借鑒績(jī)效評(píng)價(jià)理論探討稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的思考

1、借鑒績(jī)效評(píng)價(jià)理論探討稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的思考 - 發(fā)布時(shí)間：2009年02月14日 信息來(lái)源：徐州市地稅局 字 體：【大 中 小】 近年來(lái)，隨著依法治稅的加強(qiáng)和新稅收征管法的頒布實(shí)施，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相對(duì)人保護(hù)自己的合法權(quán)益意識(shí)日漸增強(qiáng)，對(duì)行政主體依法行政提出了更高的要求。再加上近年來(lái)國(guó)家稅務(wù)總局大力推進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。如何認(rèn)識(shí)和規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，已成為新形勢(shì)下稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過(guò)程中必須認(rèn)真研究解決的重要課題。本文旨在把風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)管理的理念引進(jìn)稅收?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域，并借鑒企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)價(jià)理論對(duì)稅務(wù)部門風(fēng)險(xiǎn)管理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)產(chǎn)生稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主

2、要原因，提出規(guī)避的措施，以期將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度。一、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的概念目前，學(xué)術(shù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解和認(rèn)識(shí)程度不同，或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的研究的角度不同，不同的學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概念有著不同的解釋，但可以歸納為以下幾種代表性觀點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是事件未來(lái)可能結(jié)果發(fā)生的不確定性；風(fēng)險(xiǎn)是損失發(fā)生的不確定性；風(fēng)險(xiǎn)是指可能發(fā)生損失的損害程度的大??；風(fēng)險(xiǎn)是指損失的大小和發(fā)生的可能性；風(fēng)險(xiǎn)是由風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素相互作用的結(jié)果；利用對(duì)波動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)方差定義風(fēng)險(xiǎn)；利用不確定性的隨機(jī)性特征來(lái)定義風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)有廣義和狹義兩種形式，廣義的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為不確定性；而狹義的定義則強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為損失的不確定性。由于風(fēng)險(xiǎn)存在部分

3、可度量性，就為各種風(fēng)險(xiǎn)管理的研究提供了基礎(chǔ)。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)的一種，也有廣義和狹義之分，本文根據(jù)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法特征將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要界定在狹義風(fēng)險(xiǎn)范疇，并由此展開(kāi)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的管理和規(guī)避探討。所謂狹義的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，一般是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員因稅收?qǐng)?zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法錯(cuò)誤或行政不作為而損害了國(guó)家利益或納稅人的合法利益而引起必須承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任的不利后果和不良影響，即在執(zhí)法實(shí)體和執(zhí)法程序兩方面違規(guī)違法，從而導(dǎo)致承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，如行政敗訴、行政處分、行政賠償?shù)?。二、如何在稅?wù)系統(tǒng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的構(gòu)想（一）相關(guān)理論淵源績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐已有較長(zhǎng)的歷史，現(xiàn)代企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)端可以追溯至20世紀(jì)

4、初杜邦公司開(kāi)始使用的投資報(bào)酬率。但是，績(jī)效評(píng)價(jià)理論的出現(xiàn)則較晚。在西方，直到20世紀(jì)40年代，責(zé)任會(huì)計(jì)的理論、方法才成熟起來(lái)，這標(biāo)志著責(zé)任中心績(jī)效評(píng)價(jià)理論體系的建立。國(guó)內(nèi)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的定義,財(cái)政部統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)司認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)和運(yùn)籌學(xué)方法，采用特定的指標(biāo)體系，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)企業(yè)一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)者績(jī)效，做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判。而我們目前實(shí)踐中經(jīng)常涉及到的績(jī)效評(píng)價(jià)通俗地講就是按照企業(yè)目標(biāo)設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)特定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用特定的評(píng)價(jià)方法，對(duì)企業(yè)一定經(jīng)營(yíng)期間的經(jīng)營(yíng)績(jī)效做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合判斷。我國(guó)的企業(yè)績(jī)效評(píng)

5、價(jià)研究，是從20世紀(jì)50年代開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)國(guó)家開(kāi)始推行企業(yè)經(jīng)濟(jì)核算制，相應(yīng)地，企業(yè)在內(nèi)部開(kāi)展了班組經(jīng)濟(jì)核算，這可以說(shuō)是我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的萌芽。此后，以統(tǒng)計(jì)和財(cái)政部門為主，全國(guó)性的經(jīng)濟(jì)效益考核指標(biāo)體系得以建立并不斷完善。1999年，財(cái)政部等四部委頒布國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則，使我國(guó)企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)理論體系更加科學(xué)。迄今為止，對(duì)企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究形成了多個(gè)視角，但始終沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的理論框架。近幾年來(lái)，不少基層稅務(wù)部門為提高基層稅務(wù)干部工作績(jī)效，引入了“績(jī)效管理”的理念，提出了大力提升稅務(wù)干部的工作執(zhí)行力。工作執(zhí)行力不僅是檢驗(yàn)基層稅務(wù)干部稱職與否的首要標(biāo)準(zhǔn)，而且還是影響組織目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素，同時(shí)也

