煤礦承包經(jīng)營中存在的法律問題及防范對策

1、煤礦承包經(jīng)營中存在的法律問題及防范對策作者:強秀玲隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和資源經(jīng)濟的搞活利用，現(xiàn)有煤炭資源企業(yè)通過各種形式擁有了其它煤炭企業(yè)一定期限的經(jīng)營權(quán)，比如簽訂承包合同、租賃合同、合作協(xié)議等。那么，什么是煤礦承包經(jīng)營合同呢？煤礦承包經(jīng)營合同就是指煤礦企業(yè)的主管部門或國家授權(quán)單位與經(jīng)營承包者之間，在保持企業(yè)所有制不變的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，確定國家或集體與承包方責(zé)權(quán)利關(guān)系，使承包者做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的協(xié)議。它的一個比較明顯特征就是合同的標(biāo)的是企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，實行承包的企業(yè)所有權(quán)并不發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍然屬于國家或集體，經(jīng)營承包的也并非是承包企業(yè)本身，而是它的經(jīng)營權(quán)，也就是說承包者是通

2、過使用生產(chǎn)資料、組織生產(chǎn)經(jīng)營、完成技術(shù)改造等來創(chuàng)造經(jīng)濟效益的。不容置疑，這種靈活的經(jīng)營方式在一定程度上加快了煤炭資源的開發(fā)和利用，進一步促進了地方經(jīng)濟發(fā)展的步伐，同時帶動了一批相關(guān)行業(yè)如鋼鐵和煉焦等企業(yè)的穩(wěn)步前進。但是，實踐操作過程中存在著許多不合法和不規(guī)范之處，導(dǎo)致大量潛在的法律風(fēng)險和責(zé)任風(fēng)險。下面我們著重來談?wù)劽旱V承包經(jīng)營中存在的法律問題，以及如何來防范這些問題。一、煤礦承包經(jīng)營中的法律問題（一）、法人結(jié)構(gòu)混亂，產(chǎn)權(quán)不清。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定（國務(wù)院令第446號），煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，應(yīng)當(dāng)重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，方可從事生產(chǎn)。但在實踐操作中，

3、由于承包經(jīng)營是在一定程度上將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，且具有期限性，因此，一些煤炭資源企業(yè)雖采取承包經(jīng)營形式，但并未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，這就造成各資源企業(yè)法人結(jié)構(gòu)混亂，新舊許可權(quán)限不清，其結(jié)果對新投資人非常不利：一是導(dǎo)致大量投資沒有法律保障；二是導(dǎo)致投資效率低，投資人的投資不能得到國內(nèi)和國際資本市場的認(rèn)可；三是因為缺乏采礦權(quán)所以融資功能弱化，使得資金利用率降低。 （二）、承包行為無效，經(jīng)營權(quán)不受法律保護。煤炭資源企業(yè)通常會采取形式承包、實質(zhì)買賣的形式來經(jīng)營。但是根據(jù)合同法、礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定和探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法關(guān)于采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)讓給他人開采經(jīng)營的

4、規(guī)定，該承包行為可能導(dǎo)致以下法律后果：一是承包合同無效，只要發(fā)包人愿意，就可以通過主張合同無效，來收回煤礦經(jīng)營權(quán)；二是承包費稅后列支，加大投資成本；三是由于承包合同無效，導(dǎo)致以后的一系列行為無效。這樣，無論承包人是誰，擁有多少股份，均無法得到法律保護。 （三）、承包后掠奪性經(jīng)營，雙方的權(quán)利無法保障。在合法承包經(jīng)營合同的履行期間經(jīng)常容易發(fā)生的事情是，承包經(jīng)營人為了在短期內(nèi)收回成本，并且獲得盈利，經(jīng)常對承包煤礦進行掠奪性開采，使得企業(yè)的經(jīng)營缺乏長期效益。如果雙方已訂立合法公平的承包合同，那自當(dāng)別論；但是如果合同缺乏有效的約束，承包經(jīng)營人在承包期間內(nèi)又急功近利，對承包企業(yè)進行掠奪性、破壞性經(jīng)營，發(fā)包

