對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的思考(

1、對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的思考作者簡(jiǎn)介：徐璋勇（1964），男，西安市人，西北大學(xué)中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心研究員，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士研究生；李忠民（1967），男，河南洛陽(yáng)人，陜西師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院教授、博士。* 本文是教育部人文社科基地重大項(xiàng)目“西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與區(qū)域勞動(dòng)分工及制度因素分析”（編號(hào)02JAZJD790024）的中期研究成果之一。在調(diào)查中得到了人民銀行西安分行及其下屬各中心城市支行有關(guān)部門(mén)的大力支持，在此一并表示謝意。 以西北地區(qū)為例的分析 徐璋勇 李忠民內(nèi)容提要：在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村合作金融組織已經(jīng)成為向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的主體。然而，通過(guò)我們?cè)谖?/p>

2、北地區(qū)的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織，無(wú)論在法人治理結(jié)構(gòu)、還是在行業(yè)管理體制及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫娑即嬖谥S多限制其健康發(fā)展的問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決有賴于農(nóng)村合作金融組織制度的創(chuàng)新。基于此，本文提出的創(chuàng)新思路是：在法人治理結(jié)構(gòu)上采取“動(dòng)態(tài)”的股份合作制；在經(jīng)營(yíng)上實(shí)行合作金融與商業(yè)金融相結(jié)合的混合經(jīng)營(yíng)制；在行業(yè)管理上實(shí)行省級(jí)信用聯(lián)社縣（市）級(jí)信用社的兩級(jí)法人體制；并從理論上對(duì)這一創(chuàng)新模式進(jìn)行了分析。關(guān)鍵詞：農(nóng)村合作金融；制度創(chuàng)新；股份合作制；金融監(jiān)管；一、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題國(guó)有商業(yè)銀行從農(nóng)村市場(chǎng)的戰(zhàn)略收縮，使農(nóng)村合作金融成為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)為“三農(nóng)”提供

3、金融服務(wù)的主體。然而，通過(guò)筆者對(duì)陜西及寧夏等省區(qū)部分縣（地）級(jí)市農(nóng)村合作金融組織運(yùn)行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村合作金融組織存在著許多嚴(yán)重制約其發(fā)展的問(wèn)題。首先、在法人治理結(jié)構(gòu)方面存在的問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：（1）法人治理結(jié)構(gòu)不完善。目前農(nóng)村信用社組織是按照經(jīng)典合作制的原則進(jìn)行架構(gòu)的，每個(gè)信用社（或聯(lián)社）都設(shè)立有社員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)；信用社（或聯(lián)社）的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是社員代表大會(huì)，實(shí)行一人一票制，社員與信用社（或聯(lián)社）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享；信用社（或聯(lián)社）實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制。從理論上講，目前的信用社法人治理結(jié)構(gòu)是完整的。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，卻不盡然。一是法人自治形式表面化，雖然設(shè)置了

4、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和社員代表大會(huì)，但在實(shí)際操作中，往往是法人代表“一言堂”，沒(méi)有民主管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，社員代表大會(huì)只不過(guò)充當(dāng)陪襯而已；二是法人自治職能弱化，特別是監(jiān)事會(huì)幾乎是空置，沒(méi)有起到對(duì)理事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策和行為進(jìn)行監(jiān)督的作用。（2）合作制名存實(shí)亡，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。從信用社的性質(zhì)和成立的初衷來(lái)看，其體現(xiàn)的應(yīng)該是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我國(guó)的信用社自產(chǎn)生時(shí)就主要是依靠行政力量強(qiáng)制撮合的，很難體現(xiàn)自愿性的原則，名義上信用社為入股社員所有，但由于入股社員股本非常低，而且高度分散，社員普遍存在一種“搭便車(chē)”心理，事實(shí)上也很少有社員真正關(guān)心信用社的發(fā)展。如寧夏銀川市永固鄉(xiāng)信用社社員股每股僅

