金融領(lǐng)域的原則性監(jiān)管方式

1、金融領(lǐng)域的原則性監(jiān)管方式后金融危機(jī)時(shí)代，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局都面臨著如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管方式作為提升金融監(jiān)管質(zhì)量的重要組成部分，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的研究非常必要。近年來(lái)，與傳統(tǒng)規(guī)則性監(jiān)管方式相對(duì)應(yīng)的原則性監(jiān)管方式日益受到金融監(jiān)管當(dāng)局和學(xué)界的關(guān)注。文章基于對(duì)國(guó)外原則性監(jiān)管理論和實(shí)踐的分析，并結(jié)合我國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境，提出原則性監(jiān)管盡管存在諸多問(wèn)題，但是作為一種公私融合的監(jiān)管治理方式，其在監(jiān)管規(guī)范的制定、監(jiān)管執(zhí)行、監(jiān)管文化重塑等三個(gè)層面上仍值得我國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局吸收與借鑒。近幾年來(lái)，國(guó)外關(guān)于提升監(jiān)管質(zhì)量、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的金融監(jiān)管改革方案及相關(guān)討論中，在如何重塑監(jiān)管制度的大框架下還包含了一個(gè)關(guān)于監(jiān)管方式

2、1的廣泛討論，即“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”(Risk-based Regulation)、 2“原則性監(jiān)管”(Principles-based Regulation，簡(jiǎn)稱PBR)與“規(guī)則性監(jiān)管”(Rules-based Regulation)。 3原則性監(jiān)管最初在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、稅務(wù)、公司治理領(lǐng)域引起關(guān)注，目前在金融監(jiān)管領(lǐng)域，原則性監(jiān)管問(wèn)題已被很多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提上議程，如英國(guó)金融服務(wù)管理局(簡(jiǎn)稱FSA)近年來(lái)明確倡導(dǎo)“更多的原則性監(jiān)管”，并在其“公平待客計(jì)劃”中實(shí)踐原則性監(jiān)管的方式; 4美國(guó)前財(cái)政部部長(zhǎng)保爾森2007年在“資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”會(huì)議上提出美國(guó)應(yīng)考慮采取原則性監(jiān)管，現(xiàn)任美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克也表示要邁向風(fēng)險(xiǎn)

3、性和原則性監(jiān)管， 5因此盡管目前美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)根據(jù)其證券法仍實(shí)施規(guī)則性監(jiān)管，但商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)則已根據(jù)商品交易法運(yùn)用了原則性監(jiān)管的方法來(lái)監(jiān)管交易所、結(jié)算組織和中介機(jī)構(gòu); 6日本金融廳也于2007年提出“建立更優(yōu)監(jiān)管環(huán)境”的四個(gè)支柱之一即“規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的最優(yōu)結(jié)合”;加拿大、新加坡等國(guó)家也在醞釀著原則性監(jiān)管作為監(jiān)管方式的爭(zhēng)論與變革動(dòng)向?？v觀當(dāng)前國(guó)內(nèi)的有關(guān)研究，金融危機(jī)促使各界對(duì)金融法治狀況予以了深刻反思，在諸多議題中鮮有針對(duì)原則性監(jiān)管的討論，有限的討論或?qū)⑵渥鳛椤氨O(jiān)管模式的新發(fā)展” 7或是“監(jiān)管理念的最新演進(jìn)” 8進(jìn)行引進(jìn)介紹和分析，做了有益的學(xué)術(shù)鋪墊，但是研

4、究仍有深入拓展的空間。當(dāng)今世界金融發(fā)達(dá)國(guó)家，緣何相繼將此問(wèn)題提上實(shí)踐議程，確值得警醒與理會(huì)。由此，即便當(dāng)下的中國(guó)尚未感受金融監(jiān)管之變的迫切性，然而把握當(dāng)今世界金融監(jiān)管發(fā)展的脈搏，深入拓展相關(guān)問(wèn)題的研究空間，不啻是一種有益的未雨綢繆。與此同時(shí)還應(yīng)意識(shí)到，基于改革開放三十余年的實(shí)踐，中國(guó)已經(jīng)吸收與借鑒了域外的大量經(jīng)驗(yàn)，然而在這一過(guò)程中也產(chǎn)生了不少的“事與愿違”?！叭跛А⒅蝗∫黄啊?，正如本文所探討的原則性監(jiān)管也并非完美，因此在“借鑒”時(shí)要格外謹(jǐn)慎，選擇與我國(guó)制度土壤相契合的良性“制度基因”進(jìn)行培育和發(fā)展，以提升我國(guó)的金融監(jiān)管質(zhì)量。一、原則性監(jiān)管的含義援引FSA官方的表述，“原則性監(jiān)管意味著更多地