5、人的權(quán)利自然難以保障。另外，發(fā)包人也有義務(wù)保證在承包經(jīng)營期限內(nèi)，承包人能夠?qū)Τ邪钠髽I(yè)進行正當(dāng)?shù)慕?jīng)營，如果發(fā)包人在訂立承包經(jīng)營合同的時候，故意隱瞞企業(yè)的重大債務(wù)，致使承包人在承包經(jīng)營期限內(nèi)無法繼續(xù)履行承包合同的，承包人的權(quán)利也同樣存在威脅。 （四）、“投資人”交叉投資，法律責(zé)任相互牽連。經(jīng)過承包經(jīng)營形式向煤礦投資的人，不是法律規(guī)定的投資者，只是經(jīng)營者。他們在經(jīng)營中的關(guān)系是合伙關(guān)系。根據(jù)民法通則的規(guī)定以及合同約定，經(jīng)營者相互間對其債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。由于經(jīng)營者交叉投資現(xiàn)象嚴(yán)重，形成風(fēng)險共同體。在經(jīng)營中，如果某個煤礦發(fā)生問題，要承擔(dān)責(zé)任，投資人必須承擔(dān)無限連帶責(zé)任，其他相關(guān)投資人和他所投資的其他

6、幾個煤礦勢必受到牽連，風(fēng)險很大。 （五）、承包后采礦權(quán)主體不變，發(fā)包人責(zé)任加重。在實踐中經(jīng)常會發(fā)生承包方與發(fā)包方約定，在承包期間內(nèi)，承包企業(yè)的一切債務(wù)均有承包人負(fù)擔(dān)，發(fā)包人對該債務(wù)不承擔(dān)任何責(zé)任。因此，在承包經(jīng)營期間內(nèi)，承包企業(yè)債權(quán)人向發(fā)包人主張權(quán)利時，發(fā)包人經(jīng)常以此為由，拒絕承擔(dān)民事責(zé)任。其實，簡單的企業(yè)承包合同只是一種內(nèi)部合同關(guān)系，對外不發(fā)生法律效力，即使當(dāng)事人雙方約定，承包人對承包經(jīng)營期間的一切債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，也只對當(dāng)事人雙方發(fā)生法律效力。在承包經(jīng)營期間內(nèi)，承包人以承包企業(yè)的名義對外發(fā)生的債務(wù)，其債務(wù)人是該承包企業(yè)，而不是承包人，所以，作為發(fā)包方的煤礦，其對外風(fēng)險是用一紙合同無法回避的。

7、（六）、租賃行為不具備法定要件，采礦權(quán)、經(jīng)營權(quán)沒有保障。一方面，煤炭資源企業(yè)采取租賃經(jīng)營方式，雙方簽定的合同屬于租賃性質(zhì)，而租賃合同一定程度上依賴于原有采礦權(quán)證上記載的有效期限和允許開采的范圍。這樣，作為承包方因為不能清楚或不愿清楚自己的權(quán)利范圍，所以無法保障資源的合理開采和利用，或者很可能引發(fā)煤礦企業(yè)越界、越層等違法采礦行為，對采礦權(quán)構(gòu)成威脅；另一方面，根據(jù)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定和合同法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出租必須具備以下條件：（1）承租人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件；（2）礦業(yè)權(quán)出租應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件；（3）由原發(fā)證機關(guān)審查批準(zhǔn)；（4）礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)出租期間繼續(xù)履行礦業(yè)權(quán)人法定

8、的義務(wù)并承擔(dān)法律責(zé)任；（5）承租人轉(zhuǎn)租的，必須經(jīng)出租人同意。 如果不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定就簽定合同，事實上形成承包、租賃關(guān)系，那經(jīng)營權(quán)更無法保障。（七）、以其他方式擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，不受法律保護。目前，有些煤礦企業(yè)為加快生產(chǎn)，進行招聘經(jīng)營，實質(zhì)上屬于以其他方式擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)行為。根據(jù)礦產(chǎn)資源法、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法和礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定中“采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采”的規(guī)定，導(dǎo)致“招聘”轉(zhuǎn)讓行為無效，“招聘”者有權(quán)隨時收回煤礦，現(xiàn)有“股東”的“股權(quán)”不受法律保護，很可能發(fā)生投資無法收回的情況，不利于市場的穩(wěn)定 （八）、合同條款疏漏較多，容易導(dǎo)致無效或產(chǎn)生糾紛。如前

