式等六種， 并對各自特點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)展簡 要的分析介紹。 【正文】 字?jǐn)?shù)： 3348一、政府投資工程分類和公園類資產(chǎn)的屬性一政府投資工程的分類對于政府投資工程形成的資產(chǎn)， 通常按照是否具有現(xiàn)金流和債務(wù)歸還能力的強(qiáng)弱， 將工 程分為三類：第一類：經(jīng)營性工程。 指有收費(fèi)來源并可取得合理利潤， 即具有經(jīng)營、 還貸能力的工程。 這類工程的資源可有效配

2、置，或通過市場進(jìn)展運(yùn)作。如收費(fèi)道路、隧道、橋梁、供水、污水 處理、燃?xì)?、城市空間資源道路廣告 、市政管廊等。第二類：準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)日。 指收費(fèi)偏低、無法靠經(jīng)營收回投資或獲取利潤，要通過政府補(bǔ) 貼或政策扶持來維持運(yùn)營的工程。 這類工程往往附帶局部公益性， 如地鐵、輕軌、公共交通、 垃圾處理等。第三類： 公益性工程。 指沒有任何收費(fèi)來源， 即根本產(chǎn)品或效勞是無償提供應(yīng)社會公眾 的、無回報(bào)的公益性工程， 建立這類工程是為了獲取社會效益和環(huán)境效益， 市場調(diào)節(jié)難以對 此起作用。如城市園林、廣場或縣鄉(xiāng)道路等。二公園類資產(chǎn)的屬性1、經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)是指在生產(chǎn)和流通中通過為社會提供商品或勞務(wù)， 可以直接用于生

3、產(chǎn)經(jīng)營并 產(chǎn)生收益的資產(chǎn)。 在城市公園資產(chǎn)中， 主要是指用于配套效勞的可以產(chǎn)生經(jīng)營收益的工程資 產(chǎn)，這局部資產(chǎn)可以直接進(jìn)展市場化方式運(yùn)作、經(jīng)營。2、非經(jīng)營性資產(chǎn)非經(jīng)營性資產(chǎn)， 顧名思義就是指不直接參加或效勞于生產(chǎn)、 經(jīng)營過程的資產(chǎn)。 從本質(zhì)屬 性上來看， 其不直接參加經(jīng)營、 不獲得經(jīng)營收益， 往往發(fā)揮一定的效勞性、 公共性社會職能。 就城市公園的整體情況來看，非經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括各期規(guī)劃完工的綠地資產(chǎn)、園路資產(chǎn)、照明排水設(shè)施以及廊亭坐凳、 公廁垃圾桶等配套設(shè)施， 這類資產(chǎn)雖然不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益， 但帶 有一定公益性，通常對市民免費(fèi)開放，提供社會公共效勞。3、公園附屬的無形資產(chǎn)公園附屬的無形資產(chǎn)主要

4、是可以按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場機(jī)制， 通過轉(zhuǎn)化公益性資產(chǎn)設(shè)施的 有償使用，盤活優(yōu)化城市存儲量資產(chǎn)，對城市街道、橋梁、建筑、廣場、風(fēng)景區(qū)等資源以及 相關(guān)的延伸資本進(jìn)展資本置換， 通過產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)置換等方式拍賣冠名權(quán)、 廣告經(jīng)營權(quán)， 出 讓水面、 園林環(huán)衛(wèi)設(shè)施等城市公共產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)和局部股權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)城市建立資金的回籠的非實(shí)物類資產(chǎn)。 該類資產(chǎn)依附于城市建立的公共資源， 往往通過政府賦予特許經(jīng)營權(quán)來實(shí)現(xiàn) 收益。其資產(chǎn)特點(diǎn)為：它沒有實(shí)物形態(tài)，僅是一種權(quán)利。只有當(dāng)企業(yè)在經(jīng)營資歷、人員素 質(zhì)、資產(chǎn)規(guī)模、相關(guān)配套設(shè)施、管理水平、經(jīng)營效益、平安和效勞質(zhì)量等方面的條件到達(dá)相 應(yīng)等級標(biāo)準(zhǔn)時(shí)， 才能獲得經(jīng)營權(quán)利。 它能在

5、一定的時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益， 且經(jīng)濟(jì)價(jià)值的取 得存在較大的不確定性， 在很大程度上受資產(chǎn)所處外部環(huán)境因素的影響， 如城市經(jīng)濟(jì)開展速 度、開展水平，物價(jià)上下、規(guī)模大小等。該類資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)必須有償取得的。一般而言， 該類資產(chǎn)是由政府從主體中別離或劃分出來， 通過出售、 轉(zhuǎn)移、授予許可、租賃或者交換形 式由企業(yè)取得。二、公園類資產(chǎn)的運(yùn)營管理模式介紹通過對國內(nèi)公園類資產(chǎn)的運(yùn)營管理進(jìn)展分析總結(jié)， 我們發(fā)現(xiàn)， 該類資產(chǎn)的運(yùn)營模式， 通 ?？梢詺w納為以下六種。一政府管理模式政府管理模式是城市公園傳統(tǒng)的管理方式， 主要是在政府園林等主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)視下由政府全額或差額撥款， 成立公園管理處等專門的機(jī)構(gòu)開展公園

