淺談土地利用總體規(guī)劃修編中的問題

1、問題與對策當前,各級政府正在或即將全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,及時研究當前土地利用規(guī)劃面臨的各種問題,并實施相應措施,規(guī)劃修編對確保我國糧食安全,維護社會穩(wěn)定,保障全面建設小康社會的目標順利實現(xiàn)具有重要意義。但現(xiàn)階段的規(guī)劃修編中存在著一些問題,解決這些問題,制定科學合理的土地利用規(guī)劃已成當務之急。1當前規(guī)劃修編中存在的問題1.1規(guī)劃修編規(guī)范和技術(shù)規(guī)程不成熟我國土地利用總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程還不成熟,全國和各省市多次制定規(guī)劃修編技術(shù)規(guī)程,一邊規(guī)劃一邊修改,造成了工作中的不便,例如由于最初規(guī)劃圖鑒的格式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范,較早開展修編的地區(qū)為達到后來的統(tǒng)一要求,不得不修改圖鑒格式,耗費了人力物力。1.

2、2規(guī)劃的科學性不表現(xiàn)為以下幾個方面:(1變更數(shù)據(jù)不準確。首先,變更數(shù)據(jù)的年限較短,數(shù)據(jù)年度變更調(diào)查更新等級跟不上,對規(guī)劃的科學性產(chǎn)生了一定的影響。修編單位通常只能提供較短年期的土地變更數(shù)據(jù),僅憑這些數(shù)據(jù),很難精確預測未來各土地類型的面積;其次,還存在變更數(shù)據(jù)的隨意性大、變更數(shù)據(jù)與現(xiàn)實不吻合等問題。例如很多地方存在對成果數(shù)據(jù)進行“技術(shù)處理”的現(xiàn)象,主要是減少耕地,增加城鎮(zhèn)村用地和荒草地圈的統(tǒng)計數(shù)。由于國家對于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批較為嚴格,很多地方出現(xiàn)劃定基本農(nóng)田不利的現(xiàn)象,在規(guī)劃已批準實施的情況下,甚至出現(xiàn)把耕地改為非耕地或未利用地的情況,并且在耕地指標有限的情況下,在數(shù)字表面大做文章,使得數(shù)據(jù)圖鑒

3、與實際情況偏差更為厲害。(2基礎(chǔ)圖件不全。修編的成果是以文本、數(shù)據(jù)、圖件等形式來反應,完備、準確的基礎(chǔ)圖件是進行規(guī)劃圖與專題圖繪制的基礎(chǔ)。有些修編單位不能提供完備的基礎(chǔ)圖件資料,存在圖上反映內(nèi)容不全面、圖上數(shù)據(jù)與變更數(shù)據(jù)不一致的情況。(3國民經(jīng)濟各項數(shù)據(jù)統(tǒng)計不一致。土地利用規(guī)劃修編的實施需要國家各部門的配合。國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料是了解和把握規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的主要手段,統(tǒng)計指標設置是否科學,統(tǒng)計數(shù)據(jù)是否準確,直接關(guān)系著修編結(jié)果的可操作性。在不同單位提供的國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料中,統(tǒng)計指標各異,即使同一個問題,在不同的文件、文本中所用的數(shù)據(jù)也各不相同,數(shù)據(jù)的準確性無法保障,而且在一些年鑒里面,感性的描述

4、性語言居多,準確的基礎(chǔ)經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計較少。對“城鎮(zhèn)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的理解不同,統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一,導致城市化水平、城鎮(zhèn)建設用地的預測存在偏差。(4信息互通不充分,即土地供給與用地需求信息對接不好,預留的建設用地無人看好,企業(yè)要用的沒有預留,如果地方為了發(fā)展經(jīng)濟、招商引資,就會由規(guī)劃的主動調(diào)控變?yōu)轭l繁的被動調(diào)整。土地規(guī)劃系統(tǒng)性較強,要求規(guī)劃隊伍具有合理的知識結(jié)構(gòu)和較強的專業(yè)素質(zhì)。但目前我國土地行政管理部門人員總體素質(zhì)不高,精通業(yè)務的較少,參與土地利用總體規(guī)劃修編的人員業(yè)務培訓不夠,對許多基本涵義理解不清。另外,由于規(guī)劃編制手段落后,并缺乏應有的基本工作設備,使得許多規(guī)劃隊伍實際上并不具備從事規(guī)劃

