基于物有所值(VFM)的PPP項目決策評價

1、基于物有所值（VFM）的PPP項目決策評價2016-05-06 鐘云等 PPP項目爭端解決摘要：PPP項目的成功與否不僅與公共部門的支持和私人部門的能力相關(guān)，還與PPP項目前期進(jìn)行科學(xué)合理的物有所值（VFM）決策評價密不可分。為了PPP項目的順利開展，對PPP項目的VFM決策評價研究顯得尤為重要。在PPP項目VFM理論分析基礎(chǔ)上，通過相關(guān)研究，比較不同國家VFM評價體系，分析我國PPP項目VFM評價流程。從定性和定量分析兩個角度，研究VFM的評估方法，并進(jìn)行VFM評價算法分析，為有效構(gòu)建并完善PPP項目VFM決策評價體系提供依據(jù)。關(guān)鍵詞：PPP模式；物有所值；政府采購；決策

2、評價；公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)1引言公私合作關(guān)系（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式通過引入社會資本，激發(fā)社會資本活力，緩解財政資金壓力，轉(zhuǎn)變政府職能；通過社會專業(yè)技術(shù)和管理能力，提高財政資金效率，節(jié)省成本，滿足公共服務(wù)需求。但由于PPP項目前期談判時間長、交易成本高等缺點(diǎn)也在一定程度上限制PPP模式的發(fā)展，而且考慮到PPP項目的參與方關(guān)系協(xié)調(diào)困難，合作組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及更多風(fēng)險問題，因此決定基礎(chǔ)設(shè)施項目是否采用PPP模式，需要進(jìn)行科學(xué)的決策評價，以確保PPP項目的順利開展。2014年，財政部發(fā)布的指南（113號文），對PPP項目的操作進(jìn)行了規(guī)定，明確提出通過物有所

3、值的評價方法判斷項目采用PPP模式還是傳統(tǒng)模式進(jìn)行交付，但并沒有對物有所值的評價過程和方法進(jìn)行詳細(xì)解釋。目前，我國PPP項目決策評價體系與傳統(tǒng)模式下決策體系相比，并沒有太大差別，決策流程也基本一致。對PPP項目而言，并未能起到項目前期進(jìn)行有效決策評價的作用。為了明確判斷項目采購模式，進(jìn)一步健全的PPP項目決策評價體系，規(guī)范PPP項目決策流程，完善VFM評價方法尤為重要。2PPP項目物有所值理論2.1 PPP項目物有所值定義VFM（Value for Money）直譯為“資金價值”，通常稱為“物有所值”，在PPP采購過程中起決定性作用。在滿足公共需求的前提下，物有所值要求實(shí)現(xiàn)項目全生命周期成本、

4、質(zhì)量、期限和風(fēng)險的最優(yōu)集合，來決定政府是否采用PPP模式進(jìn)行采購。物有所值涉及到了項目采購過程的方方面面，主要包括定性和定量評價兩個方面。物有所值是實(shí)現(xiàn)采購項目的全生命周期成本、效益、質(zhì)量和風(fēng)險的最優(yōu)，即多目標(biāo)最優(yōu)。在2004年英國財政部頒布的物有所值評估指南中，將物有所值理解為資金價值最大化，即項目生命期內(nèi)費(fèi)用與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的最優(yōu)組合。英國、澳大利亞、加拿大等物有所值制度發(fā)展較為完善國家，從管理學(xué)“3E”原則綜合理解物有所值的內(nèi)涵，即經(jīng)濟(jì)性、效益性和有效性。物有所值是一種項目決策的方法，評價政府、組織等機(jī)構(gòu)是否能夠通過項目全周期的管理和運(yùn)營，從最終的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益。該決策是在對項目

5、的價格、質(zhì)量、資源利用效率、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、風(fēng)險分擔(dān)以及長期運(yùn)營效果等因素進(jìn)行定性、定量分析的綜合評價基礎(chǔ)上做出的。2.2 物有所值在政府決策中的作用低價不再是政府采購決策的唯一目標(biāo)，政府采購從“節(jié)資防腐”向“物有所值”轉(zhuǎn)變。物有所值是政府采購行為活動的基準(zhǔn)，同時也是政府采購的最終目標(biāo)。政府以物有所值為基準(zhǔn)和目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)資金效用最大化。Coldrey（2006）認(rèn)為物有所值并不是只單純追求最低經(jīng)濟(jì)成本，而是政府在考慮所有成本后能獲得的最大收益。政府通過矯正市場失靈得以更為有效地行使職能，最終實(shí)現(xiàn)物有所值。孫慧等認(rèn)為對PPP 項目進(jìn)行物有所值評價，能夠為政府進(jìn)行項目采購提供科學(xué)理論依據(jù)

