從英國經驗看中國PPP發(fā)展

1、.從英國經驗看中國PPP發(fā)展作為一種公私合作建設基礎設施、提供公共服務的新機制，PPP模式在我國得到大力推廣。但目前我國的PPP模式正處于起步階段，法律保障不明確、管理體系不完善、融資渠道不暢通、項目管理不系統(tǒng)，阻礙了PPP項目的順利推進。故應積極學習和借鑒其他國家的成功經驗，英國是世界上最早實行PPP的國家，文章通過回顧英國PPP模式的發(fā)展歷程，梳理其成功的管理模式，總結歸納出對我國PPP的啟示。英國是世界上最早實行PPP的國家，PFI/PF2是英國典型的PPP運作模式。截止2013年末，英國共有PFI/PF2項目725個，投資總額542億英鎊，其中665個項目進入運營階段，約占公共部門總投

2、資的11%，涉及醫(yī)療健康、國防設施、教育、交通、環(huán)境、文體設施等領域。PFI/PF2模式在英國的成功運用，一方面，緩解了政府的財政壓力，另一方面，顯著提高了公共服務效率，2008年英國PFI項目按時按預算交付率超過85%，而同期傳統(tǒng)采購項目不足45%。下面將回顧英國PPP模式的發(fā)展歷程，總結出其行之有效的管理方法，及對我國PPP發(fā)展的經驗啟示。一、英國PPP模式的發(fā)展歷程第一階段：試驗期（1992-1996年），20世紀80年代，時任首相的撒切爾在水、電、天然氣等領域大力推行私有化，以期緩解政府的財政壓力。但是社會資本的逐利性與公共服務的公益性矛盾不可調和，急需尋求兼顧公私利益的運行模式。19

3、92年，PFI（Private Finance Initiative）模式應運而生，是由英國財政大臣拉蒙特提出，鼓勵私營投資更關注服務和資金效率，在該模式下，公共部門與私營部門供應商簽訂長期的服務合同，核心服務仍由公共部門提供，但可獲得私營部門的管理技術優(yōu)勢和財力支持，具體運作全部由私營部門完成。但PFI項目僅在小X圍內嘗試，期間，全國PFI項目總額約70億英鎊，單英法海峽隧道項目就占據35億英鎊。原因有二：一是保守黨更傾向于完全私有化，攝于其執(zhí)政壓力，完全私有化的項目運用X圍更為廣泛；二是當時規(guī)定任何民間參與的公共建設項目，必須要證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式

4、，導致多數(shù)政府部門及民間投資者對PFI模式仍持觀望態(tài)度。但是，當時英國簽訂了馬斯特里赫特條約，承諾降低財政赤字以促進經濟一體化。由此，在面對控制財政支出、改善基礎設施的雙重壓力下，英國政府不得不積極考慮PFI模式，將民間資金引入公共建設。第二階段：發(fā)展期（1997-2008年），英國工黨執(zhí)政后，首相托尼·布萊爾認為PFI模式相比于其他方式更能實現(xiàn)物有所值優(yōu)勢，開始大力推廣PFI模式。首先增強了法律保障，政府要求各部門提出PFI項目清單，專門對國民醫(yī)療系統(tǒng)制定相關法律，使其適用于PFI模式，并修訂地方法規(guī)，鼓勵地方政府參與。其次設立相關機構，1997年9月設立協(xié)助主管部門、進行PFI研

5、究的PFI推動小組；1998年成立獨立的永久性的公私合資公司PUK（Partnership UK，由中央政府部門與巴克萊銀行等合資組成，私營部門占51%，政府部門占49%）為政府推進PFI模式提供智力支持；在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司（Public Private Partnership Programme），輔助地方政府部門推動PFI項目并解決實際問題。自此，英國政府建立了完善的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，PFI模式被廣泛運用，幾乎覆蓋了全部公共基礎設施領域，積累了豐富的成功經驗。第三階段：成熟期（2009-2011年），全球金融危機爆發(fā)后，英國也未能幸免，銀

6、行借貸率驟降80%，私人投資遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，加之執(zhí)政黨變更，國家投資政策緊縮，大量的PFI在建項目遭遇資金難題，舉步維艱，部分項目甚至因為中標方的臨時退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項目融通資金，穩(wěn)定市場信心，英國財政部緊急設立了基礎設施融資中心（The Treasury Infrastructure Finance Unit，TIFU）,為市場融資提供補充。當PFI項目從市場融資遇到困難時，由TIFU提供臨時、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業(yè)銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項目的資金困境，保障其順利推進。度過這次難關后，英國PFI市場更加成熟與理性，雖