6、是促進(jìn)基層稅務(wù)干部工作效能提高的根本保證。而稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)作為工作執(zhí)行力的相反面，稅務(wù)干部工作執(zhí)行力高，理解運(yùn)用政策法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的能力強(qiáng)，稅收風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)就低;反之，工作執(zhí)行力低隱含的稅收風(fēng)險(xiǎn)就大。因此，本文擬將績(jī)效管理理論納入稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，從而架構(gòu)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的績(jī)效評(píng)估體系，在實(shí)踐中是一個(gè)全新的嘗試，也期望從中為稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理探討一個(gè)新的思路。（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)一是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。建立科學(xué)有效的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)貫徹并具體體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本原則，遵循設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)體系的一般性原則和適應(yīng)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理要求的特殊性原則.參考企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，目前稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效

7、評(píng)價(jià)可用的評(píng)價(jià)方法，包括管理控制中常用的傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)法、平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)以及沃爾比重法。這三種方法各有利弊，具體應(yīng)用到稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理中，需要將上述三種方法加以改進(jìn)和融合，并按照稅務(wù)部門具體情況和所處稅收環(huán)境的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出新的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而建立符合稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理要求的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和體系。根據(jù)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的原則，設(shè)計(jì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)體系指標(biāo)主要應(yīng)從實(shí)施的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理方案對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的輔助作用、對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)外部環(huán)境的影響、指標(biāo)體系的有效性方面展開(kāi)評(píng)估。結(jié)合這些因素考慮需設(shè)計(jì)兩大類指標(biāo)：一類是可量化的指標(biāo)，即稅務(wù)指標(biāo)；另一類是不可量化的指標(biāo)，即非稅務(wù)指標(biāo)。（1）稅務(wù)指

8、標(biāo)體系11 準(zhǔn)期登記率，即以稅務(wù)機(jī)關(guān)從工商部門取得辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的資料，各管理科按照名單通知納稅人辦理稅務(wù)登記，期限為從納稅人領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的日期起計(jì)算，在30日內(nèi)辦理稅務(wù)登記為準(zhǔn)期。該指標(biāo)直接反映稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的初始管理水平。12 準(zhǔn)期申報(bào)率，以綜合查詢軟件內(nèi)生成數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，對(duì)全部納稅人、扣繳義務(wù)人的綜合申報(bào)率進(jìn)行考核。13 準(zhǔn)期入庫(kù)率，與上一個(gè)指標(biāo)一起考察管理科應(yīng)收盡收水平。14 下戶巡查頻率，即稅收管理員根據(jù)不同的目的設(shè)定巡查的范圍。如重點(diǎn)戶定期稅源巡查，對(duì)上一年入庫(kù)稅款（具體額度根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)水平確定）以上的納稅人，每月不少于一次巡查；特定行業(yè)的專項(xiàng)巡查；稅收管理員通過(guò)稅收征管軟件或納稅情況

9、對(duì)發(fā)現(xiàn)有疑問(wèn)的納稅人進(jìn)行下戶巡查及個(gè)體戶的下戶巡查等。該指標(biāo)重在反映對(duì)納稅人的稅源管理質(zhì)量高低及了解納稅人經(jīng)營(yíng)的能力。15 欠稅增減率，考核欠稅管理水平及清繳欠稅力度。16 接受外部舉報(bào)率，該比率反映管理轄區(qū)內(nèi)納稅人的稅法遵從度，間接反映出管理員的執(zhí)法水平。17 發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟率及違紀(jì)違法處理率，該指標(biāo)反映稅務(wù)部門內(nèi)控質(zhì)量及稅務(wù)人員依法行政的能力水平。（2）非稅務(wù)指標(biāo)體系21 稅務(wù)機(jī)關(guān)社會(huì)形象的樹立。是指稅務(wù)機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)毓娦哪恐械男蜗?。形象高，影響力大，稅收政策的推行比較順利；反之征稅成本高。22 與各部門和企業(yè)的溝通。加強(qiáng)與工商、銀行、國(guó)土、郵政、司法等部門的溝通合作，充分發(fā)揮中介機(jī)

10、構(gòu)和社會(huì)力量的作用，形成群眾性協(xié)稅互稅體系，共同維護(hù)稅收秩序，良好的稅收環(huán)境的營(yíng)造，有助于降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。與稅務(wù)指標(biāo)體系相比，非稅務(wù)指標(biāo)的最大特點(diǎn)在于難以評(píng)價(jià)。由于數(shù)據(jù)采集的困難以及不可避免帶有主觀成分，其外部可信度不高。因此，對(duì)非稅務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)可以采用專家評(píng)估的方式，可以采用下列步驟進(jìn)行：首先，制定一個(gè)科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過(guò)專家組的集體測(cè)評(píng)來(lái)給各項(xiàng)指標(biāo)打分。專家組的成員可以由監(jiān)察室、法規(guī)處、各業(yè)務(wù)處室領(lǐng)導(dǎo)和納稅人代表構(gòu)成。最后，匯總測(cè)評(píng)結(jié)果，得出一致的結(jié)論。對(duì)非稅務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)，一般是按固定的周期進(jìn)行，如一年一次或半年一次等。在建立了一套指標(biāo)體系以后，還需要開(kāi)展指標(biāo)體系的有效