6、，從而提高政府決策水平，通過物有所值評價，有利于政府選擇更為經(jīng)濟(jì)、更加有效的采購模式，進(jìn)而提高項目的價值。姜愛華從經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理等多視角分析政府將“物有所值”作為采購目標(biāo)的原因，認(rèn)為資源的稀缺性使得物有所值成為政府采購的源動力。為了推動公共服務(wù)市場化改革進(jìn)程，作為評價市場主體和所提供公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，物有所值與政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)密切相關(guān)。通過物有所值來判斷基礎(chǔ)設(shè)施項目是否采用PPP模式時，政府主要是通過多目標(biāo)的定量和定性分析，評價PPP模式是否比傳統(tǒng)的政府采購模式更加物有所值，即在PPP模式下是否能夠最大化發(fā)揮資金的效用，以此來選擇更為合適的采購模式。3PPP項目物有所值評價對

7、比和流程研究3.1 不同國家PPP項目物有所值評價的對比通常，物有所值可以由風(fēng)險轉(zhuǎn)移、合同長期性、競爭、性能測量和規(guī)范性輸出、績效評估和激勵以及私人部門的管理技能六個決定性因素來判定。英國、澳大利亞、加拿大、日本等更早將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目，在PPP決策與評估方面建立了較為完善VFM評價體系。由于各國的國情不同，甚至不同區(qū)域也有所差別，因此不同國家和地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定了適合的VFM評價體系。從關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)、組織結(jié)構(gòu)、VFM工具、貼現(xiàn)率、評估階段和目標(biāo)等變量指標(biāo)，對不同國家VFM評價體系進(jìn)行對比，具體見表1。表1 不同國家物有所值（VFM）評價比較變量英國澳大利亞加拿大日本美國關(guān)鍵評估

8、標(biāo)準(zhǔn)支付能力風(fēng)險分擔(dān)競爭支付能力風(fēng)險分擔(dān)競爭支付能力風(fēng)險分擔(dān)競爭合適的部門支付能力風(fēng)險分擔(dān)競爭支付能力風(fēng)險分擔(dān)競爭組織結(jié)構(gòu)國家層面（立法、監(jiān)管）國家和州層面州層面國家和地方政府層面國家和州層面VFM工具PSCPSCPITPSC風(fēng)險矩陣PSCPSCVFM評估NPV定性NPV定性NPV定性NPV定性NPV定性貼現(xiàn)率計算PSC和PPP一樣；根據(jù)實(shí)際情況，無風(fēng)險折現(xiàn)率3.5%；若名義折現(xiàn)率6.09%根據(jù)實(shí)際項目情況，市場無風(fēng)險折現(xiàn)率3%+風(fēng)險溢價計算PSC和PPP一樣；根據(jù)項目情況確定加權(quán)平均資金成本根據(jù)項目的實(shí)際情況而定弗吉尼亞：以項目類型為依據(jù)，使用政府借貸成本或資本資產(chǎn)定價模型或市場比較加利福尼

9、亞：稅前加權(quán)平均利率為8.5%，類似澳大利亞。佛羅里達(dá)：州內(nèi)融資平均成本德克薩斯：四種折現(xiàn)率評估階段年度預(yù)算階段VFM評估；招投標(biāo)前設(shè)計，報價后采購；在合同結(jié)束前不斷進(jìn)行VFM評估招投標(biāo)前完成PSC評估；收到符合RFP的投標(biāo)方案后進(jìn)行完整的VFM評估招投標(biāo)前完成PSC評估；投標(biāo)方案提交后正式評估；選中投標(biāo)方案后進(jìn)行完整的VFM評估私人部門提交投標(biāo)方案后進(jìn)行PSC評估；項目規(guī)劃階段完成VFM計算和確認(rèn)弗吉尼亞：私人部門提交方案后開始初始評估；選擇方案提供者之前完成最終評估加利福尼亞：收到投標(biāo)方案后完成項目采購方案評估。佛羅里達(dá)：發(fā)放RFP前計算擬建項目成本收益；選定項目實(shí)施前，再進(jìn)行成本有效性分

10、析德克薩斯：在采購階段之前進(jìn)行市場估值目標(biāo)最優(yōu)風(fēng)險轉(zhuǎn)移；有效的公共服務(wù)；公共基金的利用率；創(chuàng)新設(shè)計；充分利用私人部門通過比較發(fā)現(xiàn)，不同國家VFM評價變量中，關(guān)鍵評估標(biāo)準(zhǔn)主要涉及支付能力、風(fēng)險競爭和分?jǐn)偅M織結(jié)構(gòu)有國家、州或地方不同層面，VFM工具基本以PSC為主，目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險轉(zhuǎn)移、有效的公共服務(wù)、公共基金的利用率、創(chuàng)新設(shè)計、充分利用私人部門。貼現(xiàn)率和評估階段因國家和地區(qū)的不同有所差異。我國將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)驗不足，還正處在PPP模式試用階段，尚未建立完善的VFM評價體系。PPP項目的成功不僅需要依靠政府信用和私人部門的能力，還需要憑借在早期的決策階段科學(xué)合理的評估。通

