住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析與框架設(shè)計方案

1、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析與框架設(shè)計蘇多永施允鵬2009年10月，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房 建設(shè)試點工作的實施意見，提出將利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)。這一新 規(guī)擴大了住房公積金支持保障性住房建設(shè)的范疇，住房公積金不僅可以參與廉租房建設(shè)，也可參與經(jīng)濟適用房和限價房等保障性住房建設(shè)。但是有人提出，住房公積金屬于私人集合資金，作為政府財政資源使用不合法規(guī)。筆者認為住房公積金支持保障性住房建設(shè)確實存在法律障礙，但是住房公積金運行效率低下問題和低收入群體住房問題不容忽視，如何掃清法律障礙、提高住房公積金運行效率和解決低收入群體的住房問題已經(jīng)成

2、為急需解決的社會問題。一、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的原因分析1 房價持續(xù)上漲是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的直接原因1998年我國房地產(chǎn)市場化改革以來，房價連續(xù)多年上漲，僅在2006年和2008年因受政策或金融危機影響出現(xiàn)調(diào)整。2009年以來，在政策刺激、剛性需求釋放和經(jīng)濟逐步回暖等因素影響下，房價開始瘋狂上漲，2009年前三季度全國商品房銷售均價已較2008年增長了 21.23% （見圖1 ）。高房價對低收入群體具有“擠出效應(yīng)”，且房價越高，“擠出效應(yīng)”越大，持續(xù)多年的房價上漲已經(jīng)將低收入群體“擠出”房地產(chǎn)市場。因此，低收入群體的住房 問題不能通過市場化得到解決，政府有責任也有義務(wù)為低收

3、入群體提供社會保障服務(wù)，廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房等保障性住房的建設(shè)規(guī)模應(yīng)該隨著房價的上漲而擴大。但是，資金是制約保障性住房擴大建設(shè)規(guī)模的主要因素，多渠道籌集建設(shè)資金是增加保障性住房建設(shè)規(guī)模的當務(wù)之急?？梢?，只有多渠道籌集建設(shè)資金增加保障性住房供給才能縮小“供需缺口”，才能解決低收入群體的住房問題，而閑置的住房公積金正可發(fā)揮作用。房價的持續(xù)上漲是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的直接原因。全國商品房銷售均價年份T-房價上漲率資料來源：Wind房地產(chǎn)行業(yè)數(shù)據(jù)庫，其中銷售均價為商品房銷售金額與銷售面積之比，2009年9月為前三季度銷售金額與銷售面積之比，圖形由筆者整理而成。2資金閑置問題和運行效率低下

4、問題是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的重要原因自1991年上海首次試行住房公積金制度以來，我國住房公積金從“無”至“有”,從“有”到“多”，住房公積金規(guī)模不斷增加，截止2008年末我國住房公積金繳存總額約為2.07萬億元，繳存余額約為 1.21萬億元，分別同比增長 27.54%和26.14%。但是，住房公積金規(guī)模 的不斷增長也帶來了閑置資金的不斷增多和運行效率越來越低下等問題。我國現(xiàn)行的住房公積金制度具有“低存低貸”、“存易貸難”和“?？顚Ｓ谩钡忍攸c，這決定了住房公積金供求缺口越來越大， 2008 年全國住房公積金繳存額為 4469 億元，而提取額為 1958 億元，發(fā)放 住房公積金貸款為 20

5、36 億元，閑置資金增加 475 億元，如果再考慮到住房公積金的增值收 益， 2008年新增閑置資金將達到 645 億元。截至 2008年末，我國住房公積金銀行專戶存款 余額達 5616 億元，即使扣除備付金后的沉淀資金也有 3193 億元， 沉淀資金占繳存余額的比 例約 26.35%，可見住房公積金資金閑置現(xiàn)象嚴重。同時，閑置資金的不斷增加使得住房公 積金運行效率越來越低， 反映住房公積金運行效率的指標主要有住房公積金使用率（住房公積金使用率為住房公積金貸款、 個人提取與國債投資之和占繳存余額的比率） 和住房公積金 運用率（住房公積金運用率為住房公積金貸款與國債投資之和占繳存余額的比率），2

