農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議

1、關(guān)于農(nóng)村土地糾紛及土地現(xiàn)狀的分析與建議針對農(nóng)村土地糾紛大量產(chǎn)生和惡化的現(xiàn)狀，本人通過對這種現(xiàn)狀的成因、目前的土地現(xiàn)狀和存在隱患的分析，對其表現(xiàn)形式和類型進行了劃分，對現(xiàn)階段主要問題進行了分析,提出了處理糾紛和進行整改的建議和意見。一、農(nóng)村土地糾紛的成因1、歷史原因造成我國土地現(xiàn)狀比擬混亂使糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。我國建國以來，土地政策多經(jīng)變化，一直處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)。短短的50余年，歷經(jīng)了農(nóng)民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，從建國伊始的土地改革運動，實現(xiàn)了中國農(nóng)民夢寐以求的"耕者有其田"，從而確立了農(nóng)民土地所有制，接下來是互助組運動，1953年開始初級合作社運動

2、，農(nóng)民的土地入股進行集體經(jīng)營，1956年上升到高級合作社，取消了土地入股分紅，剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，隨后在全國確立了人民公社制度。導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系大混亂。直到改革開放，施行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，采取土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)別離的制度，成為了中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度演變過程中的一個重要里程碑，實現(xiàn)了"集體公有，農(nóng)戶經(jīng)營"。但是因為經(jīng)營權(quán)范圍的限制和"政農(nóng)不分"的中國特色，實施過程中農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)受到嚴重限制，在土地分配上也是多經(jīng)變化，經(jīng)常對土地進行調(diào)整。歷史的原因造成了我國農(nóng)村土地現(xiàn)狀的混亂局面。2、法律和政策的銜接不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983

3、年1月中共中央關(guān)于?當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的假設(shè)干問題?的出臺，到2003年3月?中華人民共和國農(nóng)村土地承包法?的實施，在歷經(jīng)20余年的開展過程中，我國對農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營中產(chǎn)生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。我國多年來農(nóng)村土地政策不太穩(wěn)定，幾經(jīng)變化，而土地是不能隨著人的觀念的改變而隨意改變的，法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國在實行家庭承包責(zé)任制后，曾經(jīng)推廣過"兩田制"，即實行口糧田和責(zé)任田兩種土地使用制度，而在這種制度被國家認定不利于土地的長期利

4、用之后，很多地區(qū)卻還在積極的繼續(xù)施行，與國家政策和法律脫節(jié)。2003年新的?農(nóng)村土地承包法?的公布，擴大了農(nóng)民的土地處分權(quán)，土地承包最低30年不變，但是因為歷史原因形成的土地現(xiàn)狀的混亂，使得法律和現(xiàn)實脫節(jié)，使良好的法律政策無法實際良性運行。我國法律、政策的多變性，與歷史原因形成的農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，以及我們沒有根據(jù)國家法律、政策的改變對土地政策及時調(diào)整產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛的大量產(chǎn)生。3、農(nóng)民利益分化是糾紛產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國家和政府在逐步加大對農(nóng)業(yè)的各項投資建設(shè)，涉及農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的政策也逐漸向著農(nóng)民利益傾斜，因此在相當(dāng)長的時間內(nèi)，由此農(nóng)村土地的增值成為必然。然

5、而我國人地矛盾十分突出，因此糾紛產(chǎn)生就有其不可防止的結(jié)構(gòu)性因素。這幾年土地承包價格上漲十清楚顯，前幾年一畝地承包價格是幾十元甚至十幾元、幾元，現(xiàn)在漲到了每畝1000元、1200元，土地發(fā)包初期沒有提出異議或進行荒地開發(fā)時沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動心理不平衡產(chǎn)生糾紛。4、地方政府職能錯位是糾紛產(chǎn)生的體制性根源。在社會轉(zhuǎn)型期，政府職能錯位、行為失范的現(xiàn)象時有發(fā)生。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，表現(xiàn)為1有些政府行為不標準，對農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)干預(yù)過多，時有越權(quán)處理農(nóng)村的具體承包合同，對荒堿地、池塘水庫等承包合同的干

