消除部門痕跡提高地方立法質量

1、    消除部門痕跡提高地方立法質量較大市一級的地方立法工作，經(jīng)過近些年的實踐，摸索積累了一定經(jīng)驗，并且正在逐步走上規(guī)范化軌道。但是，在地方立法工作的實際操作中，也還存在一些問題和不足。其中的問題之一是，有些地方法規(guī)的制定，大多由該規(guī)范事項涉及的政府行政主管部門選題立項，并由這些部門領導和業(yè)務人員直接承擔起草、修改、論證及協(xié)調等項工作。這樣做的結果容易導致立法中出現(xiàn)了一些部門痕跡，在一定程度上影響了地方性法規(guī)的質量。具體表現(xiàn)在：   &nbsp一是選題立項上的局限性和隨意性，有的時候根據(jù)部門需要定取舍。如，對認為可能

2、會給本部門增加“麻煩”和工作量，或者可能“束縛手腳”而又“無利可圖”的項目，有些行政主管部門提出立法建議或主動參與立法的積極性不高。另一方面，有的行政主管部門實際工作中存在某種程度的重罰輕管、重管理輕服務、重對外部的執(zhí)法檢查輕對內部的監(jiān)督制約的問題，難免帶來立法指導思想上的某些偏差，以致出現(xiàn)這樣的情況：一些部門急于立或樂于立的項目，可能造成縱向重復立法或橫向交叉立法；而對于本地區(qū)全局急需立或應該立的項目，由于缺少部門的積極性，或者不能及時納入立法計劃，或者列入計劃實施起來難度大，甚至被擱淺。   &nbsp二是有的部門起草地方法規(guī)草案，未能完整地體現(xiàn)立法者

3、“規(guī)范執(zhí)法、強化服務”方面的主導思想。法規(guī)草案中設定的權利義務不對等，規(guī)范的內容缺乏科學性和協(xié)調性，在一定程度上帶有以上凌下、重官（管）輕民的行政色彩。有的法規(guī)草案，對行政主管部門的管理、監(jiān)督、收費、處罰等行政執(zhí)法權利和行政相對人的義務規(guī)定較多較細，而對本部門及其工作人員的管理職責、執(zhí)法資格、程序以及工作標準或服務質量等義務規(guī)定較粗較少，尤其對管理和執(zhí)法主體的違法行政行為，規(guī)定法律責任（特別是處罰）方面的內容更少。即使有所規(guī)定，往往也是籠而統(tǒng)之。如有的法規(guī)草案表述為“行政管理部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，視其性質情節(jié)，由主管部門給予行政處分。構成犯罪的，依法追究其刑事責任。”

4、這樣的規(guī)定實際上難以具體操作。   &nbsp三是借助立法突出本部門利益和權利，搞部門保護。一方面，通過參與起草地方法規(guī)，對本部門的機構人員、職責權限、經(jīng)費保證盡可能地作出剛性規(guī)定，使一些有利于本部門的既成事實或期望目標法制化。另一方面，在主管部門與相關部門之間擴權爭利。一些部門借助立法爭管轄權、審批權、發(fā)證權、收費權、處罰權，以至協(xié)管權、法規(guī)實施中的解釋權等等。造成上述問題的原因是多方面的，主要是地方立法，特別是較大市一級地方立法運行時間較短（有的是近幾年被國務院批準的較大市），缺乏立法工作經(jīng)驗，前期準備工作不足，加之缺乏充分的論證、修改、協(xié)調和審查把關

5、，因而造成一部分地方法規(guī)質量方面存在一些這樣那樣的問題。   &nbsp關于如何提高地方立法工作質量，許多文章已有全面論證或闡述，本文僅就如何避免和消除地方立法工作中的部門痕跡，提出以下幾點對策。   &nbsp1.進一步解決對地方立法工作的認識問題，在選題立項上把好關。地方性法規(guī)是國家法律的必要延伸和補充，是國家法律制度的重要組成部分。不論是政府及其主管部門，還是人大常委會和各專門工作機構，提出立法議案或建議，都要站在本地區(qū)全局的宏觀高度，從當?shù)氐那闆r和實際需要出發(fā)，克服選題立項方面存在的隨意性和受利益驅動安排立法項

6、目的偏向，堅決不搞部門保護和地方保護。要堅持權利義務相統(tǒng)一的原則，做到規(guī)范依法行政、依法管理，與規(guī)范依法接受監(jiān)督，依法保護管理對象的合法權益的辯證統(tǒng)一。制定地方性法規(guī)，不僅為管理對象的公民、法人和其他組織提供行為規(guī)范，也為管理主體的國家機關主管部門提供執(zhí)法依據(jù)和行為準則。這里的權利義務是統(tǒng)一的、對等的。因此，要堅持通過立法既規(guī)范管理對象，又搞好熱情服務，依法保護其合法權益；同時要嚴格規(guī)范管理者自身，真正實行政務公開，搞好內部制約，接受社會監(jiān)督，把全部執(zhí)法活動納入法制軌道。要堅持在地方立法計劃的編制上發(fā)揮人大的主導作用。作為“立法機關”的較大市人大及其常委會，對政府及行政主管部門提出的立法議案或

