民間非營利組織的法律規(guī)制思考

1、民間非營利組織的法律規(guī)制思考一、問題的提出民間非營利組織作為第三部門,從其誕生之日起,就被賦予了重要歷史使命,也正是由于其解決問題的靈活性,在實踐當(dāng)中迅速成長。民間非營利組織包括依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、教堂等。根據(jù)民法通則及其他單行法律規(guī)定,可以將我國民間非營利組織分為三類:第一類是根據(jù)1998年國務(wù)院社會團體登記管理條例成立的社會團體;第二類是根據(jù)2004年國務(wù)院基金會管理條例成立的基金會;第三類是根據(jù)1998年國務(wù)院民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例成立的民辦非企業(yè)單位。我國的民間非營利組織涉及業(yè)務(wù)范圍廣泛,在吸收社會就業(yè)、提供社會援助、普及社

2、會文化、構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著積極作用。但民間非營利組織在我國蓬勃發(fā)展的同時,存在的問題也不容忽視。民間非營利組織出現(xiàn)的內(nèi)部人控制、人員財務(wù)管理混亂、內(nèi)部人侵吞公益款項等問題,從根本上講,均是其治理結(jié)構(gòu)方面的問題。因此,深入探討我國民間非營利組織治理結(jié)構(gòu)中存在的法律問題并提出完善建議,不僅有利于更好地發(fā)揮其作用,同時也有助于進一步厘清政府、市場、非營利組織三者在經(jīng)濟建設(shè)和社會治理中的界限。二、民間非營利組織的法律規(guī)制現(xiàn)狀第一,現(xiàn)行法律對民間非營利組織治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定主要有兩種模式。一是會員大會、董事會、監(jiān)事會“三會分立”的模式,二是法定代表人、負責(zé)人的模式。對于法人程度較高的基金會,法律明確規(guī)定必

3、須設(shè)置董事會與監(jiān)事會進行內(nèi)部制衡;對于社會團體,法律明確了會員大會在組織治理中的最高決策地位;而對于民辦非企業(yè)單位,法律只要求組織具有法定代表人或負責(zé)人,對其他機構(gòu)的設(shè)置不做限制。這樣的處理方式,一方面充分考慮了民間非營利組織是否具有法人屬性的特征,另一方面也尊重組織內(nèi)部的意思自治,組織完全可以通過章程等形式對治理結(jié)構(gòu)予以明確?；饡?、社會團體、具有法人屬性的民辦非企業(yè)單位可以參照公司治理的模式,采取三會分立的方式進行權(quán)力分配與制約,而對于合伙型民辦非企業(yè)單位、個人型民辦非企業(yè)單位,強行要求其采取三會分立的方式并不現(xiàn)實,通過法定代表人的方式進行治理符合客觀情況。第二,現(xiàn)行法律對民間非營利組織的

4、注冊采取了不同態(tài)度。社會團體登記管理條例第3條明確規(guī)定,成立社會團體,應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意,并依照本條例的規(guī)定進行登記。民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第3條規(guī)定,成立民辦非企業(yè)摘要我國民間非營利組織的法律規(guī)制現(xiàn)狀是:現(xiàn)行法律對民間非營利組織的規(guī)定主要有兩種模式,一是會員大會、董事會、監(jiān)事會“三會分立”的模式,二是法定代表人、負責(zé)人的模式;現(xiàn)行法律對民間非營利組織的注冊采取了不同態(tài)度。民間非營利組織法律規(guī)制存在的缺陷主要體現(xiàn)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部監(jiān)督機制兩個方面。提升民間非營利組織的法律規(guī)制水平,要完善民間非營利組織決策人的治理功能,強化監(jiān)督人的地位與功能,健全內(nèi)部管理人員的激勵機制,還要