11、過對不同國家較為成熟的VFM評價體系的比較研究，以PSC為標(biāo)準(zhǔn)，以最優(yōu)風(fēng)險轉(zhuǎn)移、有效的公共服務(wù)、公共基金的利用率等為目標(biāo)，從定性和定量兩個方面進(jìn)行VFM評價，并參考不同國家和地區(qū)的貼現(xiàn)率和評估階段等差異性指標(biāo)，根據(jù)我國國情和地方具體情況，可以制定合適我國的VFM評價體系。3.2 PPP項目物有所值評價流程PPP項目物有所值評價貫穿項目全生命周期的所有階段，主要包括項目的可行性研究、項目選擇和項目評估。對不同國家而言，PPP項目物有所值評價流程不盡相同。澳大利亞將PPP項目的VFM評價流程分為服務(wù)識別、初步評估、PPP業(yè)務(wù)案例開發(fā)、項目意向書、投標(biāo)過程和項目契約管理六個階段。前三個階段進(jìn)行項目早

12、期可行性分析，關(guān)注項目的可持續(xù)發(fā)展以最好地滿足指定的服務(wù)需求，主要通過向政府提供高質(zhì)量信息幫助他們以項目的優(yōu)先級和支付能力為依據(jù)來做決策。后三個階段是項目進(jìn)行招投標(biāo)和執(zhí)行交付的過程，確定適合發(fā)展的PPP項目。德國將PPP項目的VFM評價流程分為四個階段，即項目初始階段、項目前期階段、項目招標(biāo)階段和項目執(zhí)行階段。在項目初始階段，定性描述進(jìn)行PPP檢驗；在項目前期階段，定量定性分析結(jié)合粗估PSC；在項目招標(biāo)階段，定量分析深化PSC計算；在項目執(zhí)行階段，進(jìn)行VFM連續(xù)評估。通過澳大利亞和德國的VFM評價流程分析，結(jié)合我國目前財政部指南和一般項目決策流程特點(diǎn)，構(gòu)建適合我國的PPP項目決策評價流程如圖1

13、所示，虛線框為在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善的流程。圖1 PPP項目決策評價流程4PPP項目物有所值評價方法4.1 PPP項目物有所值定性評價VFM的定性分析在VFM定量分析前的項目可行性研究階段進(jìn)行項目初評，VFM定量分析后的項目執(zhí)行階段動態(tài)連續(xù)評估，主要用于對采購項目進(jìn)行初選和評估。財政部指南中，項目識別階段由財政部進(jìn)行項目初步定性評價，重點(diǎn)關(guān)注項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。袁競峰從項目的潛在發(fā)展能力、可能實(shí)現(xiàn)的期望值以及項目的可完成能力三個方面，提出項目的影響因素：風(fēng)險分配、全生命周期成本、產(chǎn)出規(guī)范和創(chuàng)新、資

14、產(chǎn)使用率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、和市場競爭作為物有所值的定性分析。彭為全面解析了公私合作項目物有所值評估實(shí)踐，包括評估流程、執(zhí)行時間、公共部門比較值、貼現(xiàn)率選擇、風(fēng)險計量等多方面。首次對物有所值評估所包含的項目回報、社會福利、外部性、風(fēng)險轉(zhuǎn)移四項假設(shè)進(jìn)行了定量和定性分析。Demirag和Khadaroo從可擔(dān)保性、易處理性、可測量性和可行性四個方面分析，通過大量文獻(xiàn)研究，認(rèn)為不僅英國財政部通過典型的PFI經(jīng)驗數(shù)據(jù)斷言的問責(zé)制與物有所值之間的關(guān)系，在問責(zé)制與績效之間也存在一種潛在的聯(lián)系，可以通過有效的問責(zé)制管理實(shí)現(xiàn)項目物有所值。VFM定性分析涉及的內(nèi)容比較廣，不同機(jī)構(gòu)對項目的VFM定性分析有所差異，但主要包