5、200元，而職工股為每股5000元；青銅峽市信用聯(lián)社規(guī)定社員股可以退，但職工股不能退，這樣就將信用社職工利益和信用社經(jīng)營(yíng)狀況緊緊的捆綁在一起，信用社職工比社員更關(guān)心信用社的經(jīng)營(yíng)狀況，因?yàn)檫@直接關(guān)系到其工資、獎(jiǎng)金的發(fā)放及其職業(yè)的穩(wěn)定。而社員由于每股只有200元（有的地方更低），難以使社員真正關(guān)心信用社的發(fā)展。這樣信用社不可避免的成為職工的信用社，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象就不可避免。其次、在行業(yè)管理體制方面也存在著諸多困境。由于各地區(qū)情況的不同，西北地區(qū)信用社在行業(yè)管理上主要有三種模式：一是區(qū)縣鄉(xiāng)三級(jí)法人模式（也稱(chēng)為寧夏模式）；二是地級(jí)市縣鄉(xiāng)三級(jí)法人模式（也稱(chēng)為陜西咸陽(yáng)模式）；三是其他地區(qū)實(shí)行的縣鄉(xiāng)二級(jí)

6、法人模式等。但不同的模式卻存在著一些共同的問(wèn)題，表現(xiàn)在：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)信用社作為法人存在的困境。一是盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)信用社是法人，但法人治理結(jié)構(gòu)不完善，“三會(huì)”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社并未真正建立，人員的任免及大額貸款的發(fā)放均由縣聯(lián)社決定；二是由于單個(gè)信用社經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，信用社自有資金實(shí)力單薄，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱；三是一般信用社僅有4-5名職工，按合作制規(guī)范要求的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、主任分設(shè)均難以健全，也難以進(jìn)行規(guī)范化管理；四是在經(jīng)營(yíng)核算方面，一個(gè)法人機(jī)構(gòu)“麻雀雖小，五臟俱全”，相應(yīng)增加了各項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支，加大了信用社的經(jīng)營(yíng)成本，增加了信用社的虧損面和虧損額。（2）缺少省級(jí)信用合作行業(yè)協(xié)會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題。一是不便監(jiān)管者進(jìn)

7、行監(jiān)管。在缺少省級(jí)行業(yè)管理組織的情況下，無(wú)論是原來(lái)承擔(dān)監(jiān)管職能的人民銀行，還是新成立的銀監(jiān)會(huì)以及信用社試點(diǎn)改革過(guò)程中將要承擔(dān)監(jiān)管職能的省級(jí)有關(guān)機(jī)構(gòu)，面對(duì)數(shù)目眾多的信用社（僅陜西省就有基層農(nóng)村信用社1533個(gè)），實(shí)施監(jiān)管的成本無(wú)疑很高。二是降低了農(nóng)村信用社的自我保護(hù)能力。特別是對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，缺乏省級(jí)行業(yè)管理組織，使得信用社缺乏歸屬感，用基層信用社職工的話說(shuō)，就是“信用社好像沒(méi)娘的孩子”，難以獲得與其他金融機(jī)構(gòu)同樣的國(guó)民待遇，其利益時(shí)常受到侵犯。信用社在19941997年從事保值儲(chǔ)蓄應(yīng)貼補(bǔ)的利息長(zhǎng)時(shí)間得不到補(bǔ)償就是最為典型的例子。三是使區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)資金調(diào)劑和融通受阻。由于缺少省級(jí)行

8、業(yè)管理組織，使區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的資金融通和結(jié)算受阻，這嚴(yán)重影響到農(nóng)村信用社在金融機(jī)構(gòu)中的競(jìng)爭(zhēng)力，特別是在加入WTO以后，隨著國(guó)外金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，形勢(shì)將變得更為嚴(yán)峻。四是降低了農(nóng)村信用社的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，特別是對(duì)于自然條件較差的西北地區(qū)而言，這一特征就更為明顯，僅依靠縣一級(jí)信用社所擁有的資金規(guī)模，顯然力不從心。五是制約了農(nóng)村信用社在西北地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展中作用的發(fā)揮。由于西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，強(qiáng)有力的金融支持就顯得十分重要。而農(nóng)村信用社作為向“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的主力，它的發(fā)展需要來(lái)自于政府的政策扶持。由于缺少省級(jí)行業(yè)管理組織，必然會(huì)影響到信用社作為一個(gè)利益集團(tuán)游說(shuō)政府