11、性分析。指標(biāo)體系用來(lái)評(píng)價(jià)稅收?qǐng)?zhí)法管理的業(yè)績(jī)，評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確與否取決于指標(biāo)體系自身的質(zhì)量。本文只是對(duì)之進(jìn)行初步的探討，如果指標(biāo)設(shè)計(jì)不甚合理，指標(biāo)值有偏差，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)影響評(píng)價(jià)的效果。因此，應(yīng)隨時(shí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的適用性和有效性，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理設(shè)計(jì)。三、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系基本框架的構(gòu)建與國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐相比，我國(guó)目前總體來(lái)說(shuō)缺少一個(gè)有效的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理框架，并且發(fā)展很不均衡，科學(xué)有效的內(nèi)部控制機(jī)制尚未建立。而內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，受整個(gè)所處宏觀經(jīng)濟(jì)、政治大環(huán)境制約，需要我們一代代稅務(wù)人的努力來(lái)提高和完善。我們只能就目前所處內(nèi)外部環(huán)境和自身管理水平來(lái)

12、探討風(fēng)險(xiǎn)管理框架架構(gòu)問(wèn)題。然而我們目前的征管現(xiàn)狀是處于這樣一種狀況。即雖然我們的稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制及工作規(guī)范已經(jīng)建立，但由于我們稅收領(lǐng)域執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)才剛剛提及，可收集利用的影響風(fēng)險(xiǎn)因素的數(shù)據(jù)很少，因而采用概率或方差指標(biāo)來(lái)度量稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的定量分析目前還很難進(jìn)行，對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理的效果很難進(jìn)行客觀、科學(xué)地評(píng)價(jià)，稅收?qǐng)?zhí)法管理框架體系亟待構(gòu)建，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理則作為其中一個(gè)部分。基于此，筆者構(gòu)劃如下風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)體系框架，盡早收集第一年數(shù)據(jù)作為基期數(shù)據(jù)，逐年累積，形成趨勢(shì)分析，并借鑒企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)理論，將對(duì)企業(yè)管理評(píng)價(jià)質(zhì)量的方法引入稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)領(lǐng)域，從而大大提高我們發(fā)現(xiàn)和處理稅收風(fēng)險(xiǎn)的能力。1、目

13、標(biāo)體系的確立。應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理納入稅收?qǐng)?zhí)法日常管理中去，并借鑒現(xiàn)代企業(yè)控制論的一般原理，落實(shí)到具體稅收工作中，對(duì)稅務(wù)人員稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，主要基于降低稅務(wù)人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)干部的稅收?qǐng)?zhí)法行為。2、主要環(huán)節(jié)的確立。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要針對(duì)稅務(wù)干部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，具體是指對(duì)稅務(wù)登記、稅收管理、申報(bào)征收、發(fā)票管理、稅務(wù)稽查、政策執(zhí)行、減稅免稅管理等各個(gè)環(huán)節(jié)全部納入計(jì)算機(jī)軟件控制，這些內(nèi)容全部存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。按照稅務(wù)執(zhí)法崗位類別及分工，確定每一個(gè)崗位存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)確定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照不同崗位設(shè)定預(yù)警指標(biāo)。將所有執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按照高、中、低和經(jīng)常發(fā)生、偶而發(fā)生等情況進(jìn)行分類，實(shí)施分類管理，

14、重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和經(jīng)常性發(fā)生的執(zhí)法行為。對(duì)當(dāng)期所發(fā)生的所有執(zhí)法行為進(jìn)行全程預(yù)警、監(jiān)控、考核、處罰，將內(nèi)部管理與監(jiān)督緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)行分級(jí)評(píng)價(jià)。并構(gòu)建稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，利用稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型準(zhǔn)確評(píng)估稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期積累變動(dòng)的過(guò)程；同時(shí)利用稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型建立長(zhǎng)期數(shù)據(jù)庫(kù)，這也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從收集信息開(kāi)始，篩選、錄入數(shù)據(jù)，計(jì)算指標(biāo)值、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)值、計(jì)算指標(biāo)差異度、計(jì)算查前風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?shù)、確定風(fēng)險(xiǎn)類型、計(jì)算查后風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?shù)和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等。通過(guò)該模型，可以有效地反映、預(yù)測(cè)稅務(wù)部門可能出現(xiàn)的問(wèn)題及問(wèn)題的嚴(yán)重程度。3、建立稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)?？紤]到稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)貫穿于稅收?qǐng)?zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)，且具有變化性和動(dòng)態(tài)性等特征。因此將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)納入稅務(wù)部門內(nèi)部控制系統(tǒng)，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程而不僅是靜態(tài)的制度來(lái)建立，需要樹立適時(shí)、全程控制的觀念，將稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)納入日常執(zhí)法管理工作中，并在機(jī)制上構(gòu)建一整套