5、完善政府和其他利益相關(guān)者對民間非營利組織的外部監(jiān)督。關(guān)鍵詞民間非營利組織,法律規(guī)制,治理結(jié)構(gòu),基金會中圖分類號D90-05文獻標(biāo)識碼A 文章編號1004-4175(201104-0142-03張建偉(中國政法大學(xué),北京100088收稿日期2011-06-07作者簡介張建偉(1983-,男,山西大同人,中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院經(jīng)濟法專業(yè)博士生。142··單位,應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意,并依照本條例的規(guī)定登記。這說明,法律對社會團體、民辦非企業(yè)單位的成立采取了嚴格的核準(zhǔn)制原則,這兩類民間非營利組織的成立必須經(jīng)由主管單位審查同意,否則不予登記。而遍尋基金會管理條例中的相關(guān)條

6、文,并不能找到有關(guān)核準(zhǔn)制的規(guī)定。這說明對于基金會的成立,法律采取了注冊制原則,只要基金會的成立符合法定條件,政府相關(guān)部門即應(yīng)當(dāng)予以登記。如此對民間非營利組織進行區(qū)別對待的原則,顯然不利于社會團體、民辦非企業(yè)單位的成立。三、民間非營利組織法律規(guī)制存在的缺陷第一,民間非營利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不太健全。除基金會管理條例明確規(guī)定基金會設(shè)置董事會與監(jiān)事會之外,法律并未要求社會團體、民辦非企業(yè)單位設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)。這在賦予民間非營利組織自治權(quán)的同時,也使得部分民間非營利組織尤其是法人型民間非營利組織內(nèi)部缺乏足夠的權(quán)力分配與制約,這不僅容易導(dǎo)致決策機關(guān)行使權(quán)力無人監(jiān)督,進而誘發(fā)內(nèi)部人控制、腐敗等一系列組織失靈現(xiàn)

7、象的發(fā)生,而且容易架空監(jiān)事機構(gòu),使其監(jiān)事職能名存實亡,最終不利于民間非營利組織公益目的的實現(xiàn)。對于民間非營利組織決策人的義務(wù),法律并沒有做出規(guī)定。借鑒公司法人治理結(jié)構(gòu)中董事對公司負有的忠實義務(wù)與勤勉義務(wù),民間非營利組織的決策人理應(yīng)同樣對民間非營利組織負有此信賴義務(wù)。而現(xiàn)行法律不僅對決策人的權(quán)利規(guī)定頗少,而且對決策人義務(wù)的規(guī)定基本缺失。按照法理,法不明文禁止即允許,對決策人權(quán)利的行使沒有限制,權(quán)利義務(wù)的不對等極易導(dǎo)致決策人濫用權(quán)利。第二,民間非營利組織外部監(jiān)督機制存在明顯缺陷和不足。我國目前對民間非營利組織的政府監(jiān)管包括民政部門的登記監(jiān)管及相關(guān)部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督,即實行“雙重負責(zé)制”。1(P200雙

8、重負責(zé)制暴露出國家統(tǒng)合社會的影子,存在著明顯的缺陷和不足。首先是理念上的滯后。政府在一定程度上以工具論的角度看待民間非營利組織,對民間非營利組織缺乏信任,或者認為民間非營利組織是政府執(zhí)行某種決策的工具,而沒有意識到民間非營利組織是同政府、市場相并列的第三部門。其次,監(jiān)管目標(biāo)置換。社會登記管理條例第1條開宗明義地指出,制定該條例的目的在于保障公民的結(jié)社自由,維護社會團體的合法權(quán)益,加強對社會團體的登記管理。而現(xiàn)實中政府監(jiān)管民間非營利組織的目的變?yōu)橄拗聘偁帯⒁种瓢l(fā)展。其原因在于政府對民間非營利組織存在偏見,這可以從法律對社會團體、民辦非企業(yè)單位的登記設(shè)立采取嚴格的核準(zhǔn)制得到證明。最后,監(jiān)管乏力。政