5、的能力。1.3規(guī)劃編制缺乏充分的論證現(xiàn)行土地利用規(guī)劃主要圍繞著耕地保護這一主題展開,土地類別的數(shù)量平衡主要是在耕地數(shù)量保持不變的前提下對其它類型用地數(shù)量進行調(diào)整。從當前第二輪土地利用規(guī)劃編制過程和結(jié)果來看,很多地方存在擠占現(xiàn)存園地或農(nóng)村居民點用地等非耕地農(nóng)村用地的做法來獲得地類平衡,而且減少的數(shù)量非常大。為達到耕地總量動態(tài)平衡,農(nóng)村居民點用地整理是一項非常重要的手段,但作為農(nóng)民來講,是否愿意自己的居住地和承包地間距離加大,遷村并點是不是處出于農(nóng)民自己的意愿?當前編制的規(guī)劃,土地類別可能平衡了,但是卻將實施的關(guān)鍵問題,從切實保護耕地轉(zhuǎn)化為規(guī)劃期內(nèi)如何大量減少園地或農(nóng)村居民點用地等非耕農(nóng)村用地的問

6、題,由此導致土地規(guī)劃不切合實際,缺乏可行性。1.4土地利用規(guī)劃法律地位不明確,權(quán)威性不強目前,我國土地利用規(guī)劃的權(quán)威性不強,法律地位不夠明確。雖然土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域的基礎(chǔ)性規(guī)劃之一,但到目前為止,我國還沒有制定一部關(guān)于土地利用規(guī)劃方面的法律法規(guī),這是導致土地利用總體規(guī)劃法律地位得不到體現(xiàn)的根本原因。按照規(guī)定,土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,就具有法律效力,各部門都必須按照總體規(guī)劃的安排使用和分配土地。但是在一些地區(qū),仍無視規(guī)劃的土地利用布局,造成用地布局的混亂,使土地利用總體規(guī)劃不能起到應有的作用。修訂的土地管理法盡管提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位,使其能夠制約其他涉及土地開發(fā)利用的各種“規(guī)劃

7、”。但土地利用總體規(guī)劃仍然屬于行政規(guī)章,缺乏法律效力。雖然我國正在加快法制建設進程,但土地利用規(guī)劃立法滯后的問題還比較突出,還沒有形成完整的土地利用規(guī)劃法規(guī)體系,淺談土地利用總體規(guī)劃修編中的問題梁豐曾鋼(中國地質(zhì)大學(武漢資源學院湖北武漢430074摘要我國土地利用總體規(guī)劃作為一項政府行為,歷經(jīng)10多年的探索,從國家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn),逐級編制了土地規(guī)劃,本文簡單地分析了當前土地利用總體規(guī)劃修編中存在的一些問題及產(chǎn)生原因,并提出了相應的對策。關(guān)鍵詞規(guī)劃修編問題對策中圖分類號:F270文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(200707-159-01159科協(xié)論壇2007年第7期(下問題與對

8、策沒有將土地利用規(guī)劃法單獨立法,這也是違法、違規(guī)用地、濫用等現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。只有嚴格按規(guī)劃控制土地供應總量,實行土地用途管制,才能有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用,提高土地資源利用效率。1.5公眾參與程度不高由于土地利用總體規(guī)劃直接影響人們的生活方式,所以其結(jié)果是一種社會產(chǎn)品,消費者是公眾,因此公眾參與土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求。長期以來,我國的土地利用規(guī)劃工作一直走的是封閉性的專家和技術(shù)人員規(guī)劃的路線,對規(guī)劃的討論和定案多是“高層次進行的”。公眾幾乎完全處于被動的接受調(diào)查、了解官方宣傳的信息和規(guī)劃成果,并配合規(guī)劃的實施階段。他們很少主動地反應現(xiàn)實問題,由于缺乏規(guī)劃方面的相關(guān)經(jīng)驗與專業(yè)

