城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究

1、2011年第 1期 哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版 N o . 1, 2011 總第 116期 J OURNA L O F HAR BI N UN I VER SI TY OF COMM ERCE Seria lN o . 116收稿日期 2010-10-12基金項目 黑龍江省研究生創(chuàng)新科研資金 (Y J SVX2009-188HL J作者簡介 陳敏 (1965-, 女 , 黑龍江海倫人 , 教授 , 經(jīng)濟學(xué)博士 , 碩 士生導(dǎo)師 , 主要 從事貨幣金 融理論與 政策 、 財政 理論與政策等方面的研究 。市場經(jīng)濟論壇 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究陳 敏 , 崔 曉(哈爾濱商業(yè)大學(xué)

2、 , 哈爾濱 150028摘 要 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善是重構(gòu)我國 現(xiàn)行農(nóng) 村社會福 利制度 的重要 舉措 。 在城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌 視 角下 , 我國農(nóng)村社會養(yǎng) 老保險在發(fā)展中還存在著保險制度間 銜接障 礙 、 養(yǎng) 老保險 金發(fā)放 形式不 靈活 、 國家層 面 立法不足 、 養(yǎng)老保險基金運營低 效以及集體補助制定不合理等問題 , 致使我國農(nóng)村社 會養(yǎng)老保險 的社會保障 作 用沒有充分發(fā)揮 。 中央和地方各級政府應(yīng)從立法 、 制度以及運營等層面來完善我國農(nóng)村養(yǎng) 老保險制 度 , 以實 現(xiàn) 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 。關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 ; 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 ; 養(yǎng)老保險基金中圖分類號 F840

3、. 61 文獻標(biāo)志碼 A 文章編號 1671-7112(2011 01-0008-04An Analysis on China s Endo wm ent Insurance Syste m i n Urban and RuralUnder the Coordination V ie wC HEN M in , C U I X iao(Harb i n U n i versity o f Comm erce , H arbi n 150028, Ch i naAbstract :I mp rove t h e rural pens i on i nsuran ce s yste m is t

4、h e i m portan tm easure to recon struct the curren tw elfare s yste m i n our coun try . In u rban and rural coordi n ati on, ho w ever , ru ral pen si on i n s u rance s yste m i n our country h as con fron t ed m any p rob l e m s , w h i ch are t he barriers bet w een d i ff eren t ins u ran ce

5、syste m s ,i nfl ex i b ilit y of pens i on pay m en t , l ack of nati onal l eg i s l ation , operati ng ineffici en cies of pens i on i n s urance f und ,i rrational iss ueof co ll ecti ve benefits and s o on. Thes e p rob l e m s gi ve ris e to the l o w and Inad equ ate protect functi on of rura

6、l pens i on i nsuran ce . Therefore , Ch i na s cen tral and l ocal governm ents shou l d i m prove t he l eg i s l ative , regu l atory and the eff ecti ve operati on of rural endo wm en t i nsuran ce syste m t o i m prove rural pens i on i n s urance s yste m, furt h e more , to reali ze the coord

7、 i nati on b et w een urb an and rural endo wm ent i nsuran ce syste m. K ey words :urban and rura; l rural social pens i on i n s urance ; pens i on i nsurance f und一 、 背景20世紀(jì) 80年代中期 , 國家 七五計劃 ! 提出抓緊研究建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度 , 并通 過試點 , 逐 步實行。 1991年 , 民政部根據(jù)國 務(wù)院 的指示 , 在山東煙臺的部分縣市率先進行試點 , 并 在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上 , 于 1992

8、年出臺 縣級 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 (試行 #, 由點到面 開始在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。 至此 , 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進入起步發(fā)展階段 , 到 1998年我國已經(jīng) 有 8025萬農(nóng)民 參加了農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險。20世紀(jì)初至 2009年這段時期 , 由于 政策缺乏連續(xù)性、 各級政府財力投入不足以及缺乏相應(yīng) 的考核評價機制 , 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展進 入低潮時期。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù) 逐年下降 , 退保人數(shù)逐年增多 , 到 2007年達到最 低值 5171萬人 , 這種狀況一直持續(xù)到 2009年。為了推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè) , 實現(xiàn)農(nóng)村富余勞 動人口的流 動 , 同時