6、日常經(jīng)營管理活動。政府管理模式多適用于一些規(guī)模比擬大的城市公園， 這種模式帶有較強(qiáng)的非盈利性， 比擬契合城 市公園公共效勞性的功能特點(diǎn)。 它的一大弊端是集公園所有權(quán)、 經(jīng)營管理權(quán)、 監(jiān)視權(quán)于一個(gè) 機(jī)構(gòu)所有， 具有較強(qiáng)的行政事業(yè)性色彩， 不利于城市公園的市場化運(yùn)作和可持續(xù)開展。與此同時(shí)，政府管理模式對管理人員自身的知識和能力要求很高，而且往往因?yàn)槿狈γ鞔_的經(jīng)營目標(biāo)，難以調(diào)開工作人員的主動性和積極性，對財(cái)政資金補(bǔ)貼產(chǎn)生較大依賴。二買斷經(jīng)營模式將城市公園交給中標(biāo)者買斷最大限度實(shí)現(xiàn)城市公園所有權(quán)政府可能不需要通過太多努買斷經(jīng)營模式， 即地方政府通過招標(biāo)以租賃或承包的形式， 經(jīng)營。這種經(jīng)營模式的特點(diǎn)是在

7、不改變所有制性質(zhì)的前提下， 與經(jīng)營權(quán)的別離， 賦予經(jīng)營管理者更大的經(jīng)營自主性和靈活性。力就可以收到比自己經(jīng)營還要多的收入。 這種模式也會帶來幾個(gè)問題， 一是可能導(dǎo)致國有資 產(chǎn)價(jià)值被低估。 因?yàn)樵谧赓U或承包時(shí)， 以什么標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)是一件很困難的事， 容易導(dǎo)致暗箱操 作使國有資產(chǎn)流失。 二是景區(qū)經(jīng)營管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性和管理的繼承性， 而承包經(jīng)營者可 能對景區(qū)進(jìn)展過度的經(jīng)營開發(fā)，經(jīng)營效益上的短期行為，導(dǎo)致對景區(qū)的嚴(yán)重破壞。三委托經(jīng)營模式這是城市公園所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離程度較小的一種經(jīng)營模式， 即符合一定條件的企業(yè)承 受政府委托， 定期由政府支付一定的管理本錢， 企業(yè)享有或局部享有公園經(jīng)營權(quán)， 承當(dāng)管理

8、責(zé)任的管養(yǎng)模式。委托經(jīng)營模式適用于經(jīng)營性較弱、公益性較強(qiáng)的城市公園。一般情況下， 受托企業(yè)都只在公園建成后才參與公園經(jīng)營管理， 提供物業(yè)化管理效勞。 一個(gè)完善的物業(yè)化 管理方案包括： 公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置； 相關(guān)技術(shù)人員構(gòu)成； 相關(guān)工具設(shè)備構(gòu)成；綠化養(yǎng)護(hù)等級 標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量保證措施； 設(shè)施管理等級標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量保證措施； 文書檔案管理； 管理區(qū)域分級方 案及計(jì)價(jià)等內(nèi)容。受托經(jīng)營人應(yīng)在承受委托以后向委托人提供上述管理方案并遵照執(zhí)行。委托經(jīng)營模式有兩種具體操作方式：1、物業(yè)管理委托外包，盈利工程自營。通過招標(biāo)引入物業(yè)管理公司管理，政府支付物 業(yè)管理費(fèi)用， 盈利的場所和設(shè)施由政府管理和收益。 這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于

9、管理責(zé)任明晰， 社 會公眾利益易于得到保障； 弊端是管理費(fèi)用難以界定， 經(jīng)營收益由政府統(tǒng)收統(tǒng)支， 管理難度 大。2、物業(yè)管理和盈利工程整體委托外包。政府出讓公園委托經(jīng)營合同期內(nèi)的經(jīng)營收益， 用以抵扣日常管理開支， 并且鼓勵(lì)經(jīng)營企業(yè)不斷改善和提升公園的環(huán)境和設(shè)施， 增加盈利工 程的吸引力，最終到達(dá)以園養(yǎng)園的目的。四委托管理模式委托管理是一些比擬興旺的地方經(jīng)常采用的模式， 主要是指由政府園林部門通過社會招 投標(biāo)形式確定年度公園、 綠地養(yǎng)護(hù)管理者， 并委托其對公園實(shí)施全面管理， 公園內(nèi)部不再配 備綠化工人、清潔工人、 保安人員及相應(yīng)設(shè)備。受托管理人采取先進(jìn)的管理理念， 以較低的 本錢，高效優(yōu)質(zhì)地完成