7、然項目成交量相對減少，但大量項目進入了相對穩(wěn)定的運營階段，項目類型也更為齊全，從過去公益型基礎設施向經濟型基礎設施轉變。第四階段：轉型期（2012-至今），由于PFI項目的全部運作是由私營部門完成，政府的參與度不足，債務的凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現(xiàn)，政府希望創(chuàng)新合作方式，減輕財政負擔，英國財政大臣喬治·奧斯本在2012年底首次提出PF2（ Private Finance 2），希望借此首先調整股權融資模式，提高政府資本金比例，以小股東的身份參與，并將項目的融資限額從之前的90%降到80%，抑制其過度投機行為；其次，改進招標流程，通過集中招標、規(guī)X招標流程、強化政府能力，

8、提高項目招標效率；最后，提高信息透明度，滿足公眾對項目的信息需求。通過上述優(yōu)化調整，政府和私營部門的交流更加充分，合作更為緊密，基本上形成了風險共擔、收益共享長期穩(wěn)定的公私合作關系。經過上述四個階段的探索和發(fā)展，英國已形成了完善的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，PFI/PF2模式成功推廣，并積累了豐富的實踐經驗。PFI/PF2模式之所以能在英國廣泛運用，主要得益于其科學合理的管理模式。二、英國PPP模式的管理英國PPP模式成功的管理主要表現(xiàn)在法律保障、管理體系、融資支持和項目管理四個方面，下面將對此進行詳盡的闡述。（一）完善的法律保障英國雖沒有專門針對 PPP 立法，但有公共合同法公用事業(yè)單位合同

9、法政府采購法等通用法律來規(guī)XPPP行為，具體還有關于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商 PFI/ PPP采購和合同管理指引 PFI/ PPP金融指引等細項規(guī)X性文件。另外，英XX用英美法系，法無禁止即可為，因此沒有也不需要專門的PPP立法，PPP項目的各項事務在合同中明確即可。總體來說，英國現(xiàn)有法律已清晰地界定了PPP 的整體概念，規(guī)X了PPP模式的操作流程，明確了爭議解決方法。（二）健全的管理體系經過四次重要的變革，英國現(xiàn)已成立了專門的機構組織和協(xié)調PPP項目推進的相關事宜。該管理體系包括三大層面六類機構，一是中央層面，主要包括IUK、行業(yè)主管部門和國家審計署。其中，IUK處

10、于核心地位，既負責PPP 政策的頂層設計和項目審批，也提供技術支持、業(yè)務咨詢等服務。同時，在衛(wèi)生部、教育部等行業(yè)主管部門設立私人融資管理部門，負責對特定領域PPP事務提供支持。國家審計署主要負責PPP項目的事前事中事后審計，保障項目運作依法合規(guī)。二是地方層面，享有一定政策自主權的地方當局，可在一定X圍內自行制定PPP政策。三是中央和地方交叉層面，主要包括地方伙伴關系公司、政府采購管理當局，主要負責協(xié)助地方政府開展項目準備、采購、執(zhí)行等工作。（三）創(chuàng)新的融資支持為了保障PPP項目的資金來源，英國政府出臺了多項融資支持政策：一是成立養(yǎng)老金投資平臺（PIP）,由10家主要養(yǎng)老基金作為創(chuàng)始投資者，參與

11、PPP項目，起到示X引導作用；二是舉辦保險公司基礎設施投資論壇，促進保險公司關于基礎設施建設的交流溝通，增加保險基金投資機會；三是成立政府股權投資基金，通過引入政府持股，在增加項目資本金的同時，為項目融資增信；四是實施政府擔保計劃，對符合條件的重大基礎設施項目，由政府提供不超過400億規(guī)模的還款擔保；五是鼓勵利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等政策性銀行為基礎設施建設提供優(yōu)惠貸款。（四）明晰的項目管理英國已制定了明晰的PPP項目管理辦法，將項目分解為八個環(huán)節(jié)，包括需求分析、項目選擇、項目準備、采購資格預審、響應文件收集、財務結算、合同管理和項目終止，并明確規(guī)定了每個環(huán)節(jié)的具體操作流程，既系統(tǒng)又嚴格