9、作 為重 構(gòu)我 國社 會福 利制 度和解決三農(nóng)問題的重要舉 措 , 2009年民政部 出臺了 關(guān)于開 展新型 農(nóng)村社 會養(yǎng)老 保險 試點 的指導(dǎo)意見 #, 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保 險進入新的 發(fā)展時期。新 農(nóng)保發(fā) 展以 來 , 改變 了參 保人 數(shù) 一直下滑的局面 , 2009年末 我國參 保農(nóng)民 總數(shù) 達到 8691萬。2009年 指導(dǎo)意見 #的出臺 , 雖然推動了近期 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善和發(fā)展 , 但在 其運行中仍然存在很多問題有待解決。特別是在 當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展水平、 城鄉(xiāng)一體化程度和農(nóng)村 富余勞動人口流動性不 斷提高的新形勢下 , 指 導(dǎo)意見 #并不能有效解決我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保

10、險 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。鑒于此 , 本文將全體 農(nóng)民納入研究范圍 , 從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角對目前我 國農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險發(fā)展中 存在的問題進 行分 析 , 并在此基礎(chǔ)上提出改善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保 險制度的建議。二 、 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 發(fā)展中存在的問題2005年國家提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題 , 并 陸續(xù)出臺一系列政策促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新農(nóng)保 的推出既是為了解決農(nóng)民養(yǎng)老的問題 , 也是推進 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一項重要措施。盡管如此 , 2009年 指導(dǎo)意見 #推出至今 , 新農(nóng)保在發(fā)展中仍然存 在著城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的問題。(一 城鄉(xiāng)間不同社會養(yǎng)老保險制度間 銜接 政策缺失 指導(dǎo)意見 #中

11、規(guī)定 , 新農(nóng)保與 城鎮(zhèn)職工基 本養(yǎng)老保險等其他養(yǎng)老保險制度的銜接辦法 , 由 人力資源社會保障部會同財政部制定。 ! 但是 , 目 前具體的指導(dǎo)性政策還沒有制定出來 , 各級地方 政府在缺乏主要指導(dǎo)綱領(lǐng)的情況下自行制定實施 細則。這樣 , 新農(nóng)保沒有就企業(yè)為農(nóng)民工繳納的 養(yǎng)老保險部分如何轉(zhuǎn)入新農(nóng)保中以及農(nóng)民進城務(wù) 工如何進行社會養(yǎng)老保險銜接做出具體規(guī)定。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求是實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的 自由流動 , 但由于新農(nóng)保與其他社會保險制度之 間銜接的政策缺失 , 使得作為重要生產(chǎn)要素的勞 動力的流動受到很大限制。首先 , 作為城市之中 重要勞動力的農(nóng) 民工具有較強的 流動性 1。為 了保障其

12、福利水平 , 地方政府規(guī)定 , 農(nóng)民工在城鎮(zhèn) 已經(jīng)繳納的養(yǎng)老保險金中個人賬戶資金可以一次 性轉(zhuǎn)為新農(nóng)保中個人賬戶資金 , 但是企業(yè)繳納部 分不得轉(zhuǎn)入。這項規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)民工在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保 險中的企業(yè)繳納部分化為烏有 , 同時繳納年限也 無法續(xù)接 , 使得農(nóng)民工多年的參保時間和企業(yè)繳 納的養(yǎng)老保險白白流失 , 產(chǎn)生福利的巨大損失 ; 其 次 , 相關(guān)銜接政策的缺失 , 直接導(dǎo)致農(nóng)民工或農(nóng)民 定居城鎮(zhèn)時 , 只能退出新農(nóng)保 , 重新繳納城鎮(zhèn)養(yǎng)老 保險金。同樣帶來福利損失。(二 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金發(fā)放形式不靈活 我國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的領(lǐng)取 方式都比較固定 , 如黑龍江省的農(nóng)民領(lǐng)取農(nóng)村社 會養(yǎng)老

13、保險金只能到固定地點領(lǐng)取。對于那些離 固定領(lǐng)取點較遠的農(nóng)民 , 為了領(lǐng)取保險金需要支 付高額的路費。有些地區(qū)為了規(guī)范管理農(nóng)村養(yǎng)老 保險金領(lǐng)取 , 采用以銀行存折的形式發(fā)放 , 這對于 離銀行較近的農(nóng)民比較方便 , 而對于離銀行較遠 的農(nóng)民 , 領(lǐng)取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金仍需要支付高 額路費。這些做法無形中增加了農(nóng)民加入農(nóng)村養(yǎng) 老保險的成本 , 造成農(nóng)民的福利水平損失。對于 那些流動性較大的農(nóng)民和進城務(wù)工的農(nóng)民 , 由于 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的發(fā)放在不同地區(qū)以及城鄉(xiāng) 之間還沒有實現(xiàn)統(tǒng)籌安排 , 還會帶來更多的不便。 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中央解決三農(nóng)問題的新思路 , 解 決三農(nóng)問題 , 絕不是在增加農(nóng)民福利的