6、預(yù)尤為突出，甚至違法行政侵害農(nóng)民的土地利益；2有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不到位，缺乏必要的村、鎮(zhèn)干部行政標準指導(dǎo)，造成農(nóng)村承包合同的訂立和履行以及土地使用證書的發(fā)放和管理中不必要的失誤，導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。5、基層組織社會控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會性根源。社會轉(zhuǎn)型期使人情社會逐漸走向理性社會，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。這一點在農(nóng)村表現(xiàn)的尤為突出，鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從調(diào)查的情況看所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用、及農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配等糾紛，均是由于村基層

7、組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規(guī)定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區(qū)本組織內(nèi)難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇。6、 過去農(nóng)民法律意識缺位和淡薄和現(xiàn)在思想觀念的轉(zhuǎn)化是糾紛產(chǎn)生的思想性根源。我國很多地區(qū)荒堿地較多，土地類型多，因為經(jīng)濟、人口、土地現(xiàn)狀，很多荒堿地沒有開發(fā)，而縣鄉(xiāng)村各級組織疏于對這局部土地的管理，以至多年來形成多種存在形式的現(xiàn)狀，有的農(nóng)戶自行開發(fā)種植、有的外村村民種植、有的被他人占用，有的還存在土地界限不明確等問題。近年來，隨著人口的增加、土地的減少、經(jīng)濟

8、的開展、外地人口的流入，縣鄉(xiāng)村及個人對荒堿地逐漸進行了開發(fā)，土地收益和利用價值明顯升高，而農(nóng)村干部和村民法律和管理觀念意識較低，有的疏于管理、有的為些許眼前經(jīng)濟利益隨意發(fā)包，導(dǎo)致土地利用、承包比擬混亂。近年來，隨著社會進步和普法工作的開展，農(nóng)民的自我意識、土地主人翁意識、法律意識大大加強，對土地收益有了更加深刻的認識，而基層政府管理很不到位，沒有很好的及時、認真落實土地承包長期穩(wěn)定的政策，結(jié)合土地現(xiàn)狀和法律的脫節(jié)，致使農(nóng)村土地糾紛不斷產(chǎn)生。二、農(nóng)村土地糾紛的表現(xiàn)形式和主要類型1、法律和政策的變化引起的糾紛。新的?農(nóng)村土地承包法?進一步規(guī)定實行"家庭聯(lián)產(chǎn)承包"，而自80年代中

9、期，我國很多地區(qū)根據(jù)國家政策實行的是"兩田制"，即"責(zé)任田和口糧田"區(qū)分承包制度，導(dǎo)致村民要求及時收回責(zé)任田并按照家庭聯(lián)產(chǎn)方式重新分配，而原來的承包合同沒有到期，從而引發(fā)糾紛。2、管理混亂引起的糾紛。農(nóng)村干部責(zé)任心相對較低，對土地承包不依法進行管理；很多土地荒廢多年，沒有積極的納入正規(guī)管理；土地開發(fā)過程中沒有認真核實所有權(quán)；層層轉(zhuǎn)包漁利現(xiàn)象大量發(fā)生引發(fā)糾紛。主要有以下幾種類型：1村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主議定原那么私自發(fā)包，有的甚至以明顯的低價格發(fā)包。該種情況下村民本來就有意見，一旦出現(xiàn)土地價格上漲或土地收益提高，就容易引發(fā)群體性矛盾和糾紛。2土地所

