第六講產(chǎn)業(yè)政策理論(綱要)

1、第六講：產(chǎn)業(yè)政策理論（綱要）一、產(chǎn)業(yè)政策的定義及要素（一）產(chǎn)業(yè)政策的定義到目前為止，世界各國的學(xué)者仍然未能就產(chǎn)業(yè)政策的概念達成共識。一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策是政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)的一切政策的總和。 英國經(jīng)濟學(xué)者阿格拉認為，產(chǎn)業(yè)政策是與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的一切國家的法令和政策。日本經(jīng)濟學(xué)家下河邊淳和管家茂指出： “產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、營業(yè)、交易活動，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、 金融等的市場形成和市場機制的政策的總稱”。一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策就是計劃，產(chǎn)業(yè)政策主要是對各國政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動進行

2、干預(yù)，以通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)來推動經(jīng)濟增長。 這種觀點在歐美經(jīng)濟學(xué)界相當流行，如美國社會學(xué)家阿密塔伊艾特伊奧利認為，產(chǎn)業(yè)政策就是計劃，無非是采用了一個“溫和的、更加悅目的名詞”。一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策是為了彌補市場機制的缺陷而由國家采取的補救政策。這一觀點的代表人物是日本著名經(jīng)濟學(xué)家小宮隆太郎。強調(diào)“產(chǎn)業(yè)政策（狹義的）的中心課題，就是針對在資源分配方面出現(xiàn)的市場失效而進行的政策性干預(yù)”。一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策是后進國家振興民族經(jīng)濟，趕超發(fā)達國家時所采取的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)的一系列政策的總稱。如日本經(jīng)濟學(xué)家并木信義指出，產(chǎn)業(yè)政策就是當一國的產(chǎn)業(yè)處于比其他國家落后的狀態(tài)，或者有可能落后于其他國家時，為加強

3、本國產(chǎn)業(yè)所采取的各種政策。還有一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策就是為了加強本國產(chǎn)品的國際競爭力的政策。如美國學(xué)者查默斯約翰遜在他主編的 產(chǎn)業(yè)政策爭論）中寫道：“產(chǎn)業(yè)政策是政府為了取得在全球的競爭能力而打算在國內(nèi)發(fā)展和限制各種產(chǎn)業(yè)的有關(guān)活動的總的概括。作為一個政策體系，產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟政策三角形的第三條邊，它是對貨幣政策和財政政策的補充。最后一種觀點認為，產(chǎn)業(yè)政策是指國家（政府 ）系統(tǒng)設(shè)計的有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的政策目標和政策措施的總和。上述有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的定義卻具有以下幾個共同點：首先，幾種觀點都認為，產(chǎn)業(yè)政策是旨在促進并優(yōu)化本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項政府經(jīng)濟政策；其次，幾種觀點都強調(diào)了產(chǎn)業(yè)政策對于改善

4、資源在產(chǎn)業(yè)及企業(yè)間配置效率的必要性和可行性；最后，幾種觀點都肯定了產(chǎn)業(yè)政策對于推進后進國家經(jīng)濟增長，實現(xiàn)民族經(jīng)濟振興的重要功效。產(chǎn)業(yè)政策是指一國政府為了促進本國的經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段以及必要的行政手段，調(diào)整產(chǎn)業(yè)關(guān)系，維護產(chǎn)業(yè)運行，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達到對社會資源的最優(yōu)配置，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的一種政策導(dǎo)向。（二 ）產(chǎn)業(yè)政策的要素從產(chǎn)業(yè)政策的概念可知，產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)政策的主體、產(chǎn)業(yè)政策的客體和產(chǎn)業(yè)政策運行的環(huán)境三個要素。產(chǎn)業(yè)政策的主體就是產(chǎn)業(yè)政策制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控四個環(huán)節(jié)的行為承擔者。在我國，中央人民政府以及地方各級人民，政府是產(chǎn)業(yè)政策的主體。在此