14、同時增加 農(nóng)民的負擔(dān) , 因此這種不靈活的發(fā)放形式 , 不利于 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。(三 國家 層 面 的 農(nóng) 村社 會 養(yǎng) 老 保 險立 法 不足當(dāng)前我國沒有一部法律 , 就規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保 險發(fā)展做出立法約束 , 這嚴(yán)重影響了農(nóng)村養(yǎng)老保 險發(fā)展的連續(xù)性 , 直接導(dǎo)致我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保 險參保人數(shù)的劇烈波動。圖 1表明 , 在 縣級農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險基本方案 (試行 #推出之初 , 我國 農(nóng)村社 會養(yǎng)老 保險的 參保 人數(shù)曾 經(jīng)超過 8000萬。之后 , 由于沒有法律約束 , 缺乏相關(guān)政策制度 保證 , 導(dǎo)致我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展缺乏連 續(xù)性。致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)開始逐 年減少 , 特

15、別是 2000、 2001、 2002三年連續(xù)下降 , 在 2006年參保人數(shù)達到最低值 , 可見這一階段有 較多農(nóng)民退保。 2009年 指導(dǎo)意見 #的出臺以及 各地方政府出臺的相應(yīng)措施 , 使得農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險參加人數(shù)有了較大幅度的提升 , 參保人數(shù)將 近 9000萬。可見 , 政策和立法是我國農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的保障。由于沒有法律約 束 , 在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展中 , 各級地方政府對 具 體 政 策 的 設(shè) 立、 撤 銷 和 改 變 的 操 作 缺 少 約 束 2, 這不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的穩(wěn)定性。這 種不持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展 , 導(dǎo)致農(nóng)民不愿投保 , 加之各 種糾紛的出 現(xiàn)導(dǎo)

16、致 羊群效 應(yīng) ! , 產(chǎn)生大 面積退 保。這種情況的存在最終不利于我國農(nóng)民福利水 平的提高 , 更不利于城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。(四 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營低效目前 , 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶基金 陳 敏 , 崔 曉 :城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究主要由縣級政府管理 , 由于縣政府缺乏基金管理 方面的經(jīng)驗和人才 , 只能采取簡單的保值的措施。 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金主要用于購買國債和存入 銀行 , 在實際運營當(dāng)中大多數(shù)地區(qū)都是將基金用于購買銀行存款。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金中個人賬戶 的增值 , 只能按照每年中國人民銀行公布的金融 機構(gòu)人民幣一年期存款利率來計量 , 導(dǎo)致基金運營收益較

17、低。在發(fā)放農(nóng)村養(yǎng)老保險金的資金來源 中 , 個人賬戶的增值占絕大部分 , 因此 , 較低的基 金運營收益決定了農(nóng)民只能領(lǐng)取較低水平養(yǎng)老金 這一現(xiàn)狀。農(nóng)民的社會福利水平提升緩慢 , 遠遠 落后于城市居民福利水平的提高 , 拉大了城鄉(xiāng)差 距 , 不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。圖 1 1998 2009年農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng) 老保險人數(shù)的變化情況 (單位 :萬人 (五 集體補助 ! 制定不合理 指導(dǎo)意見 #中規(guī)定 集體補助 , 有條件的村 集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補助 , 補助標(biāo)準(zhǔn)由村 民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟 組織、 社會公益組織、 個人為參保 人繳費提 供資 助。 ! 這直接導(dǎo)致有錢就補 ,

18、沒錢不補的現(xiàn)狀。我 國除了東部的一些地區(qū)可以對 集體補助 ! 這一 項進行補助外 , 中部和西部的大部分地區(qū)村集體 都沒辦法 對農(nóng) 村養(yǎng)老 保險 提供 集體 補助 , 使 得 指導(dǎo)意見 #中 對集體補助的 規(guī)定形同虛設(shè)。深 究其原因可以發(fā)現(xiàn) :1 無法衡量一個村集體是有 條件的還是沒條件。國家和各地方政府出臺的條 例中也沒有說明這一點 , 使得這條政策在一定程 度上變成一 句空話 ; 2 我國 東部 地區(qū)農(nóng) 民收 入 高 , 村集體資金實力強 , 而西部農(nóng)民收入很低 , 村 集體收入也低 , 使得西部地區(qū)村集體就是想補也 沒有錢補 ; 3 中國廣大農(nóng)村民主 化程度不高 , 補 助標(biāo)準(zhǔn)能由農(nóng)民的