5、依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則。通過(guò)修訂監(jiān)管手冊(cè)以及其他相關(guān)文件，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡我們關(guān)注作為監(jiān)管者所希望實(shí)現(xiàn)的更清晰的結(jié)果，而由金融機(jī)構(gòu)的高管更多的來(lái)決定如何實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果?！?9日本金融廳在陳述金融服務(wù)業(yè)原則的文件中指出：“這些原則是一系列行為的關(guān)鍵準(zhǔn)則，或者是作為法律或規(guī)章等法定規(guī)則基礎(chǔ)的一般行為規(guī)則，并應(yīng)當(dāng)被金融機(jī)構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)中以及金融廳在實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)的時(shí)候所遵守原則性監(jiān)管是一個(gè)符合上述原則的監(jiān)管的框架，它著重強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自發(fā)改進(jìn)其業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的努力原則性監(jiān)管方法目的在于鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的自愿努力、同時(shí)確保

6、其管理自由是建立關(guān)鍵原則之上的，并且這些原則應(yīng)當(dāng)是可被觀察到的”。 10原則性監(jiān)管是監(jiān)管方式的一種復(fù)雜形式，它可以是形式上的(僅體現(xiàn)在立法層面)、實(shí)質(zhì)上的(僅體現(xiàn)在解釋監(jiān)管規(guī)范、監(jiān)管執(zhí)法或監(jiān)管對(duì)象內(nèi)控體系等層面)，抑或是二者兼而有之的。從上述兩國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)原則性監(jiān)管的理解來(lái)看，原則性監(jiān)管的內(nèi)涵包含著共性的因素有以下幾方面：(一)原則不同于具體的規(guī)則，是具有一般性的準(zhǔn)則 11關(guān)于原則和規(guī)則的區(qū)分法理學(xué)界有很多的研究，通常認(rèn)為原則具有模糊性、抽象性，并體現(xiàn)了一定的價(jià)值維度，其例外不可以完全列舉，而適用是通過(guò)裁判者裁量;相對(duì)而言，規(guī)則是確定的、具體的，不具有價(jià)值維度，其例外可以完全列舉，并由裁判者直

7、接適用規(guī)則，“要么完全有效、要么完全無(wú)效”。 12以交通限速為例，規(guī)則規(guī)定“時(shí)速不得超過(guò)xx公里”，即事先明確了什么樣的行為是允許的，執(zhí)法者只需確認(rèn)事實(shí)上車速是不是超過(guò)xx公里即可;而原則體系下規(guī)定“在任何情況應(yīng)合理、謹(jǐn)慎的駕駛”，則執(zhí)法者必須先判斷“合理、謹(jǐn)慎”以及“在任何情況下”是指什么，進(jìn)而判斷某個(gè)駕駛者是否符合這些要求。原則和規(guī)則存在著理論上的優(yōu)缺點(diǎn)，規(guī)則通常更加具體、明確，對(duì)于特定情況的適用通常是嚴(yán)格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和鉆空子;而原則更加靈活，對(duì)特定情形更加敏感，且適用上可能更加公平，但是原則具有不確定性、不可預(yù)測(cè)性以及存在解釋上的困難，可能導(dǎo)致監(jiān)管者享有過(guò)大隨意性。原

8、則性監(jiān)管意味著不是通過(guò)具體、詳細(xì)的規(guī)則，而是更多依賴于高位階的、概括性描述的監(jiān)管規(guī)范(也表現(xiàn)為一種規(guī)則)來(lái)確立監(jiān)管對(duì)象在商業(yè)活動(dòng)中必須遵守的標(biāo)準(zhǔn)。Julia Black教授在總結(jié)FSA所秉承的原則的特點(diǎn)時(shí)指出：原則(1)具有高度概括性，是全局性、總體性要求，能夠被靈活應(yīng)用于快速變化的行業(yè);(2)包含一些定性的而非定量的用語(yǔ)：通常使用具有價(jià)值判斷性的用語(yǔ)(如公平、合理、適當(dāng))，而不是有明確標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則(如“在兩個(gè)工作日內(nèi)、營(yíng)業(yè)額兩千萬(wàn)”);(3)目的性的，表達(dá)的是規(guī)則背后的原因(詳見表1);(4)對(duì)于不同的情況具有普遍的、廣泛的適用性;(5)這些原則大部分是行為性準(zhǔn)則，例如要求被授權(quán)機(jī)構(gòu)或被授權(quán)人