10、有權(quán)界限不明確。因為歷史原因，有些土地確權(quán)不明確，沒有核準頒發(fā)土地使用證書，在開發(fā)和種植時引發(fā)爭議。特別是原來有些離村較遠的荒地，逐漸被離土地比擬近的農(nóng)戶開發(fā)種植，產(chǎn)生收益后引發(fā)糾紛。3土地大面積開發(fā)引發(fā)糾紛。主要有兩種類型：土地開發(fā)形成事實，而所有權(quán)沒有界定。因為開發(fā)的是大面積的荒地，開發(fā)前沒有人耕種，因此開發(fā)前沒有核實所有權(quán)，而開發(fā)方?jīng)]有所有權(quán)，開發(fā)后和所有權(quán)方發(fā)生矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體大片開發(fā)和農(nóng)戶小片開發(fā)形成矛盾。農(nóng)戶對以前沒有耕種的荒地小面積開發(fā)種植，后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體進行大面積集體開發(fā)，發(fā)生沖突引發(fā)糾紛。該種類型主要存在于土地較多的地區(qū)。4土地層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包漁利，有的未經(jīng)土地所有權(quán)人同意轉(zhuǎn)

11、包，有的轉(zhuǎn)包合同違法等等，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂引發(fā)糾紛。5國有土地管理也存在許多問題，發(fā)生在存在國有農(nóng)場的地區(qū)，因為土地利用、管理不善，與相臨關(guān)系處理不當(dāng)導(dǎo)致糾紛。3、村干部權(quán)利濫用引發(fā)的糾紛。主要類型有：1違法收回農(nóng)戶承包地。如強行收回外出務(wù)工農(nóng)民的承包地，收回承包地抵頂欠款，違法收回進入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的承包地，以劃分"口糧田"和"責(zé)任田"等為由收回承包地搞招標承包，用收回農(nóng)民承包地的方法搞勞動力轉(zhuǎn)移等。2違法調(diào)整農(nóng)戶承包地。如承包期內(nèi)用行政命令的方法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地，借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書之機重新承包土地等。3不落實二輪承

12、包政策。對適合實行家庭承包的耕地，第一輪耕地承包合同到期后，不執(zhí)行延長土地承包期三十年政策，不與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，不發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，超額預(yù)留機動地等。4利用職權(quán)變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負責(zé)人的變動而變更或解除承包合同，因集體經(jīng)濟組織分立或者合并而變更或解除承包合同等。5強迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。如強制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。6侵占承包方的土地收益。如小調(diào)整時隨意提高承包費，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補償費用等

13、。7侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。如承包時對婦女實行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內(nèi)違法收回出嫁女承包地等。4、基層政府利用職權(quán)強行干預(yù)引發(fā)的糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權(quán)利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政干預(yù)和越俎代庖現(xiàn)象時有發(fā)生，造成違法承包引發(fā)糾紛。這種情況往往在一時發(fā)包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時機成熟就會引發(fā)糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。主要包括以下類型：1村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包；2基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強行發(fā)包屬于村集體的土地。5、經(jīng)濟利益驅(qū)動。主要分為兩種

14、類型：1土地發(fā)包初期沒有提出異議或進行荒地開發(fā)時沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動心理不平衡產(chǎn)生糾紛。2強行終止合法有效的土地承包合同。因為近兩年局部地區(qū)棉花等農(nóng)作物價格的提高，土地收益明顯增加產(chǎn)生較大利潤，村民在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。6、大量農(nóng)業(yè)流動人員的出現(xiàn)。大量以承包土地為業(yè)的外地人員流入，土地轉(zhuǎn)包逐漸形成規(guī)模，產(chǎn)生以轉(zhuǎn)包土地獲利為業(yè)的地霸，因其從中操縱，導(dǎo)致層層轉(zhuǎn)包甚至一地多包引發(fā)糾紛。7、借土地糾紛解決權(quán)利之爭。村民

15、對村干部有意見或村干部權(quán)利爭斗，借土地承包問題發(fā)難，引發(fā)外表上的土地糾紛，這種情況下一經(jīng)村班子調(diào)整既自行解決。三、對目前土地糾紛主要問題的意見一、 農(nóng)村土地全面調(diào)整中產(chǎn)生糾紛的處理問題 在土地承包法實施前后，村委以人地矛盾突出并經(jīng)大多數(shù)村民同意為由對全村土地進行調(diào)整，有的村民特別是通過其他方式已承包到較多土地的村民不同意土地調(diào)整，在村委將其承包的土地分配給他人后，村民訴求繼續(xù)履行合同。對于此類案件區(qū)別情況，實踐中分類作出如下處理： 對于參與分地活動的當(dāng)事人(一般是以抓鬮方式分得土地)，并且各農(nóng)戶已實際進行了耕種，判定已實際終止原合同，涉及的補償或者賠償問題可另行主張，對于以其他方式承包的合同中