9、制度供給的能力，降低其對(duì)西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。最后、在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面存在著“大風(fēng)險(xiǎn)”和“小補(bǔ)償機(jī)制”的非對(duì)稱(chēng)格局。農(nóng)村信用社主要是面向“三農(nóng)”服務(wù)的，由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，特別是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)中面臨的自然災(zāi)害、瘟疫等不可抗力的影響，災(zāi)害一旦發(fā)生會(huì)造成毀滅性的后果，使農(nóng)村信用社在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨著比商業(yè)銀行更大的風(fēng)險(xiǎn)，比如2003年在全國(guó)許多省區(qū)蔓延的禽流感，使養(yǎng)殖大戶的正常經(jīng)營(yíng)受到影響，這無(wú)疑為養(yǎng)殖大戶提供金融服務(wù)的信用社帶來(lái)沖擊。加之，目前我國(guó)農(nóng)村信用社呆賬準(zhǔn)備金是按貸款余額的1.5%提取，采取的是“差額提取法”，即提取額=年末貸款余額×1.5%上年末的呆賬準(zhǔn)備金。依據(jù)

10、這種方法和比例提取的呆賬準(zhǔn)備金，對(duì)于因市場(chǎng)的脆弱性和不確定性產(chǎn)生的巨大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)是杯水車(chē)薪。由以上的分析可以看出，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的日益提高，農(nóng)民和鄉(xiāng)村中小企業(yè)對(duì)金融服務(wù)需求的日益增加，作為中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)的主體，合作金融要獲得進(jìn)一步的發(fā)展，必須實(shí)施一系列的組織制度創(chuàng)新。二、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的基本思路關(guān)于農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的方向，近幾年理論界提出了多種主張，概括起來(lái)主要有：（1）建立規(guī)范化的合作經(jīng)濟(jì)模式；（2）一級(jí)法人制的合作銀行模式；（3）農(nóng)村商業(yè)銀行模式；（4）多級(jí)法人的合作銀行模式；（5）完全的股份制模式等。在上述各種主張中，有的在現(xiàn)有的金融制度安

11、排下根本無(wú)法實(shí)施（如第一種主張），有的則是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)（如第五種主張）；有的雖然可以行得通，但卻不能解決現(xiàn)有農(nóng)村合作金融存在的根本問(wèn)題（如第四種主張）；有的雖然已經(jīng)建立并開(kāi)始實(shí)施（如第二、三種主張），但這些組織形式也僅適合于農(nóng)業(yè)商品化、產(chǎn)業(yè)化程度較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)1。因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，農(nóng)村合作金融組織形式改革要進(jìn)行自己的制度創(chuàng)新。 通過(guò)在西北地區(qū)的調(diào)研，筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的基本框架可概括為三個(gè)方面：（1）法人治理結(jié)構(gòu)上采取“動(dòng)態(tài)”的股份合作制；（2）經(jīng)營(yíng)上實(shí)行合作金融與商業(yè)金融相結(jié)合的混合經(jīng)營(yíng)；（3）行業(yè)管理上實(shí)行省級(jí)聯(lián)社縣（市）級(jí)信用社的兩級(jí)法人制。所謂“動(dòng)

12、態(tài)”的股份合作制，包含兩層含義：一是指經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由目前的互助合作制向股份合作制轉(zhuǎn)變，即實(shí)行股份合作制式的現(xiàn)代企業(yè)制度；二是指這種股份合作制在權(quán)力構(gòu)成及其分配上，應(yīng)該進(jìn)行動(dòng)態(tài)發(fā)展，即由以合作制為基礎(chǔ)的股份合作制逐步向以股份制為基礎(chǔ)的股份合作制發(fā)展，并最終實(shí)行完全的股份制。但須特別強(qiáng)調(diào)的是，這一動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程及速度必須在尊重參與者意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，不可由政府強(qiáng)行推進(jìn)。所謂混合經(jīng)營(yíng)主要是針對(duì)農(nóng)村合作金融組織服務(wù)目標(biāo)的一種定位，即建立的股份合作制不僅為社員提供服務(wù)，同時(shí)也為非社員提供服務(wù)；其中為社員提供的服務(wù)充分體現(xiàn)資金合作制的特點(diǎn)，包括金融服務(wù)的優(yōu)先、貸款利率的優(yōu)惠等方面；