5、特別強調(diào)。政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。產(chǎn)業(yè)政策的客體即產(chǎn)業(yè)政策所發(fā)生作用的對象，包括產(chǎn)業(yè)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)運行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策是一個復(fù)雜的政策體系，具有體系的復(fù)雜性，其所調(diào)整的范圍非常廣，覆蓋了產(chǎn)業(yè)的各個層次。在微觀層次上，產(chǎn)業(yè)政策可以通過產(chǎn)業(yè)運行政策來調(diào)整產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各企業(yè)之間的關(guān)系，從而為產(chǎn)業(yè)的運行創(chuàng)造一個既有公平競爭，又有規(guī)模經(jīng)濟效益的充滿技術(shù)改造、創(chuàng)新意識的良好環(huán)境。在中觀層次上，產(chǎn)業(yè)政策可以通過產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策來調(diào)整一國范圍內(nèi)同一地區(qū)或不同地區(qū)各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，從而實現(xiàn)一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，并建立國內(nèi)合理的地區(qū)分工關(guān)系。在宏觀層次上，產(chǎn)業(yè)政策又可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策來調(diào)整國際環(huán)境下

6、各國產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，使本國產(chǎn)業(yè)走出國門，走向國際，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全球目標，并促使其在經(jīng)濟全球化的大環(huán)境下，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化。所謂政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。政策環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。在政策環(huán)境的諸多因素中，社會經(jīng)濟狀況、體制和制度條件、國際環(huán)境三個因素對產(chǎn)業(yè)政策的影響最大。（三）產(chǎn)業(yè)政策的功能及特征1 產(chǎn)業(yè)政策的功能產(chǎn)業(yè)政策的功能和作用，集中體現(xiàn)在以下幾個方面：（ 1 ）彌補市場失靈的缺陷，有效配置資源。產(chǎn)業(yè)政策是彌補市場機制缺陷和不足的重要政策，它能有效解決市場的失靈問題，全面提高經(jīng)濟運行的質(zhì)量。制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，把國家產(chǎn)業(yè)政策和市場機制結(jié)合起

7、來，就能把市場失靈和缺陷所帶來的產(chǎn)業(yè)效率損失減少至最小程度，誘導(dǎo)經(jīng)濟朝既定的高度化目標發(fā)展。（ 2）實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)超常規(guī)發(fā)展，縮短趕超時間。產(chǎn)業(yè)政策是政府在市場機制基礎(chǔ)上更有效地實施“趕超戰(zhàn)略”的需要。日本通過實施產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)了國家經(jīng)濟的騰飛。（ 3）促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化與高度化。產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動起著重要作用。因為各產(chǎn)業(yè)部門間科學(xué)的聯(lián)結(jié)方式、合理的比例關(guān)系， 以及隨著需求結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的動態(tài)適應(yīng)，這都涉及資源在全社會范圍內(nèi)有計劃地調(diào)配。（ 4）增強本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。產(chǎn)業(yè)政策是當今世界各國更好地參與國際競爭的需要。產(chǎn)品的國際競爭力是建立在本國資源的國際比較優(yōu)勢，骨干企業(yè)的生產(chǎn)力

8、水平、技術(shù)創(chuàng)新能力和國際市場的開拓能力基礎(chǔ)之上的。（ 5）在經(jīng)濟全球化過程中趨利避害，保障國家的經(jīng)濟安全。2 產(chǎn)業(yè)政策的特征作為政策體系的一個組成部分，產(chǎn)業(yè)政策具有政策的共同特征，如客觀存在性、權(quán)威性、導(dǎo)向性、時效性等。此外，產(chǎn)業(yè)政策還具有以下特征：（ 1 ）時代性。產(chǎn)業(yè)政策的時代性特征主要表現(xiàn)在：產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容、目標和手段必須符合時代特征，適應(yīng)時代發(fā)展的需要，并與不同歷史時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要相適應(yīng)。所有現(xiàn)象表明，產(chǎn)業(yè)政策具有鮮明的時代性特征。（ 2）民族性。產(chǎn)業(yè)政策具有民族性。（ 3）供給指向性。與財政政策、貨幣政策以需求總量調(diào)整為主要特征不同，產(chǎn)業(yè)政策總是著眼于供給能力的提高和供給結(jié)構(gòu)的