10、公園的管理，各項(xiàng)具體工作由管理人通過市場化運(yùn)作，采取招投標(biāo)、 簽訂合同等形式選擇綠化、 保潔隊(duì)伍及安保人員來完成。 委托方依據(jù)相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì) 量標(biāo)準(zhǔn)， 對管理人的工作實(shí)施監(jiān)視檢查， 根據(jù)綠化養(yǎng)護(hù)專家檢查組評定的等級， 全額核定養(yǎng) 護(hù)經(jīng)費(fèi)。針對新建立的公園， 委托管理模式在不增設(shè)機(jī)構(gòu)及人員、 設(shè)備的前提下， 又保證了公園 的專業(yè)管理水平，符合降低管理本錢、節(jié)約資金的原那么。從運(yùn)行實(shí)踐來看，最為核心的問 題表達(dá)在兩個(gè)方面，即受托管理人的權(quán)利與責(zé)任以及管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的審核與結(jié)算。首先， 受托管理人應(yīng)根據(jù)公園的面積大小及功能屬性， 配備相應(yīng)的管理人員和專業(yè)技術(shù) 人員。 在此根底上， 管理人根據(jù)公園的管

11、理內(nèi)容及核定的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，制定管理組織方案、工 作方案、 經(jīng)費(fèi)控制安排等； 負(fù)責(zé)組織各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)管理工作的市場化運(yùn)作； 負(fù)責(zé)各項(xiàng)費(fèi)用的結(jié)算審核；通過公開招標(biāo)，確定單項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工作的承當(dāng)單位并核定工作人員數(shù)。其次， 園林部門按照養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 根據(jù)養(yǎng)護(hù)工作的進(jìn)展情況進(jìn)展綠化養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的季度 結(jié)算。 管理人審核本季度施工單位工作完成情況， 如實(shí)填報(bào)綠化工作委托驗(yàn)收單； 園林部門 再根據(jù)單項(xiàng)綠化工作委托驗(yàn)收單等相關(guān)材料， 審核后直接從季度養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)中撥付給施工單位， 節(jié)余局部撥付給管理人， 超出局部由管理人自行承當(dāng)。 保安費(fèi)用單獨(dú)核算， 如發(fā)現(xiàn)管理人違 反規(guī)定， 園林部門有權(quán)拒付工程費(fèi)。 綠化養(yǎng)護(hù)施工未按時(shí)完成方

12、案、 未按操作規(guī)程而出現(xiàn)質(zhì) 量事故、 未按照公園衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)做到全天候保潔， 園林部門有權(quán)根據(jù)情況進(jìn)展警告或處分， 其 中情節(jié)嚴(yán)重、管理達(dá)不到根本標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)終止合同，更換管理人。五特許經(jīng)營權(quán)授予模式政府特許經(jīng)營權(quán)模式， 是指經(jīng)特定程序而獲得的對有限自然資源開發(fā)利用、 公共資源配 置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入權(quán)， 主要包括城市供水、 供氣、 供熱工程經(jīng) 營權(quán)； 污水、垃圾處理工程經(jīng)營權(quán)； 城市軌道、公共交通工程經(jīng)營權(quán)以及城市公園等公共設(shè) 施的建立與經(jīng)營權(quán)。 城市公園特許經(jīng)營權(quán)授予， 是指政府將城市公園特許經(jīng)營權(quán)依法通過招 標(biāo)、拍賣、 網(wǎng)絡(luò)競價(jià)等方式，在一定期限內(nèi)授予經(jīng)營者， 由經(jīng)營者向政

13、府支付對價(jià)取得特許 經(jīng)營管理權(quán)的運(yùn)作模式。特許經(jīng)營權(quán)授予的模式適用于經(jīng)營性強(qiáng)、 商業(yè)開發(fā)價(jià)值較高、 管理較為復(fù)雜的大型主題 公園。企業(yè)一般在城市公園建立階段就介入公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建立， 并取得特許經(jīng)營管理權(quán)。 如采用BOT模式、TOT模式以及PPP模式建立的公園，一般采用特許經(jīng)營權(quán)授予的模式進(jìn) 展管理運(yùn)作。 例如成都的國色天香樂園、 東湖公園等就是采用特許經(jīng)營管理模式的成功典范。六現(xiàn)代企業(yè)制度模式現(xiàn)代企業(yè)制度模式，就是由城市公園所有者主導(dǎo)、引入其他投資者，建立起由所有者、 董事會和高管人員組成經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的城市公園經(jīng)營管理公司，通過公司化運(yùn)作方式， 管理城市公園的有形和無形資產(chǎn)，對公園的經(jīng)營管理策略進(jìn)展研究部署。這種模式具有以下優(yōu)點(diǎn)： 一是政府可以通過引入其他投資者， 融通社