13、為非社員提供的服務(wù)則體現(xiàn)為商業(yè)性原則，遵循市場(chǎng)交易規(guī)則（見(jiàn)圖1）。所謂行業(yè)管理上的兩級(jí)法人制， 就是實(shí)行?。▍^(qū)）縣（市）兩級(jí)信用社獨(dú)立法人制度，即將目前現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)信用社法人撤并，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h（市）信用社的分支機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，由各縣（市）信用社入股組建省級(jí)聯(lián)社，從而形成如圖2的行業(yè)管理體系。在該體系中，各機(jī)構(gòu)的職能定位如下：農(nóng)村信用社（股份合作制） 內(nèi)部交易（合作性） 市場(chǎng)交易（商業(yè)性）社員4社員3社員2社員1非社員4非社員3非社員2非社員1 圖1 農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)模式示意圖1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社。作為縣（市）級(jí)信用社的分支機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，其業(yè)務(wù)的開(kāi)展以縣（市）級(jí)信用社的名義展開(kāi)，并接受縣（

14、市）信用社的授權(quán)。具體業(yè)務(wù)范圍可界定為：（1）吸收存款，充當(dāng)縣（市）信用社的儲(chǔ)蓄所職能；（2）發(fā)放在縣（市）信用社授權(quán)范圍和額度內(nèi)的小額貸款；（3）收集農(nóng)戶信息，充當(dāng)縣（市）信用社信息調(diào)研員的角色；（4）對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的資金申請(qǐng)進(jìn)行初審。對(duì)于超出其授權(quán)范圍和額度的資金貸款業(yè)務(wù)，經(jīng)過(guò)初審以后上報(bào)縣（市）信用社進(jìn)行貸款決策。從此意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社起著商業(yè)銀行信貸部的職能。值得指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社并不是逢鄉(xiāng)鎮(zhèn)必設(shè)，而要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、服務(wù)半徑大小、業(yè)務(wù)量的多少有選擇的設(shè)立，以便節(jié)約經(jīng)營(yíng)成本。省級(jí)信用聯(lián)社 （獨(dú)立法人）縣市信用社1（獨(dú)立法人）縣市信用社3 （獨(dú)立法人）縣市信用社2 （獨(dú)立法人）

15、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社3（非獨(dú)立法人）鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社2（非獨(dú)立法人）鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用分社1（非獨(dú)立法人） 圖2 農(nóng)村信用社行業(yè)管理示意圖2、縣（市）信用社。這是該體系中唯一具有法人地位的經(jīng)營(yíng)性金融機(jī)構(gòu)，可以從事中央銀行和銀監(jiān)會(huì)允許的所有金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，從業(yè)務(wù)范圍上與商業(yè)銀行并無(wú)多大差異，只是其服務(wù)對(duì)象在第一階段主要以“三農(nóng)”為主，包括吸收轄區(qū)內(nèi)存款、發(fā)放與“三農(nóng)”有關(guān)的貸款以及為社員及非社員提供各種結(jié)算業(yè)務(wù)。對(duì)于某些城郊經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，個(gè)體工商戶及其業(yè)務(wù)較多的縣（市），可以建立完全股份化的農(nóng)村商業(yè)銀行，其中股份可以吸收職工股、社會(huì)法人股及社會(huì)自然人股，完全按照商業(yè)化運(yùn)作，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、按股分紅。3、省