9、改善，因而被學(xué)術(shù)界稱為供給指向型經(jīng)濟政策。（ 4）體系的復(fù)雜性和協(xié)調(diào)性。體系的復(fù)雜性是指產(chǎn)業(yè)政策是一個復(fù)雜的政策體系，包含多層次、多方面的內(nèi)容。二、產(chǎn)業(yè)政策的體系（一 ）產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟政策體系中的地位和作用一國的經(jīng)濟政策體系包括財政政策、貨幣金融政策、國際貿(mào)易政 策、國民收入分配政策、價格政策等一系列經(jīng)濟政策，產(chǎn)業(yè)政策是該體系中的一部分，它和其他各項經(jīng)濟政策是互相補充、互相 支持、互相制約的。（二 ）產(chǎn)業(yè)政策與其他經(jīng)濟政策的關(guān)系產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣金融政策等其他經(jīng)濟政策共同構(gòu)成了一國經(jīng)濟政策體系。產(chǎn)業(yè)政策是一國政府為了加快經(jīng)濟發(fā)展而制定的優(yōu)先發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)、扶植幼稚產(chǎn)業(yè)，限制過剩產(chǎn)業(yè)以及糾正

10、市場失靈、彌補市場缺陷所制定和實施的一系列經(jīng)濟政策的總稱。 財政政策是政府為了調(diào)節(jié)總需求變動及總需求與總供給關(guān)系而調(diào)整財政收入與財政支出的政策總和。貨幣政策是國家調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量與貨幣需求量的相互關(guān)系的政策總和。經(jīng)濟政策目標多種多樣，產(chǎn)業(yè)政策、財政政策與貨幣政策所側(cè)重的經(jīng)濟政策目標也各不相同。財政政策與貨幣政策的政策重點是需求管理，財政政策側(cè)重于調(diào)整結(jié)構(gòu)目標，在公平分配、結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟增長、將資源合理配置于公私部門、充分就業(yè)等方面； 貨幣政策側(cè)重于調(diào)整總量目標，其優(yōu)勢則在于穩(wěn)定物價和平衡國際收支。同需求管理的財政政策、貨幣政策相比，產(chǎn)業(yè)政策更加重視刺激供給。正是由于經(jīng)濟政策目標的多樣性以及每

11、一種政策手段的局限性和不可替代性，產(chǎn)業(yè)政策需要和財政政策、貨幣政策配套地互補地進行。（三）產(chǎn)業(yè)政策的微觀結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策分為三大類：一是產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策，主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策組成；二是產(chǎn)業(yè)運行政策，主要由產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策組成；三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，主要包括產(chǎn)業(yè)全球化政策和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策。這些政策共同構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)政策的基本體系。它們相互交叉、相互聯(lián)系，而且各自的政策對象和手段都涉及國民經(jīng)濟的各個部門和各個層次。為了便于論述，我們將它們分別介紹。1 產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策產(chǎn)業(yè)關(guān)系政策，即著重于調(diào)整同一地區(qū)各產(chǎn)業(yè)之間以及不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系的政策。它包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策兩大部分。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

12、是指政府按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律和一定時期內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的變化趨勢，通過確定產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成比例、相互關(guān)系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和高度化，從而帶動社會經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容是所謂產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先次序選擇問題。 產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先次序的選擇是依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論，各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的一般規(guī)律以及本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀等來選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點的優(yōu)先順序。一般而言，這種重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)的選擇范圍，大致包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、 “瓶頸”產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。政府重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展順序的安排，一般以“瓶頸”產(chǎn)業(yè)為先，而后才是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。 無論是重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)還是發(fā)展順序的選擇，一般都隨著經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變動而呈現(xiàn)出特定的時限性

13、。對此， 每一個政策期都會有不同的選擇。在整個產(chǎn)業(yè)政策體系中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策始終占據(jù)中心和主導(dǎo)地位。產(chǎn)業(yè)布局政策是指政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論以及國民經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，制定和實施的有關(guān)產(chǎn)業(yè)空間分布、區(qū)際經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分布合理化的政策。其內(nèi)容主要包括地區(qū)發(fā)展重點的選擇和產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展戰(zhàn)略的制定。從產(chǎn)業(yè)布局的角度來看，任何國家的經(jīng)濟增長過程都是其區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷波動， 區(qū)域經(jīng)濟布局由非均衡向均衡逐步演變的過程。產(chǎn)業(yè)布局政策必須在按照產(chǎn)業(yè)空間演變自然規(guī)律的基礎(chǔ)上加快這一演變過程。因此，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)布局政策應(yīng)確定不同的目標。 在經(jīng)濟不發(fā)達階段，政府通常更強調(diào)產(chǎn)業(yè)布局的非均衡性。