9、府對民間非營利組織的登記成立采取嚴格的核準(zhǔn)制原則,但對民間非營利組織成立后的監(jiān)督管理卻相當(dāng)薄弱。現(xiàn)行立法對政府監(jiān)管民間非營利組織規(guī)定的原則性,也導(dǎo)致政府監(jiān)管具有相當(dāng)大的主觀性與隨意性。從政府之外的其他利益相關(guān)者對民間非營利組織的監(jiān)管來看。目前法律僅規(guī)定財產(chǎn)捐贈人對民間非營利組織的監(jiān)管權(quán),而對受益人的監(jiān)管權(quán)規(guī)定不足。以基金會管理條例為例,該條例第39條規(guī)定:捐贈人有權(quán)向基金會查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況,并提出意見和建議。對于捐贈人的查詢,基金會應(yīng)當(dāng)及時如實答復(fù)。基金會違反捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn)的,捐贈人有權(quán)要求基金會遵守捐贈協(xié)議或者向人民法院申請撤銷捐贈行為、解除捐贈協(xié)議。該條僅對捐贈人的查詢權(quán)

10、、提出意見和建議權(quán)、提請訴訟的權(quán)利進行了規(guī)定,完全沒有涉及受益人的監(jiān)管權(quán)。而在社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)登記管理暫行條例中,也僅原則性地規(guī)定社會團體、民辦非企業(yè)單位接受捐贈、資助,必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍,必須根據(jù)與資助人約定的期限、方式和合法用途使用。資助人作為民間非營利組織最直接的受益者,卻無法對民間非營利組織進行有效監(jiān)督,這不能不說是法律規(guī)定的一大遺憾。此外,現(xiàn)行法律缺乏由獨立第三方對民間非營利組織進行評估的規(guī)定。輿論監(jiān)督渠道的不暢、新聞媒介監(jiān)督力度的不足,也使得本應(yīng)作為有效監(jiān)督主體的新聞媒體無法發(fā)揮應(yīng)有作用。第三,民間非營利組織內(nèi)治理與外部監(jiān)督無法形成合力。我國現(xiàn)行法律并

11、未規(guī)定相關(guān)利益者代表可以進入民間非營利組織決策機構(gòu)或監(jiān)督機構(gòu),且對民間非營利組織的信息披露制度規(guī)定的不完善(除民間非營利組織會計制度對民間非營利組織的財務(wù)披露進行規(guī)定之外,并未規(guī)定其他需要披露的信息。由于內(nèi)部治理機構(gòu)與外部監(jiān)督機構(gòu)信息占有極不對稱,雙方無法進行有效溝通與協(xié)調(diào),內(nèi)外部治理機制無法形成合力,十分不利于民間非營利組織治理結(jié)構(gòu)的完善。四、提升民間非營利組織法律規(guī)制水平的建議(一完善民間非營利組織決策人的治理功能,強化監(jiān)督人的地位與功能,健全內(nèi)部管理人員的激勵機制。完善民間非營利組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)的核心是要對內(nèi)部管理機構(gòu)進行設(shè)計,加強內(nèi)部組織機構(gòu)的制度化建設(shè)。通過科學(xué)合理的設(shè)計,形成組織內(nèi)

12、143··部決策人、執(zhí)行人、監(jiān)督人的權(quán)力分立并制衡的機制;而建立內(nèi)部管理人員權(quán)利義務(wù)對等的機制,提高內(nèi)部管理人員的素質(zhì),加強對內(nèi)部管理人員的激勵機制,是實現(xiàn)這一效果的必要條件。首先,完善民間非營利組織決策人的治理功能。明確決策人的職責(zé)。民間非營利組織決策人的職責(zé)主要體現(xiàn)在以下方面:明確方向、確定目標(biāo)、制定政策、籌措資金、選聘高管、監(jiān)控財務(wù)等。保證決策人切實履行職責(zé),明確不履行職責(zé)的懲罰機制,建立權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)的機制。同時,要建立高效民主的決策人會議運行規(guī)則。開好決策會議,建立合理的會議程序和議事規(guī)則,是充分發(fā)揮組織內(nèi)部管理作用的重要保證。要明確決策會議的召開程序、參會人數(shù)、