12、。例如審批流程就包括三輪，首先財政部對戰(zhàn)略綱要商業(yè)計劃（SOBC，類似于項目可研報告）進行審核，其次是綱要商業(yè)計劃（OBC，類似于項目實施方案），采購完成后審批最終商業(yè)計劃 （FBC）。另外，財政部還要審批PF2項目合同，行業(yè)管理部門也會根據項目分類參與相關審批工作。環(huán)環(huán)緊扣，層層監(jiān)管，確保PPP項目依法合規(guī)運作。在完善的法律保障、健全的管理體系、創(chuàng)新的融資支持和明晰的項目管理的支持下，英國的PPP模式發(fā)展迅速，積累了許多成功的經驗，為正處于PPP起步階段的我國提供了經驗借鑒。三、對我國PPP模式的啟示（一）健全保障體系健全的保障體系是推進PPP的前提條件。我國適用于大陸法系，法無授權不可為，

13、然而現(xiàn)階段我國尚未出臺規(guī)X政府和社會資本合作的相關法律，可PPP最為重要的兩個管理部門財政部、發(fā)改委兩部委卻在分頭行動起草法案近日財政部的政府和社會資本合作法（征求意見稿）征求意見結束，或將在2016年內出臺；而發(fā)改委此前已率先公開發(fā)布了基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法，自2015年6月1日起施行，基礎設施和公用事業(yè)特許經營法相關立法工作也正在緊鑼密鼓地開展中。但是鑒于財政部和發(fā)改委的出發(fā)點不同，二者的立法或有一些分歧。由于法律依據不同，導致規(guī)X標準不明確，令地方政府和社會資本在推進PPP項目時可能會無所適從，難以抉擇。故應協(xié)調相關部門，盡快統(tǒng)一制定規(guī)X政府與社會資本合作的法律法規(guī)，完善PP

14、P政策和指引，為PPP各環(huán)節(jié)的運作提供相應的法律依據。（二）設立管理機構有效的管理體系是PPP運作的組織支撐。當前我國的PPP項目庫建立由財政部、發(fā)改委兩部委分別領頭，財政部總計推出PPP示X項目233個，總投資金額達到約8170億，發(fā)改委總計推介PPP項目數(shù)2529個，總投資金額達到約42443億，二者對PPP項目的甄選標準不盡相同，財政部發(fā)布的示X項目側重于項目的模式結構和融資方法，而發(fā)改委推介的項目側重于項目對城鎮(zhèn)化的貢獻，“示X”與“推介”項目幾乎是各成一派，重復率自然也較低，但兩套不同的標準必然會對后續(xù)項目運作產生了極大的困擾。故應成立專門的中央PPP機構，統(tǒng)籌政策制定和項目管理工作

15、，同時設立專業(yè)的PPP管理機構，負責PPP項目涉及的論證管理事宜，并建立跨部門協(xié)調機制，在中央PPP機構的領導下，協(xié)調有關部門共同參與PPP項目建設。（三）鼓勵融資支持創(chuàng)新融資支持是推進PPP運作的重要舉措。PPP項目往往有回收期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點，從已經實施和公開招標的項目看，收益率基本在8%左右。加之我國關于PPP項目融資的相關政策尚不明朗，在經濟下行的壓力下，市場上流動性趨緊，所以PPP項目對金融機構的吸引力不足，許多金融機構選擇暫時觀望規(guī)避，投資熱情不高，PPP項目的融資難問題進一步凸顯。政府應積極鼓勵融資支持，大力創(chuàng)新融資方式、設計金融創(chuàng)新產品、發(fā)展風險消減工具，吸引社會資本參與P

16、PP項目。建議以財政出資，設立PPP基金，通過股權、債權、擔保等形式為初期難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，并在項目條件改善后擇機退出，一方面，解決了項目前期的資金難題，另一方面，起到撬動社會資本的作用。 （四）完善治理框架完善的治理框架是PPP運作的有力保障。十八屆三中全會之后，PPP作為中央穩(wěn)增長、緩解地方債務壓力的重要工具，受到了各方的重點關注，國務院、財政部、發(fā)改委等部委大力支持，多次出臺相關政策鼓勵和規(guī)XPPP模式的發(fā)展。但鑒于PPP項目歷時周期長、參與主體多，涉及宏觀規(guī)劃、方案設計、工程建設、項目管理等多個環(huán)節(jié)，涵蓋市政、水利、交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等多個領域，現(xiàn)有的政策法規(guī)尚不系統(tǒng)，給項目運作帶來了極大的挑戰(zhàn)。因此，急需開發(fā)構建完善的整體治理框架，為PPP項目運作提供全面細致的政策指引，確保對PPP項目行業(yè)分析、項目識別、項目準備、項目采購