9、進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)時(shí)做到誠(chéng)信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益沖突;(6)違反一項(xiàng)原則必須包含過(guò)錯(cuò)，例如在FSA的監(jiān)管手冊(cè)中，判斷某個(gè)行為是否違反了某項(xiàng)原則，F(xiàn)SA應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)證明該機(jī)構(gòu)在某些方面具有過(guò)錯(cuò);(7)違反原則可以被公的(而不是私的)監(jiān)管執(zhí)法措施所制裁。盡管根據(jù)英國(guó)2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法案第150條的規(guī)定，原則自身不能引起私權(quán)的行使， 13但FSA的監(jiān)管手冊(cè)中有些規(guī)則可以引起第150條的法定權(quán)利的行使，而監(jiān)管手冊(cè)中的這些規(guī)范可以是高位階的、目的性的，并難以區(qū)別于“原則”條款。應(yīng)當(dāng)指出，原則性監(jiān)管并不必然要求以原則作為采取監(jiān)管措施的直接依據(jù)，但是，英國(guó)的FSA近期更傾向于以原則直接作為采

10、取強(qiáng)制執(zhí)法措施的基礎(chǔ)。 14原則的優(yōu)勢(shì)在于其與監(jiān)管規(guī)范目的(即監(jiān)管目標(biāo))的高度一致，可以減少監(jiān)管制度中具體規(guī)則的復(fù)雜程度，較之需要不斷修訂的具體規(guī)則而言，原則具有一定的持續(xù)性和穩(wěn)定性。原則一方面通過(guò)給予監(jiān)管者及監(jiān)管對(duì)象就如何實(shí)現(xiàn)合規(guī)以靈活性，從而有利于市場(chǎng)發(fā)展及產(chǎn)品、服務(wù)的創(chuàng)新;另一方面也能夠增進(jìn)監(jiān)管制度對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新與發(fā)展的回應(yīng)程度，減少監(jiān)管對(duì)象規(guī)避監(jiān)管制度的空間，并通過(guò)對(duì)違規(guī)行為的嚴(yán)厲處罰，促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象行為的實(shí)質(zhì)合規(guī)性。(二)原則性監(jiān)管是以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管原則性監(jiān)管是以結(jié)果為導(dǎo)向，而非過(guò)程為導(dǎo)向的監(jiān)管。2006年FSA負(fù)責(zé)零售政策的董事即表示，更多原則性監(jiān)管意味著FSA的重點(diǎn)從監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)

11、實(shí)施的過(guò)程，轉(zhuǎn)向監(jiān)管者期望金融機(jī)構(gòu)所達(dá)成的結(jié)果。特別是金融危機(jī)以來(lái)，北巖銀行的倒閉致英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局被指監(jiān)管不力，“監(jiān)管者過(guò)去過(guò)于關(guān)注實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，而缺乏對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)策略可能的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管”， 15英國(guó)FSA首席執(zhí)行官Hector Sants近來(lái)也反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“我們監(jiān)管理念的重點(diǎn)不在于我們提出的原則本身，而是在于衡量我們所監(jiān)管機(jī)構(gòu)和個(gè)人的行為結(jié)果，考慮到這一理念，更好的理解可能是以結(jié)果為重點(diǎn)的監(jiān)管”。 16結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管和過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管是相對(duì)的概念。前者在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管要求之間建立了更直接的聯(lián)系，衡量的是金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的表現(xiàn)。由于與監(jiān)管者相比，金融機(jī)構(gòu)及其管理層能夠在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中更好的安排實(shí)現(xiàn)

12、既定監(jiān)管目標(biāo)的程序和措施，所以監(jiān)管者不是把重點(diǎn)放在界定金融機(jī)構(gòu)所必須采用的程序和措施上，而是抽離過(guò)程，界定其要求金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，并由金融機(jī)構(gòu)及其管理層在經(jīng)營(yíng)中自主決定實(shí)現(xiàn)所預(yù)設(shè)監(jiān)管結(jié)果的有效途徑，這樣有助于更有效地整合利用監(jiān)管資源和金融行業(yè)自身的資源。而過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管主要是衡量監(jiān)管對(duì)象是否符合具體的程序要求，這些程序是由監(jiān)管者在不充分占有信息的基礎(chǔ)上所預(yù)設(shè)的，監(jiān)管目標(biāo)并不能夠被程序本身所詮釋，而且易使市場(chǎng)參與者“虛假合規(guī)”。 17規(guī)則性監(jiān)管可以是結(jié)果導(dǎo)向的或過(guò)程導(dǎo)向的，但是原則性監(jiān)管則更強(qiáng)調(diào)的是以結(jié)果為中心，關(guān)注監(jiān)管目標(biāo)能否在實(shí)質(zhì)上得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，如何清晰的界定監(jiān)管目標(biāo)、建立合理的結(jié)果評(píng)估