9、所說，如果合同中存在合同條款疏漏、不嚴(yán)密等現(xiàn)象，則雙方或其中一方的權(quán)利很難保障，其結(jié)果很可能導(dǎo)致合同無效或者產(chǎn)生糾紛，給當(dāng)事人造成經(jīng)濟損失。 從以上分析不難看出，煤炭資源企業(yè)在迅速的發(fā)展過程中堆積了大量的潛在風(fēng)險，這些風(fēng)險中既有法律上的風(fēng)險，又有責(zé)任承擔(dān)上的風(fēng)險，還有合同條款疏漏可能帶來的經(jīng)濟損失。另外，各煤炭資源企業(yè)和股東之間還存在借款關(guān)系、購銷關(guān)系等，若加入這些因素，關(guān)系會更復(fù)雜，存在的問題將會更多。因此，我們有必要從法律的角度研究對策，盡快加以規(guī)范。 二、防范承包經(jīng)營風(fēng)險的對策。（一）、加強政府核查和監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范了煤炭生產(chǎn)許可證管理制度。從近期發(fā)生的煤礦特大生產(chǎn)安全事故的原因來看，導(dǎo)致

10、煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生的隱患主要有兩大類：一類是，煤礦在安全設(shè)備、設(shè)施和條件等方面存在的事故隱患。另一類是，煤礦安全生產(chǎn)制度不健全，管理混亂產(chǎn)生的事故隱患。因此，國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定（國務(wù)院令第446號）在分析總結(jié)近年來發(fā)生的煤礦生產(chǎn)安全事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了最容易引發(fā)煤礦生產(chǎn)安全事故的十五項重大隱患，其中第八條第（十三）款指出：“煤礦實行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營后，未重新取得安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進行勞務(wù)承包的”的情形屬于重大隱患，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，排除隱患。（二）、權(quán)義明確，構(gòu)建科學(xué)的法人結(jié)構(gòu)

11、。法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中的大問題，真正完善的法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。煤礦企業(yè)在承包經(jīng)營的過程中，只有建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，才能確保股東方（投資者）的合法權(quán)益和經(jīng)營者充分的經(jīng)營自主權(quán)。在簽定承包、委托經(jīng)營合同后，出現(xiàn)較多的問題在于責(zé)任的承擔(dān)上，比如合同雙方的責(zé)任、煤礦整體的對外責(zé)任等。事實上，煤礦承包經(jīng)營并不改變企業(yè)的法律地位。企業(yè)承包后，對外簽訂合同的主體并不是由企業(yè)變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營者。因此無論是承包前的債權(quán)債務(wù)，還是承包后的債權(quán)債務(wù)，它的承受者都是企業(yè)。承包方特別是企業(yè)經(jīng)營者不能借口這些債務(wù)是承包以前的，而拒絕接受或承擔(dān)責(zé)任。如果能夠明確這一點，那么在責(zé)任的承擔(dān)上問題就變的簡單了許多。這就進一步要求承包方與發(fā)包方在合同中規(guī)范約定雙方的責(zé)、權(quán)、利。（三）、增強法律意識，規(guī)范合同內(nèi)容。眾所周知，訂立合同是民商法交易過程中不可缺少的環(huán)節(jié)，合同中約定的內(nèi)容真實、具體、切合實際是交易雙方達(dá)成意思表示一致的前提，也是雙方得以實現(xiàn)目的的保障。承包經(jīng)營合同除應(yīng)具備中華人民共和國合同法中規(guī)定的合同必須具備的八要素外，還應(yīng)該注意：（1）在簽訂合同時，當(dāng)事人雙方必須兼顧國家或集體、企業(yè)、經(jīng)營者和生產(chǎn)者利益，調(diào)動企業(yè)經(jīng)營者和生產(chǎn)者積極性，挖掘企業(yè)內(nèi)部潛力，確保上交國家或集體的利潤，增強企業(yè)自我發(fā)展能力，逐步改善職工生活。（2）