19、意愿制定的可能性極低。通過 實地了解 , 很多村委會根本不向農(nóng)民談這一事情 , 就算農(nóng)民提出要求也會以村委會資金缺乏為理由 不予補助。村務(wù)公開在很多省份還無法做到 , 這 一政策也被放緩執(zhí)行。這一政策的放緩使得農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險的差距進一步 拉大 , 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的破解也無從實現(xiàn)。 三 、 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險的建議我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展還很不完 善。如何解決好這些問題 , 讓農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 發(fā)揮其應(yīng)有的作用 , 是我國中央政府、 地方政府和 各級部門的當(dāng)務(wù)之急。(一 建立起城鄉(xiāng)間農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險的合 理銜接制度從我國的實際情況來看 , 農(nóng)

20、民工在城市和農(nóng) 村之間的反復(fù)會是一個不斷的過程。另外 , 隨著 我國城市化進程的加快 , 未來會有越來越多的農(nóng) 民進入城市。這就需要做好新農(nóng)保與其他各險種 的銜接工作。1. 新農(nóng)保與農(nóng)民工在城里的各種養(yǎng)老保險的 銜接。農(nóng)民工想把在城里參加的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為新 農(nóng)保時 , 除了可將個人賬戶中的全部資金轉(zhuǎn)入新 農(nóng)保中的個人賬戶外 , 還應(yīng)允許把企業(yè)為農(nóng)民工 繳納的那部分資金一并轉(zhuǎn)入新農(nóng)保中 , 多余的資 金 可 以 轉(zhuǎn) 給 農(nóng) 民 工 , 不 足 的 部 分 由 農(nóng) 民 工 補 足3。對于農(nóng)民工所在城 市中養(yǎng)老保 險與其他險種混合的情況 , 實現(xiàn)相關(guān)險種有條件轉(zhuǎn)換。如 北京市對農(nóng)民工實行的是一種全能保

21、險 , 在轉(zhuǎn)換 為新農(nóng)保時 , 可以提供最低的保障 , 對投保年限也 應(yīng)予以承認。哈爾 濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社科版 2011年第 1期 Journa l of H arb i n U n i ve rsity o f Comm erce N o . 1, 20112. 城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險與新農(nóng)保的銜接。在農(nóng) 民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口想享受城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險時 , 應(yīng) 將新農(nóng)保中的全部資金一次性轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工社會 養(yǎng)老保險。如果不夠 , 可以進行補繳 , 如果出現(xiàn)盈 余 , 則對個人賬戶中超過的部分予以退還 , 國家補 助和集體補助不予退還。同時在賬戶管理方面 , 新農(nóng)保的個人賬戶中包含了農(nóng)民個人繳納和村集 體繳

22、納兩部分 , 可以按照比例轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)職工社 會養(yǎng)老保險中的個人繳費和單位繳費 , 這樣有利 于發(fā)揮城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險中個人賬戶的激勵作用和最 終向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險方向過渡。(二 實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)放形式多元化 各地方政府應(yīng)該采用多種形式發(fā)放農(nóng)村養(yǎng)老 保險金 , 出臺的政策應(yīng)該結(jié)合所屬地區(qū)的情況 , 對 參保各個縣分別規(guī) 定。如偏遠地 區(qū)實行村 發(fā)放 制 ; 對金融機構(gòu)發(fā)達的地區(qū) , 實行銀行發(fā)放或農(nóng)村 信用社發(fā)放。對實行村發(fā)放制的地區(qū) , 要做好保 險金的管理工作。另外 , 隨著金融基礎(chǔ)化設(shè)施的 逐步提高 , 可以進一步將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)放統(tǒng)一 起來 , 推行 一卡通 ! , 即城鎮(zhèn)和農(nóng)村 可以用一張 卡來發(fā)放 , 逐步推行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化。(三 完善 中華人民共和國社 會養(yǎng)老保險法 #雖然我國對 中華人民共和國社會養(yǎng)老保險 法 #(草案 已經(jīng)進行了十多年的醞釀與修改 , 但 其中農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的法律規(guī)定還處于空白。 該法案的補充應(yīng)著重規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險的各項制 度 , 為解決法律糾紛提供依據(jù) ; 應(yīng)該對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保 險、 農(nóng)民工的城鎮(zhèn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險制度銜接提供 法律支持 ; 規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展方向 , 進而減 少政策的 劇烈 變動 ,