14、即強調(diào)優(yōu)先發(fā)展具有某些優(yōu)勢的地區(qū)，使其實現(xiàn)超常規(guī)增長，成為區(qū)域增長極，從而帶動其他地區(qū)以及整個國家經(jīng)濟的增長。并且政府也往往傾向于以建立產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)等方式，將某些在政府經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中負有重要功能的產(chǎn)業(yè)（如出口加工區(qū)）和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對集中，以令其有較快的增長，進而提高其對經(jīng)濟增長的貢獻度。而當經(jīng)濟較為發(fā)達后，產(chǎn)業(yè)布局政策則從社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，側(cè)重于強調(diào)地區(qū)經(jīng)濟的均衡性，此時，政府往往對經(jīng)濟落后地區(qū)進行扶持。產(chǎn)業(yè)布局政策包括國家產(chǎn)業(yè)布局政策和地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局政策兩個層次，產(chǎn)業(yè)布局政策既是產(chǎn)業(yè)政策體系中不可或缺的重要內(nèi)容，同時又是區(qū)域政策體系中的重要組成部分。2 產(chǎn)業(yè)運行政策各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的有效運行為

15、產(chǎn)業(yè)關(guān)系協(xié)調(diào)化和高度化奠定了堅實的微觀基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)運行包括兩個層面的內(nèi)容： 一個是產(chǎn)業(yè)運 行的動力一一產(chǎn)業(yè)技術(shù)，另一個是產(chǎn)業(yè)運行的微觀基礎(chǔ)一一產(chǎn) 業(yè)組織。因此，產(chǎn)業(yè)運行政策包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策。 產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是指國家對產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展實施指導(dǎo)、選擇、促進與控制政策的總和。它以產(chǎn)業(yè)技術(shù)為直接的政策對象， 是保障產(chǎn)業(yè) 技術(shù)適度和有效發(fā)展的重要手段。產(chǎn)業(yè)組織政策是指政府為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部資源的合理配置和 處理產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)間的關(guān)系， 而制定和采用的調(diào)整市場結(jié)構(gòu)、 規(guī) 范市場行為的產(chǎn)業(yè)政策。其實質(zhì)是協(xié)調(diào)競爭與規(guī)模經(jīng)濟之間的矛 盾，以維持正常的市場秩序，促進有效競爭態(tài)勢的形成。產(chǎn)業(yè)組織政策的主要任務(wù)是正確

16、處理競爭與規(guī)模經(jīng)濟這個被稱 之為“馬歇爾沖突”的矛盾。它既要享受規(guī)模經(jīng)濟的效益，又要 維護市場的有效競爭。不同的國家根據(jù)其國情和產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展階 段的不同，制定了各不相同的產(chǎn)業(yè)組織政策。但從政策對象看， 各國已有的產(chǎn)業(yè)組織政策大體可分為產(chǎn)業(yè)組織行為的調(diào)整政策 和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化政策兩大類。前者是用來調(diào)節(jié)和改善產(chǎn)業(yè) 組織狀況，遏制壟斷、限制不正當競爭和不公平交易，從而保市 場的競爭性，維護市場機制正常運轉(zhuǎn)的政策。 它包括反壟斷政策 以及反不正當競爭政策等。后者是用來指導(dǎo)企業(yè)進行組織結(jié)構(gòu)的 調(diào)整，以專業(yè)化水平為主要目標，用聯(lián)合、兼并等方式，擴大企 業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，推進企業(yè)集團的形成或分化， 從而產(chǎn)生生產(chǎn)力要素的聚集效益、擴張效益和結(jié)構(gòu)效益的政策。它包括合并與兼并政策和中小企業(yè)政策等。3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策是指圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)全球化和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，而使用多種手段所引導(dǎo)的一系列具體政策的總稱。它