9、知識,很難發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問題,幾乎沒有力量對規(guī)劃的實施和監(jiān)督進行牽制。即使個別群眾意識到規(guī)劃的重要性,但由于缺乏合法的參與方式,其意見或者建議也很少能夠受到政府或規(guī)劃人員的重視。因此,土地利用總體規(guī)劃必須走專家和群眾相結(jié)合的新路子,實行公開透明的公眾參與機制,充分考慮公眾意見,鼓勵他們積極參與談論和制定規(guī)劃。特別是縣級土地利用總體規(guī)劃,更要注重微觀層面,規(guī)劃的實施直接關(guān)系著群眾的切身利益。沒有群眾的支持和配合,即使再好的規(guī)劃也很難在實地落實。2經(jīng)濟全球化對土地利用提出了新的要求經(jīng)濟全球化促使土地利用總體規(guī)劃不僅要提高深度和水平,而且要極大地豐富和完善規(guī)劃的內(nèi)容,需要從人口、資源、環(huán)境與發(fā)展等

10、物質(zhì)實體規(guī)劃轉(zhuǎn)向包括政策、法律、法規(guī)等非物質(zhì)實體為內(nèi)容的綜合性規(guī)劃發(fā)展,進而強調(diào)人與環(huán)境的和諧、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、防災與資源環(huán)境保護、區(qū)際間的協(xié)調(diào)發(fā)展,以及積極參與全球性的合作與交流等,都是當前形勢下土地利用總體規(guī)劃必須強調(diào)與重視的問題。3解決現(xiàn)有問題的幾點對策3.1就提高土地利用規(guī)劃科學性方面首先要收集較長時間年限的土地變更數(shù)據(jù)、詳細的基礎(chǔ)圖件和精確的國民經(jīng)濟基礎(chǔ)數(shù)據(jù),提高數(shù)據(jù)準確度,做到有的放矢,并注重指標、圖件等空間數(shù)據(jù)的維護和更新,可以采用新一輪利用新技術(shù)和新方法的國土資源調(diào)查評價工作成果,核實土地資源數(shù)量、質(zhì)量及其利用狀況,為利用規(guī)劃的調(diào)整修改和完善提供更為詳盡的數(shù)據(jù)和圖鑒。加快土地利

11、用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設,引入先進的計算機技術(shù)和信息化工作,應用3S等現(xiàn)代技術(shù)手段,為有關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)的收集和適時更新,大量信息的及時處理,不同層次和不同時期規(guī)劃方案的調(diào)整修改和協(xié)調(diào)反饋,以及規(guī)劃實施的動態(tài)跟蹤監(jiān)測和管理提供技術(shù)保障,提高土地利用總體規(guī)劃的管理水平和效率。二要搞好土地利用總體規(guī)劃從業(yè)人員的培訓工作,進一步提高業(yè)務素質(zhì)。土地利用總體規(guī)劃是一項綜合性、技術(shù)性、政策性都比較強的工作,沒有一支具備相當素質(zhì)的規(guī)劃隊伍,是難以做好這一工作的。當務之急是研究探索規(guī)劃編制機構(gòu)的資質(zhì)認證審查制度和土地利用規(guī)劃職業(yè)人員資格準入制度,并加強從業(yè)人員的培訓。三是協(xié)調(diào)不同權(quán)利主體之間的利益關(guān)系。規(guī)劃修編是