16、約定違約金的，按照法律事實對當(dāng)事人做出賠償或者補償。 對于以家庭承包方式承包的土地，承包方拒絕參與土地調(diào)整，要求種植原承包地的，在村民未實際耕種前，原那么上支持其訴求。但對于全村村民已實際耕種的，要由村委會做出賠償，賠償數(shù)額一般按照減少土地面積的純收入與剩余承包年限的積；對于分配的實際土地面積和土地等級并未減少和降低的，如承包方未種植實際分配的土地，請求繼續(xù)耕種原土地的，亦以合同終止為由不予支持，賠償數(shù)額按照未耕種土地純收入與未耕種年限二分之一的積計算。 對于以其他方式承包的土地納入了土地調(diào)整方案的，承包人參與了土地分配活動的，判定合同終止，參照承包方對土地的實際投入和案件的具體情況(一般不超

17、過3年的土地純收益)由村委會給予補償，合同約定違約金的，按照違約金補償?？陀^地講，以上司法處理是存在瑕疵的。按照土地承包法的立法本意，對于以家庭方式承包土地來講，承包期之內(nèi)只要承包人不同意調(diào)整，除非出現(xiàn)因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地的、依法被征用土地等法定情形，是不允許做出土地調(diào)整的，而且即便出現(xiàn)了法定情形也只能做出個別調(diào)整。所以，嚴格按照法律規(guī)定處理家庭承包方式承包土地糾紛時，發(fā)包方調(diào)整承包方的土地是不合法的，按照對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性保護原那么，發(fā)包方應(yīng)停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失。對于以其他方式承包土地發(fā)生的糾紛，只要合同合法有效，承包方與發(fā)包方應(yīng)全面履行合同。如發(fā)包方拒絕繼續(xù)履行合同，亦應(yīng)

18、給予賠償，按照合同法的相關(guān)規(guī)定，這種賠償往往數(shù)額較大。但就目前農(nóng)村的實際狀況來講，特別是對于已實際耕種的情況來講，如果不做出變通性處理，引發(fā)的后果不堪設(shè)想。鑒于現(xiàn)實狀況，我們選擇了以上司法處理方式，這不僅符合當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民的法律意識，而且對當(dāng)事人來講也是可接受的。另外，需要說明的是，根據(jù)農(nóng)村土地承包的開展，可在適當(dāng)時機按照法律本意通過判決將此類案件的處理予以確定。二、 農(nóng)業(yè)承包合同的效力認定問題發(fā)包方或者多數(shù)村民要求確認合同的效力，或者在審理相關(guān)案件中需要確認合同效力的情形。此類案件涉及的是以其他方式承包的合同的效力問題。 原那么上，只要合同形式合法應(yīng)確定合同的效力，特別是作為發(fā)包方的村委會主

19、張合同無效的一般不予支持。 多數(shù)村民因違反民主議定原那么主張村委會與他人簽訂的合同無效的，如承包方種植1年以上的，原那么上不予支持；承包方種植缺乏1年的，原那么上認定合同無效；投入不大的可予以適當(dāng)補償；有大量投入的，主要針對承包費，必要時針對承包期限作出調(diào)整。 確認合同效力后，如發(fā)包方主張增加承包費的，可視情增加。 合同本身存在不明確之處，如"兩委"成員口頭答復(fù)，合同條款不全、原村委會成員以個人名義出具答復(fù)意見等，此情形下，做出不利于合同繼續(xù)履行的解釋。我國法律對重要承包事項都規(guī)定了民主議定原那么，其法理依據(jù)是土地的經(jīng)營管理者必須依照所有權(quán)人的集體意愿行事。相關(guān)法條有：?土地管理法?第14條第2款、第15條，?村民委員會組織