16、級(jí)信用聯(lián)社。作為一級(jí)獨(dú)立法人，但不從事具體的存放款金融業(yè)務(wù)，其職能主要是“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”。具體講就是根據(jù)中央銀行及銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)金融政策，制定統(tǒng)一的信用社管理制度、特別是信用社的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，內(nèi)控制度等；對(duì)于信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、勞動(dòng)用工和社會(huì)保障及內(nèi)部管理等進(jìn)行指導(dǎo)和稽核；檢查處理案件，組織指導(dǎo)安全保衛(wèi)工作；組織職工的培訓(xùn)教育，協(xié)調(diào)與有關(guān)方面的關(guān)系，維護(hù)信用社的合法權(quán)益；綜合會(huì)計(jì)報(bào)表，并按銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管要求進(jìn)行上報(bào)。服務(wù)職能主要體現(xiàn)在組織區(qū)域內(nèi)信用社之間的資金調(diào)劑，并為其融通資金，辦理區(qū)域內(nèi)信用聯(lián)社或信用社之間的資金結(jié)算；組織現(xiàn)金供應(yīng)和回籠，提供各種信息咨詢服務(wù)等。三、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)

17、地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的依據(jù)筆者之所以提出組織結(jié)構(gòu)上的動(dòng)態(tài)股份合作制、經(jīng)營(yíng)上的混合經(jīng)營(yíng)制以及行業(yè)管理上的兩級(jí)法人制，主要是基于如下考慮：1、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展需要合作金融這種制度安排。眾所周知，作為一種制度安排，合作金融并不源于單純的融資需求，而是來(lái)自在正規(guī)資金市場(chǎng)（如銀行信貸、發(fā)行證券）上受到差別待遇的中小經(jīng)濟(jì)個(gè)體以利他（互助）換取利己（融資）的現(xiàn)實(shí)可能性，其根源是交易意識(shí)和降低交易成本的動(dòng)機(jī)2。因此，可以說(shuō)只要經(jīng)濟(jì)生活中存在中小經(jīng)濟(jì)個(gè)體（農(nóng)戶和個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶）的融資需求，而且這種融資需求在信貸市場(chǎng)上存在著差別待遇，合作金融制度就有存在的必要。顯然，西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)

18、特征需要合作金融這種組織形式的存在。首先，以分散的個(gè)體農(nóng)戶為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體結(jié)構(gòu)，使得合作金融的存在成為迫切需要。目前西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體依然是個(gè)體農(nóng)戶，其融資需求表現(xiàn)為“小、急、多”的特點(diǎn)，即單筆融資量小（小額信貸），資金需要急（由于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性決定），借貸次數(shù)多，這種融資特點(diǎn)使得個(gè)體農(nóng)戶由于沒(méi)有可以抵押的資產(chǎn)而難以從商業(yè)銀行獲得貸款；同時(shí)由于貸款的成本較高，商業(yè)銀行出于收益的考慮也不愿向個(gè)體農(nóng)戶發(fā)放貸款。在此背景下，不以盈利最大化為目標(biāo)的合作金融組織的存在就成為必然。其次，以農(nóng)牧業(yè)為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得合作金融的存在成為必要。在西北地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)占有相當(dāng)大的份額。而

19、農(nóng)牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性（以動(dòng)植物為加工對(duì)象）使得農(nóng)牧業(yè)具有弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的一切特點(diǎn)(風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng))；加之，西北地區(qū)相對(duì)惡劣的自然環(huán)境條件，使得農(nóng)牧業(yè)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征表現(xiàn)得更為突出，這使得國(guó)有商業(yè)銀行出于利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的資金投放比例在不斷降低，從而使得建立與發(fā)展農(nóng)村合作金融組織具有更強(qiáng)的迫切性。2、經(jīng)典合作制在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)實(shí)不可操作性使得必須對(duì)其進(jìn)行一定的制度創(chuàng)新。首先，經(jīng)典合作制的基本原則之一是實(shí)行“一人一票制”，只有這樣才可以避免“資本控制信用社”，并實(shí)現(xiàn)真正的民主管理。但是必須看到，這種“一人一票制”是建立在西方悠久的民主傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的，入社社員的基本素質(zhì)普遍較高，且對(duì)合作社的持股