15、括四個方面，即項目的可行性、廣泛的收益和成本評估、PPP模式的可達(dá)性以及公共部門和私人部門在項目管理上的能力等。其中，項目的可行性指項目的范圍和監(jiān)管等方面的問題；廣泛的收益和成本主要評估風(fēng)險管理、創(chuàng)新和激勵措施兩個方面；PPP模式的可達(dá)性指市場的評估和競爭水平。4.2 PPP項目物有所值定量評價VFM的定量分析通常在項目的采購階段招投標(biāo)之前，主要用于項目采購模式的選擇。不同于VFM定性分析，VFM的定量分析評估體系更為明確和具體，已經(jīng)形成了較為完善的評估體系。財政部指南中，項目識別階段由地方政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行項目初步定量評價，主要通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)

16、行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。目前，國際上常用的PPP項目物有所值的定量評價方法主要有兩種：一是成本效益分析法，通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值，用以尋求在投資決策上以最小的成本獲得最大的效益；二是公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)（PSC，Public Sector Comparator）與PPP對比法，公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)是政府在參照類似項目的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目的實(shí)際情況制定出的政府提供項目的標(biāo)桿成本，將PPP模式下的全生命周期成本與此標(biāo)桿成本比較，進(jìn)而得出PPP模式是否更加物有所值。孫慧等認(rèn)為前者的方法論雖然已經(jīng)比較成熟，但是由于需要大量數(shù)據(jù)和假

17、設(shè)的支持，以及難以準(zhǔn)確性定價方面的因素，導(dǎo)致其應(yīng)用受到限制；在進(jìn)行PPP模式?jīng)Q策選擇時政府更傾向于選擇后者。英國、澳大利亞、德國等較早將VFM應(yīng)用于PPP模式下政府采購決策的國家，多采用PSC與PPP對比法。4.2.1 公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)PSC通常，公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)（PSC）由初始PSC、競爭中立調(diào)整、轉(zhuǎn)移風(fēng)險和保留風(fēng)險四部分組成，其中初始PSC和競爭中立調(diào)整是總的非風(fēng)險調(diào)整PSC，PSC計算公式如下：（2）競爭中立調(diào)整，由于政府的公有制產(chǎn)生的政府業(yè)務(wù)競爭優(yōu)勢的價值，如減免稅收。不考慮不同成本管理水平帶來的績效和效率差異，在此基礎(chǔ)上，相對私人部門而言，政府更具備項目采購優(yōu)勢。（3）風(fēng)險調(diào)整，需要

18、評估PSC風(fēng)險價值，度量政府承擔(dān)所有風(fēng)險預(yù)期所產(chǎn)生的成本，再合理分擔(dān)風(fēng)險。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險的主體不同，分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險和保留風(fēng)險。轉(zhuǎn)移風(fēng)險成本，PPP模式下所有政府考慮轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險的價值；保留風(fēng)險成本，所有不適合轉(zhuǎn)移給私人部門仍由政府承擔(dān)的風(fēng)險的價值。當(dāng)物有所值部分比較多時，可以直接選擇采用PPP模式作為項目支付方式；當(dāng)物有所值部分較少時，但相比傳統(tǒng)模式，若PPP存在更多的定性優(yōu)勢，仍可以選擇采用PPP模式。而且，各種不確定因素和環(huán)境情況的變化都可能造成評估結(jié)果的不準(zhǔn)確，因此在項目決策評估階段需要研究更為科學(xué)完善的評價方法。除此之外，合理的風(fēng)險分配，即明確政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險和保留風(fēng)險，是使得PPP模

19、式可能比傳統(tǒng)模式獲得更大物有所值的關(guān)鍵影響因素，因此物有所值的實(shí)現(xiàn)需要PPP模式下公私雙方分擔(dān)的風(fēng)險盡可能最優(yōu)化。Bing Li等為了實(shí)現(xiàn)PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項目的物有所值，根據(jù)項目開發(fā)效率、可持續(xù)性、和諧共贏考慮以及有效采購安排四個方面，對公共部門、私人部門的風(fēng)險進(jìn)行合理分配，通過分析認(rèn)為公共部門主要承擔(dān)宏觀風(fēng)險，私人部門主要承擔(dān)中觀風(fēng)險，而微觀風(fēng)險由公共部門和私人部門共同承擔(dān)。財政部指南中，要求按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由

20、社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。5  結(jié)論（1）健全PPP項目VFM決策評價體系，發(fā)揮VFM在PPP項目前期評價決策作用，以提高PPP模式應(yīng)用效率。（2）規(guī)范PPP項目VFM決策評價流程，推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目的有效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。（3）完善PPP項目VFM決策評價方法，采用定性與定量相結(jié)合的綜合評價方法，充分考慮各種影響VFM的相關(guān)因素，為政府采購方式選擇提供科學(xué)的決策依據(jù)。參考文獻(xiàn)1 財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知R.財金2014113號,2014-11-29.2 李佳嶸,王

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