6、008 年這兩大指標分別為 72.81%和 53.54%，分別同比下降 1.78% 和 3.51%，住房公積金運行效率 低下問題日益嚴重。 要解決住房公積金資金閑置問題和運行效率低下問題必須拓寬住房公積 金的使用面， 支持保障性住房建設(shè)不僅有利于問題的解決， 而且也有效地增加保障性住房供 給，有助于解決低收入群體的住房問題。 因此， 資金閑置問題和運行效率低下問題是住房公 積金支持保障性住房建設(shè)的重要原因。3回歸制度本質(zhì)是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的根本原因 從制度起源來看， 我國的住房公積金制度是 20 世紀 90 年代初城鎮(zhèn)住房體制改革的基本 內(nèi)容之一，主要為住房體制改革籌集穩(wěn)定長期的住

7、房建設(shè)與消費資金。 1998 年我國住房體 制市場化改革基本完成， 但是住房公積金制度得以延續(xù)， 并在未做任何實質(zhì)性變化的情況下， 與廉租房、 經(jīng)濟適用房和限價房等制度一同被冠為 “社會保障制度”的頭銜， 并納入到社會 保障制度范疇。 但事實上，住房公積金既無社會福利之實，也無社會保障之功能， 其實際政 策效果甚至導(dǎo)致社會不公。 我國住房公積金按工資總額繳納， 設(shè)有上限， 高收入群體可以利 用上限來達到少繳住房公積金之目的； 而貸款以繳納的公積金余額為基準， 也設(shè)有上限， 低 收入群體較高的貸款需求得不到滿足， 住房公積金的供需矛盾決定了其政策效果可能導(dǎo)致社 會不公平現(xiàn)象。 同時， 住房公積金

8、只有與廉租房、 經(jīng)濟適用房和限價房等保障性住房相結(jié)合 才能凸顯其社會福利屬性， 住房公積金通過提供資金支持來達到增加保障性住房供給的目的 才能實現(xiàn)其社會保障功能。因此，回歸制度本質(zhì)是住房公積金支持保障性住房的根本原因。二、住房公積金支持保障性住房建設(shè)的框架設(shè)計1、住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須在法律規(guī)范框架之內(nèi)進行1991 年我國從新加坡引進住房公積金制度主要是為了從單位和職工那里歸集住房建設(shè) 資金（當時稱之為“安居工程” ），通過籌集長期穩(wěn)定的住房建設(shè)與消費資金，向開發(fā)商提供 “對公貸款”來解決城市居民的住房問題。但是，住房公積金大量壞賬、呆賬的出現(xiàn)，甚至 被挪用，不少地方住房公積金管理中

9、心出現(xiàn)虧空難以為繼， “對公貸款”不得不停止，住房 公積金轉(zhuǎn)向為個人住房消費提供信貸支持， “對私貸款”逐漸成為住房公積金貸款的主要形 式。從相關(guān)的法律法規(guī)來看， 1999 年及以后修正的住房公積金管理條例均不允許“對 公貸款”，因此要重啟住房公積金 “對公貸款” ，為保障性住房建設(shè)提供信貸支持就必須修正 現(xiàn)行的住房公積金管理條例 ，允許住房公積金管理中心利用閑置資金開展“對公貸款” ， 否則第一步就存在違規(guī)之嫌。 目前，我國住房公積金繳存余額為 1.2 萬億元， 繳存人為 7745 萬人，覆蓋面已經(jīng)接近 70% ，如果沒有足夠的法律規(guī)范做保障，一旦出現(xiàn)問題，社會反應(yīng) 將非常劇烈。因此， 住房

10、公積金支持保障性住房建設(shè)的前提是進行法律突破，通過修正 住 房公積金管理條例允許住房公積金開展“對公貸款” ，住房公積金支持保障性住房建設(shè)必 須在法律規(guī)范框架內(nèi)進行。2住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須建立全國運營中心我國住房公積金制度最先由地方政府主導(dǎo)建立起來， 后向全國推廣， 并最終成為全國性 制度。 但是，這種制度構(gòu)建決定了各地住房公積金管理中心獨立性較差，尤其是在制度剛建立時，監(jiān)控機制缺失，住房公積金甚至成為地方政府的“附庸” ，導(dǎo)致參與“安居工程”的住房公積金貸款壞賬、 呆賬大量出現(xiàn)， 甚至被挪用等惡劣現(xiàn)象， 經(jīng)過多年“沖銷” 與“回收” 仍有約 13 億元的“對公貸款”尚未收回。這一