20、相對(duì)平均。而在我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，“一人一票制”的運(yùn)行條件并不完全具備。一是從主觀上講，農(nóng)民素質(zhì)普遍較低，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。以西北地區(qū)為例，總?cè)丝谥形拿ぐ胛拿ふ嫉搅?5歲以上人口的13.3 %，文盲半文盲幾乎都在農(nóng)村地區(qū)。這種文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)使得信用社的社員并不重視其自身的權(quán)力，以前入股是由于政府強(qiáng)制而不得已的行為，而現(xiàn)在入股更多的是為了獲得信用社的服務(wù)；因此，從主觀上對(duì)權(quán)力并不重視，認(rèn)為“信用社如何經(jīng)營(yíng)，如何決策是信用社的事，與己無(wú)關(guān)”。二是從客觀上講，缺乏“一人一票制”實(shí)行的制度條件。因?yàn)檗r(nóng)村信用社體制的幾度變遷使得農(nóng)民從來(lái)不認(rèn)為信用社是自己的互助合作金融組織，而當(dāng)作政府或國(guó)家銀行的某類(lèi)附屬機(jī)構(gòu)；

21、加之，信用社產(chǎn)權(quán)的模糊不清及地方政府的干預(yù)，誰(shuí)權(quán)大誰(shuí)說(shuō)了算，使得信用社的民主管理流于形式。三是在目前的會(huì)計(jì)及管理制度框架下，全體社員行使監(jiān)督權(quán)來(lái)監(jiān)督信用社的成本過(guò)高，社員不愿意為自己區(qū)區(qū)一、二百元股金花功夫監(jiān)督，從而使“一人一票制”的原則實(shí)際上演化成了信用社職工說(shuō)了算的內(nèi)部人控制。其次，經(jīng)典合作制的股權(quán)結(jié)構(gòu)帶有封閉性特點(diǎn)，這對(duì)于擴(kuò)展信用社的資本金形成嚴(yán)重制約。農(nóng)村信用社作為一種金融機(jī)構(gòu)，雖然其金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)范圍沒(méi)有商業(yè)銀行廣，單筆信貸風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有商業(yè)銀行大，但總的風(fēng)險(xiǎn)比率與一般的商業(yè)銀行并無(wú)太大的差異。因此，對(duì)其資本金及風(fēng)險(xiǎn)控制的要求與一般商業(yè)銀行基本相同。而我國(guó)信用社存在的普遍問(wèn)題是資本金短缺，

22、金融風(fēng)險(xiǎn)較高，這種情況在西北地區(qū)更為嚴(yán)重。因此，對(duì)現(xiàn)有信用社增資擴(kuò)股，提高資本金比率就成為當(dāng)務(wù)之急。但如果按照經(jīng)典合作制的原則，入股僅限于社員，限制股本利息的分配，對(duì)股金只派正常的股息而不分紅，顯然難以吸收到社會(huì)資金，對(duì)提高信用社的資本金比率極為不利。因此，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織模式的構(gòu)建必須在經(jīng)典合作制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行組織制度創(chuàng)新。3、股份合作制是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織制度創(chuàng)新的最佳選擇。之所以如此，其理由在于：股份合作制作為一種獨(dú)立的企業(yè)制度，既堅(jiān)持了合作制的基本原則，又吸收了現(xiàn)代股份制的長(zhǎng)處，既是對(duì)經(jīng)典合作制的創(chuàng)新與發(fā)展，又是對(duì)股份制的借鑒與吸收。它具有如下的基本特征：一是

23、開(kāi)放性特征。股份合作制允許股東（社員）的多樣性，既有社員入股，職工入股，也有社會(huì)法人入股和自然人股，從而形成企業(yè)股權(quán)的多元化，既有助于實(shí)現(xiàn)信用社的增資擴(kuò)股，同時(shí)也有利于形成相互制約、合理的法人治理結(jié)構(gòu)。二是“四雙制”特征。具體表現(xiàn)為：（1）實(shí)行雙股制，即股東有參加資金互助的股東和參加盈利的股東兩部分構(gòu)成，而這兩部分股東的構(gòu)成比例可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整，從而具有較好的適應(yīng)性；（2）實(shí)行雙權(quán)制，即參加信用社的職工股東實(shí)行一人一票制，而參加盈利的股東實(shí)行一股一票制；（3）實(shí)行資金營(yíng)運(yùn)雙向制，即在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上，既能滿足參加資金互助性股東對(duì)小額信貸的融資要求，也能滿足向企事業(yè)單位等市場(chǎng)主體投放資金，