12、一項公共政策,具有一定的穩(wěn)定性。通過對土地資源的再分配達到利益的再分配,因此,在修編中處理好不同部門、不同社會群體之間的利益關(guān)系,才能保證數(shù)據(jù)之間的協(xié)調(diào)性、銜接性。3.2完善相關(guān)法律法規(guī),樹立土地利用規(guī)劃權(quán)威性制定與土地利用總體規(guī)劃修編相配套的法律和規(guī)章,修改完善土地管理法;深入開展規(guī)劃修編法律法規(guī)學習教育,進一步提高依法用地、按規(guī)劃用地的意識。進一步明確規(guī)劃修改調(diào)整的條件、類型、審批權(quán)限、階段、程序和修改調(diào)整方案內(nèi)容要求等等,制訂相關(guān)實施意見或辦法,使規(guī)劃調(diào)整、修改走向規(guī)范化、制度化,從而樹立規(guī)劃的權(quán)威性。只有加強規(guī)劃法制建設,才能全面落實最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度,才能嚴肅查處

13、、糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改規(guī)劃的行為。3.3加強土地利用總體規(guī)劃實施監(jiān)督管理要對規(guī)劃實施進行動態(tài)監(jiān)測,建立健全規(guī)劃實施情況檢查制度,一方面實行定期專項檢查,另一方面應建立和完善社會監(jiān)督制度,依法落實規(guī)劃公告制度和舉報制度,接受群眾的查詢和監(jiān)督。對于違反土地利用總體規(guī)劃批地和用地的,要依法查處,真正把規(guī)劃落到實處,充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的作用。首先應逐步建立土地利用規(guī)劃實施管理保障體系,包括實施管理目標;法律、行政、經(jīng)濟、社會管理保障;細化的規(guī)范、標準、政策、技術(shù)等有關(guān)內(nèi)容。其次,要明確政府規(guī)劃實施監(jiān)督管理的責任和內(nèi)容。比如協(xié)調(diào)和處理區(qū)域中各城鎮(zhèn)的矛盾,限制對區(qū)域發(fā)展不利的開發(fā)活動,促進

14、區(qū)域基礎(chǔ)設施和公共設施的共建共享,減少地區(qū)重復建設。具體來說,各級人民政府的規(guī)劃實施監(jiān)督管理,一方面保證本級政府制定的區(qū)域性規(guī)劃的貫徹實施,另一方面對下級規(guī)劃部門制定和實施規(guī)劃的行政行為進行規(guī)范化的指導和監(jiān)督。3.4增加公眾參與程度可以通過建立土地利用規(guī)劃公示制度來提高公眾的熱情和積極性,促使公眾提出合理的意見和建議。此外還應加大宣傳力度,深入開展公眾土地國情教育,普及土地知識,強化土地法制教育,增強土地憂患意識以及依法用地、按規(guī)劃用地、嚴格保護耕地和基本農(nóng)田的意識。疏通公眾參與的有效途徑,為公眾參與提供法律保障。對于在修編中一些涉及公眾切身利益的土地利用調(diào)整方案,可以采取典型區(qū)域調(diào)查的方法,

15、了解公眾的意見,并在修編方案中予以體現(xiàn)。盡快建立公眾參與的法定程序,將公眾參與納入到規(guī)劃的編制程序中,作為規(guī)劃決策的必然程序,可分為規(guī)劃決策之前和規(guī)劃編制完成之后兩個階段,規(guī)劃之前重點是需要公眾對地區(qū)發(fā)展進行討論;編制完成后重點是支持和監(jiān)督規(guī)劃的實施。4結(jié)語當前,各級政府正在全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,及時研究當前土地利用規(guī)劃面臨的各種問題并實施相應措施,對于當前土地利用總體規(guī)劃修編工作具有重要的現(xiàn)實意義。只有解決當前規(guī)劃修編中存在的問題,才能提高規(guī)劃的科學性,實現(xiàn)土地資源的合理利用和最大效益,為我國全面建設小康社會的宏偉目標奠定基礎(chǔ)。參考文獻:1郭熙,趙小敏,孫華生.土地利用總體規(guī)劃修編的思路探討J.國土資源,2005(40:24-27.2魯春陽,高