11、歷史教訓(xùn)值得我們高度警惕，在重啟“對公 貸款”時，必須建立健全完善的監(jiān)控機制，防止“歷史悲劇”重演。目前，各地住房公積金 的專業(yè)性仍然不強， 從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有限， 缺乏足夠的貸款風險識別能力和金融運作能力， 如果讓其從事十分專業(yè)的 “對公貸款”很可能出現(xiàn)呆帳和壞帳。同時， 地方住房公積金管理 中心獨立性仍有待提高， 地方住房公積金管理中心為事業(yè)單位編制， 甚至有些地方住房公積 金管理中心依附于地方政府，一旦開展“對公貸款” ，地方官員的意向很可能決定“對公貸 款”的開展， 貸款的信用風險難以控制， 甚至可能出現(xiàn)被挪用等腐敗現(xiàn)象。 因此，要重啟“對 公貸款” 必須提高住房公積金管理中心的專業(yè)性

12、和獨立性。 首先， 建立住房公積金全國運營 中心， 各地住房公積金管理中心的閑置資金（或沉淀資金）全部匯總到運營中心， 運營中心 可以以集中委托或購買政府債券的形式將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ椡顿Y基金， 由專業(yè)性的投資管理 公司（如全國住房公積金投資管理有限公司）統(tǒng)一運作“對公貸款”，這有助于提高住房公積金“對公貸款”的專業(yè)性和獨立性，避免呆賬、壞賬和被挪用等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。其次， 全國運營中心實行“頭寸”管理，全國運營中心建立各地住房公積金管理中心專項帳戶，地 方住房公積金管理中心的沉淀資金均反映在該專項帳戶中， 并且地方貸款額度以其專項帳戶 余額的一定倍數(shù)為限（如 1.2 倍），頭寸管理實質(zhì)上保留了

13、住房公積金屬地化管理的基本框 架，兼顧地方利益。 最后， 全國運營中心可以統(tǒng)籌管理進行資金異地調(diào)度，地方管理中心通 過資金短期頭寸拆借和中長期有償融資來防范流動性風險，這既實現(xiàn)了資金的跨區(qū)域流動， 也有利于提高資金利用效率的必要途徑，增強了住房公積金整體抗風險能力。3建立完善的配套政策體系如果住房公積金重啟“對公貸款” ，參與保障性住房建設(shè)還必須建立相應(yīng)的配套政策體 系。首先， 保障性住房建設(shè)必須優(yōu)先或限定支持中小戶型的住房建設(shè)，中小戶型的面積限定標準應(yīng)該隨著住房發(fā)展而調(diào)整， 一般不要高于當?shù)貞艟幼∶娣e。 其次， 保障性住房的購買 只能使用住房公積金貸款， 這既能保證住房公積金開發(fā)貸款能夠盡

14、快回收， 也能從銷售環(huán)節(jié) 確保帶有財政補貼性質(zhì)的保障性住房真正流向需要社會救助的中低收入群體。 再次， 構(gòu)建住 房公積金與商業(yè)貸款合理比率， 并由住房公積金為開發(fā)單位提供融資擔保以便獲得較為優(yōu)惠 的商業(yè)開發(fā)貸款， 這既有利于為保障性住房籌集建設(shè)資金， 也有利于確保保障性住房順利完 工。最后， 居民的住房公積金貸款必須限定用途， 只能用于保障性住房和中低端商品房，以 防止“收益外溢”給高收入群體，這有利于實現(xiàn)政策性金融之目的，同時也能實現(xiàn)對住房市 場進行供應(yīng)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)的政策意圖。4住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須切實保障所有者的利益 住房公積金根據(jù)繳存人的繳納基數(shù)以一定的繳存比率分別由公司和個人繳納， 均歸個人 所有，因此住房公積金是個人財富。從住房公積金“對公貸款”歷史經(jīng)驗來看，我國并未按 照新加坡的制度 （先是用公積金購買公積金支持建房債券， 公積金轉(zhuǎn)化為政府財政投資資金 后再由財政部放貸給建房部門， 并由政府提供貼息） 建立間接放貸渠道， 而是直接讓住房公 積金介入建房， 且不對建房投資進行財政貼息， 資金風險全部轉(zhuǎn)嫁到住房公積金， 這實質(zhì)上 是對住房公積金所有者利益的一種侵犯， 住房公積金所有者的風險和收益嚴重不對等。 當前， 我國要重啟住房公積金“對公貸款” ，必須構(gòu)建能夠切實保障所有者權(quán)益的住房公積金“對 公貸款