24、擴(kuò)大信貸投放領(lǐng)域，牟取利潤(rùn)最大化的要求；不同的是，在以合作制為基礎(chǔ)的股份合作制中，盈利最大化為經(jīng)營(yíng)的次要目標(biāo)；而在以股份制為基礎(chǔ)的股份合作制中，盈利最大化上升為經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)。（4）實(shí)行盈利分配的雙益制，即對(duì)純盈利的分配，一方面留足公積金、公益金等公共積累，以壯大企業(yè)實(shí)力；另一方面按照股金比例分配紅利，以保證入股者的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)其參與決策、監(jiān)督的積極性。三是股權(quán)結(jié)構(gòu)及由此產(chǎn)生的責(zé)權(quán)利的非均衡性。由于存在職工股、社員股、社會(huì)法人股及自然人股，各種比例的持股并不均衡，表決權(quán)大小不一，權(quán)力、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)也就相應(yīng)不等，從而使其比經(jīng)典合作制更有效率?？梢?jiàn)，股份合作制將股份制和合作制的特點(diǎn)相結(jié)合，既保持了

25、合作制的民主管理、提取公共積累及為社員服務(wù)的基本內(nèi)涵，又考慮了投資人利益的優(yōu)點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)明晰，主體確定，權(quán)責(zé)分明，具有自我約束，同時(shí)可以吸引社會(huì)各界入股的積極性。因此，以股份合作制取代現(xiàn)行名義上的合作制，追求一定的盈利和為社員服務(wù)并舉是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融發(fā)展的可行選擇。4、以合作制為基礎(chǔ)的股份合作制存在的制度缺陷使得其必須不斷地進(jìn)行動(dòng)態(tài)演進(jìn)，并向以股份制為基礎(chǔ)的股份合作制發(fā)展。以合作制為基礎(chǔ)的股份合作制作為一種制度創(chuàng)新，但也并不是完美無(wú)缺的。突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是難以對(duì)職工形成長(zhǎng)期有效的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。因?yàn)樵谝院献髦茷榛A(chǔ)的股份合作制企業(yè)中，職工入股是職工在信用社就業(yè)的前提條件，除非信用社

26、的盈余分配對(duì)職工有更大的吸引力，否則，根據(jù)“一人一票”的原則可能導(dǎo)致職工入股的相對(duì)平均化，從而產(chǎn)生職工經(jīng)營(yíng)中的偷懶及“搭便車(chē)”行為。如果提高經(jīng)營(yíng)者的持股門(mén)檻，雖然強(qiáng)化了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，但一般職工可能會(huì)更希望經(jīng)營(yíng)者的努力，從而產(chǎn)生激勵(lì)動(dòng)力減弱的現(xiàn)象。二是“一人一票”的表決方式弱化了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)，形成經(jīng)營(yíng)者決策權(quán)與利益、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)。因?yàn)樵谝院献髦茷榛A(chǔ)的股份合作制中，一般規(guī)定經(jīng)營(yíng)者的持股和持股量要高于一般職工，但“一人一票”的表決方式使得經(jīng)營(yíng)者的表決權(quán)與一般職工相同，經(jīng)營(yíng)者出于其利益考慮而采取的有助于企業(yè)發(fā)展的決策可能會(huì)與職工出于短期利益考慮的選擇相矛盾，從而產(chǎn)生了經(jīng)營(yíng)者決策權(quán)與利益

27、、風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)。正因?yàn)槿绱?，以合作制為基礎(chǔ)的股份合作制并不是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融組織創(chuàng)新的最優(yōu)選擇，但卻是現(xiàn)實(shí)制約因素下的一種理性選擇。為此，股份合作制的發(fā)展應(yīng)該逐步縮小合作制的比重，而增加股份制的份額，并最終被完全的股份制代替。5、信用社的性質(zhì)、功能定位及自身發(fā)展內(nèi)在要求其在經(jīng)營(yíng)上必須實(shí)行合作金融與商業(yè)金融相結(jié)合的混合經(jīng)營(yíng)制。首先，縣（市）信用社作為一級(jí)具有合作性質(zhì)的信用社法人，為社員提供服務(wù)是其基本要求，其中理所當(dāng)然的包括為社員提供融資的優(yōu)先、便利、以及價(jià)格上的優(yōu)惠，這也是社員加入信用社的主要目的。由于這種交易是信用社社員與信用社之間的內(nèi)部交易，因此，這種交易的性質(zhì)屬于內(nèi)部市場(chǎng)