13、參會資格、議事表決程序等相關(guān)規(guī)則,以確保決策人作用的充分發(fā)揮。其次,強化民間非營利組織監(jiān)督人的地位與功能。要合理安排監(jiān)督人來源和組成比例,適當(dāng)規(guī)定相關(guān)利益者參與內(nèi)部監(jiān)督的比例。要在民間非營利組織章程中對監(jiān)督人的職權(quán)和職責(zé)作出明確規(guī)定。明確監(jiān)督人的選任程序、任職資格、任期限制,明確監(jiān)督會議召開的程序、權(quán)限、表決機制,運用各種激勵手段,充分調(diào)動監(jiān)督人的工作積極性。同時,要對監(jiān)督進行必要的評估與檢查,督促監(jiān)督人忠實履行職責(zé),以維護民間非營利組織和公眾的利益,對不履行職責(zé)的監(jiān)督人要進行懲罰,直至讓其承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后,健全民間非營利組織內(nèi)部管理人員的激勵機制。做好民間非營利組織戰(zhàn)略人力資源管理和

14、激勵機制的規(guī)劃,從組織發(fā)展與目標(biāo)、人力資源規(guī)劃目標(biāo)、現(xiàn)有人員狀況、近期和長期人才需求狀況等方面完善組織激勵機制的戰(zhàn)略規(guī)劃。貫徹人本管理,有針對性的運用多種激勵機制。民間非營利組織由于其公益特性的限制,內(nèi)部管理人員的薪酬較營利組織相比普遍較低,且采用薪酬激勵的機制并不符合其公益目標(biāo)。因此,要多通過聲譽激勵將組織成員的眼前利益與長遠利益結(jié)合起來,充分發(fā)揮其積極性。同時,要強化培訓(xùn)機制,提高民間非營利組織的整體競爭力,特別是要做好志愿者的管理工作,重視對志愿者的培訓(xùn)和保障。2(P198(二完善政府和其他利益相關(guān)者對民間非營利組織的外部監(jiān)督。完善民間非營利組織的外部監(jiān)督機制的核心在于充分發(fā)揮利益相關(guān)者

15、的監(jiān)督作用。政府作為特殊的利益相關(guān)者,在外部監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用,同時,其他利益相關(guān)者也應(yīng)發(fā)揮其作用。首先,完善政府對民間非營利組織的外部監(jiān)督。由于我國目前關(guān)于三類民間非營利組織的法律均由國務(wù)院頒布,因此,在不改變有關(guān)民間非營利組織立法的法律位階時,國務(wù)院享有對民間非營利組織的立法權(quán)。實踐中,我國民間非營利組織的類型并不限于社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三種類型,但由于法律沒有明確其身份,處于無法可依的狀態(tài),這不利于其健康發(fā)展。因此,有關(guān)立法應(yīng)擴大其法定類型。3同時,現(xiàn)行的法律除基金會登記管理采取準(zhǔn)入制外,社會團體與民辦非企業(yè)單位的成立都要經(jīng)過登記部門的審查同意,且基金會的登記對人數(shù)、資本額

16、規(guī)定了較高的條件。民間非營利組織準(zhǔn)入門檻過高,根本上不利于其健康發(fā)展。為此,可以考慮對民間非營利組織的登記采取準(zhǔn)入制,且降低對組織人員、資金的限制。政府目前對民間非營利組織的雙重管理體制,容易造成多頭管理的混亂局面,為此,筆者建議改為僅由行業(yè)主管部門對民間非營利組織的治理進行外部監(jiān)管。當(dāng)然,完善政府對民間非營利組織的外部監(jiān)督,核心仍在于明確其作為第三部門的主體地位。其次,完善其他利益相關(guān)者對民間非營利組織的外部監(jiān)督。相關(guān)立法應(yīng)明確受益人有權(quán)向民間非營利組織查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況,并提出意見和建議。對于受益人的查詢要求,民間非營利組織應(yīng)當(dāng)及時如實答復(fù)。民間非營利組織違反捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn)的,應(yīng)賦予受益人要求其遵守捐贈協(xié)議或向相關(guān)行政部門、人民法院申請,要求民間非營利組織遵守捐贈協(xié)議,以最大限度地滿