7、建議，要認真審查、統(tǒng)籌安排。對一些部門認為可行，但調查研究論證等前期準備工作不充分的，堅持不予立項或不列計劃；對行政主管部門雖未提出或不愿提出，但實際工作特別需要的立法項目，如涉及加速改革和擴大開放，市場經(jīng)濟建設和精神文明建設，群眾普遍關注的熱點或社會廣泛贊同，而又急需規(guī)范的事項，要通過立法計劃加以及時補充和調整。同時要把發(fā)揚民主貫穿于地方立法工作全過程，廣開視野和渠道，征詢立法建議和意見，使立法計劃更加科學可行?？傊?，要堅持應立則立、急用先立，防止和克服“誰愿立誰立”，“誰有積極性誰立”的現(xiàn)象。   &nbsp2.進一步拓寬地方法規(guī)草案的起草渠道，逐步改

8、變目前絕大多數(shù)地方法規(guī)草案由行政主管部門承擔起草、論證、修改工作的狀況。行政主管部門及其工作人員，因其對實際工作中需要規(guī)范的事項有親身體驗和感受，參與起草有利于地方法規(guī)條文的具體細化和施行中的實際操作。但另一方面，可能從有利于本部門行業(yè)管理和行政執(zhí)法考慮較多，而對更好地服務和保護行政管理相對人的合法權益考慮較少，使起草的地方法規(guī)草案帶有不同程度的部門痕跡。為此，根據(jù)當前較大市一級人大人員配備和實際工作情況，對一些較重要或涉及部門較多的地方法規(guī)，應當由人大專門工作機構和政府法制工作部門牽頭組織起草，或者委托專門研究機構和專家學者起草。由于這些機構和人員與規(guī)范事項和部門無直接利害關系，加之具備相應

9、的業(yè)務專長，這樣就可能把地方法規(guī)的形式與內容設計得盡可能科學完備，公正合理。   &nbsp3.重視搞好論證協(xié)調工作。一些地方法規(guī)之所以質量不高，出現(xiàn)某些該規(guī)范的內容不盡完善，禁止性、義務性規(guī)范缺少應有力度的情況，還在于這些地方法規(guī)草案的討論修改，主要由行政主管部門主持，因而往往缺乏有力的協(xié)調。按照社會主義法制統(tǒng)一的原則，必須堅持規(guī)范設定的權利義務相統(tǒng)一（包括相對等），法律面前人人平等。法是各種社會關系的調節(jié)器。地方立法，即在與憲法、法律、行政法規(guī)不相抵觸原則前提下，創(chuàng)設權利義務行為規(guī)范的活動，不可避免地會觸及到一些部門的既得利益和權力。地方法規(guī)中一些規(guī)范

10、設定與否，界定到何種范圍和程度，客觀依據(jù)只能是調節(jié)社會關系的需要，而不僅是一些部門是否贊同或認可。立法者在事關執(zhí)法公正和執(zhí)法力度的原則問題上，不能采取折衷的態(tài)度。這就必須有更高層次的論證和協(xié)調。如可由人大專門工作機構或法制工作部門主持，吸收各有關部門、社會團體及專家學者參加座談，征求意見。對那些主管部門與相關部門認識一時不一致的，可由政府主管領導召集有關部門進行協(xié)調。對事關全局或影響重大的地方性法規(guī)，也可提交黨委幫助把關并做些協(xié)調工作。這樣不僅便于統(tǒng)一對一些問題的認識，消除矛盾、理順關系，也有益于地方法規(guī)制定后的實施工作。堅持民主立法、集思廣益，堅持協(xié)調，及時統(tǒng)一思想，化解矛盾，同時提高立法工

11、作的透明度，是消除地方法規(guī)草案中部門痕跡的有效途徑。   &nbsp4.完善地方立法程序，建立并堅持立法活動的聽證和審查制度。認真搞好地方法規(guī)草案的審定，是提高地方立法質量的一個重要環(huán)節(jié)。首先是政府和人大的法制工作部門要加強對起草地方法規(guī)草案工作的具體指導。對起草過程中容易出現(xiàn)的部門間的管理權限沖突、權利義務規(guī)范設定失當，和為了強化部門管理把法規(guī)擬成“罰規(guī)”，使以罰代管、以罰代教和亂收費、亂罰款合法化等方面問題，要有針對性地及時提出修改意見建議，使起草工作少走彎路。作為人大各專門委員會要大力加強初審把關工作。審議常委會交付的法案，是專門委員會的一項重要職權，直接關系到每部地方法規(guī)的立法質量。因此，專門委員會審議法規(guī)草案，不僅要對其合法性、科學性、可行性進行全面嚴格的書面審查，還應以聽證會形式聽取有關部門的情況報告及座談溝通協(xié)調各有關方面提出的意見建議，包括一些重要關節(jié)上分歧的焦點和解決辦法，