28、交易。其次，由于目前國(guó)有商業(yè)銀行從廣大農(nóng)村領(lǐng)域的戰(zhàn)略收縮，使得農(nóng)村信用社成為向三農(nóng)提供金融服務(wù)的主體。因此，在服務(wù)對(duì)象上，除了服務(wù)于社員之外，也應(yīng)該為非社員提供一定的服務(wù)。 由于這種交易是信用社與非社員之間的交易，因此，交易行為必須遵循市場(chǎng)交易規(guī)則，即在服務(wù)的價(jià)格上與社員有所差異。最后，從國(guó)外信用社的發(fā)展與演變來(lái)看，合作金融的服務(wù)范圍和對(duì)象也在不斷的擴(kuò)展，經(jīng)典合作制不以營(yíng)利為目的的基本原則也在發(fā)生改變3，因?yàn)楹献鹘鹑谝@得發(fā)展，首先必須生存下來(lái)，這就要求其自身具有一定的積累與發(fā)展能力。因此，一定范圍內(nèi)商業(yè)金融活動(dòng)的存在是非常有益的。這也說(shuō)明，在信用社的經(jīng)營(yíng)中，合作金融與商業(yè)金融不僅具有相結(jié)合的

29、內(nèi)在要求，而且具有相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)可行性。6、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社法人，構(gòu)建省級(jí)聯(lián)社縣（市）級(jí)信用社的行業(yè)管理體制是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村合作金融行業(yè)管理的現(xiàn)實(shí)選擇。首先，信用社的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社作為一級(jí)獨(dú)立法人存在著一系列弊端。一是信用社按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，使得每個(gè)信用社只能從本轄區(qū)的社員籌集入股資金，限制了信用社資金來(lái)源在地理分布上的廣闊性，使信用社的資本金少，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低。如我們重點(diǎn)調(diào)查的銀川市農(nóng)村信用聯(lián)社，2002年平均每個(gè)信用社的資本金只有41.93萬(wàn)元，青銅峽市農(nóng)村信用聯(lián)社所屬的信用社，平均資本金只有63.04萬(wàn)元。在這種資本結(jié)構(gòu)下，信用社難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是縣（市）級(jí)聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用

30、社兩級(jí)法人的存在，使得兩級(jí)法人之間存在著利益上的矛盾。因?yàn)楝F(xiàn)有的縣（市）聯(lián)社既行使管理、協(xié)調(diào)的職能，又經(jīng)營(yíng)具體的金融業(yè)務(wù)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社存在著爭(zhēng)存款、爭(zhēng)客戶的問(wèn)題，在個(gè)別地方還存在著縣（市）聯(lián)社抽調(diào)基層信用社資金的情況；加之，縣（市）聯(lián)社是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社入股構(gòu)成的，因而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社是縣（市）聯(lián)社的股東，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上講，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社應(yīng)該行使對(duì)縣（市）聯(lián)社的管理權(quán)。顯然，由縣（市）聯(lián)社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社行使管理權(quán)缺乏理論上的依據(jù)。三是在目前的稅收體制下，產(chǎn)生了對(duì)信用社的抽血現(xiàn)象。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社作為一級(jí)獨(dú)立法人就是一個(gè)獨(dú)立的納稅主體，每個(gè)信用社必須繳納5%的營(yíng)業(yè)稅以及根據(jù)其營(yíng)業(yè)額的不同繳納從18%到33%不等的所得稅，即不管信用社是盈是虧，也不論有無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社均要繳納營(yíng)業(yè)稅，這顯然不利于信用社的發(fā)展。而撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社法人，建立縣（市）一級(jí)法人，可以從稅收上使信用社得以休養(yǎng)生息，這對(duì)具有較大虧損面的西北地區(qū)信用社來(lái)說(shuō)十分重要。其次，為了便于行業(yè)管理