13、標(biāo)準(zhǔn)以及準(zhǔn)確衡量監(jiān)管對(duì)象的表現(xiàn)，對(duì)監(jiān)管者而言是個(gè)挑戰(zhàn)，結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管并不等于有效的、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。如同過(guò)程導(dǎo)向的監(jiān)管一樣，結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)管可能是不區(qū)分大型和中小金融機(jī)構(gòu)而一體適用的，因而對(duì)于那些不具備同等資源的小型金融機(jī)構(gòu)可能構(gòu)成負(fù)擔(dān)。(三)原則性監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)象的主動(dòng)參與，并以其內(nèi)部管理活動(dòng)為基礎(chǔ)原則性監(jiān)管以結(jié)果為中心則必然要求以監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)部管理活動(dòng)為基礎(chǔ)，在監(jiān)管過(guò)程中引入監(jiān)管對(duì)象的管理層，并加重管理層的義務(wù)和責(zé)任。原則性監(jiān)管將如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的決定權(quán)的重心由監(jiān)管者轉(zhuǎn)移至監(jiān)管對(duì)象(將解釋和適用原則的責(zé)任轉(zhuǎn)移)，監(jiān)管者不再詳述監(jiān)管對(duì)象的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行，而是要求由監(jiān)管對(duì)象在其經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)中

14、自主決定如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。例如，監(jiān)管對(duì)象應(yīng)自行建立和優(yōu)化其內(nèi)部合規(guī)程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策以及培訓(xùn)政策等并實(shí)施(當(dāng)然監(jiān)管對(duì)象的這些政策、程序中也可能包含有具體監(jiān)管規(guī)則所要求的要素)?！氨O(jiān)管者關(guān)注的是向監(jiān)管對(duì)象提供實(shí)現(xiàn)社會(huì)所期望目標(biāo)的激勵(lì)?！?18以內(nèi)部管理為基礎(chǔ)的原則性監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的管理層提出了更高的要求，并要求其風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)部門承擔(dān)更積極的角色，使監(jiān)管對(duì)象的自身資源更多的從“事后應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“前端介入”。監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)控體系有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)和商業(yè)價(jià)值判斷的對(duì)接，促進(jìn)整體社會(huì)目標(biāo)和機(jī)構(gòu)個(gè)體目標(biāo)的融合。但應(yīng)當(dāng)注意的是，這種以監(jiān)管對(duì)象管理活動(dòng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管可能給小型金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)高額的成本，要求其實(shí)施復(fù)雜的合

15、規(guī)機(jī)制所產(chǎn)生的高昂成本可能超過(guò)了其作為個(gè)體的小型金融機(jī)構(gòu)給市場(chǎng)和金融消費(fèi)者帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)別對(duì)待。二、國(guó)外原則性監(jiān)管的實(shí)踐以英、日兩國(guó)為例目前在英國(guó)、美國(guó) 19、加拿大(不列顛哥倫比亞省)、日本等都有原則性監(jiān)管的實(shí)踐，本文僅選取有代表性的英國(guó)和日本進(jìn)行介紹和比較。(一)英國(guó)FSA“更多原則性監(jiān)管”英國(guó)被認(rèn)為是金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)原則性監(jiān)管的代表。根據(jù)2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法案，于1997年成立的FSA 20作為英國(guó)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)法定的監(jiān)管目標(biāo)即：維護(hù)市場(chǎng)信心、增進(jìn)公眾對(duì)金融系統(tǒng)的理解、恰當(dāng)?shù)南M(fèi)者保護(hù)、防范和打擊金融犯罪，并在此基礎(chǔ)上演繹出監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵循的6項(xiàng)“良性監(jiān)

16、管的原則”。 21為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，F(xiàn)SA采用的監(jiān)管方法是規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管的融合，但強(qiáng)調(diào)在可能的情況下應(yīng)運(yùn)用原則，即更多的原則性監(jiān)管。2001年FSA在其監(jiān)管手冊(cè)中列舉了11項(xiàng)監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)遵循的“商業(yè)原則”(Business Princi2ples)，這些原則一方面是概括性的規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)的主要義務(wù)，另一方面也作為FAS監(jiān)管手冊(cè)中其他規(guī)則和指引所應(yīng)當(dāng)遵循的內(nèi)容。2005年FSA發(fā)起了“更優(yōu)監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃”，該計(jì)劃通過(guò)在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施更多嚴(yán)格的原則性監(jiān)管，以降低監(jiān)管成本，最大化監(jiān)管收益，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管結(jié)果。FSA就監(jiān)管手冊(cè)的內(nèi)容進(jìn)行了評(píng)估，對(duì)其中不必要的、妨礙監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的、成本收益不匹配的以

17、及不利于加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)高管層責(zé)任的規(guī)則進(jìn)行了刪除或修改，例如將原本長(zhǎng)達(dá)57頁(yè)的與反洗錢相關(guān)的具體規(guī)則簡(jiǎn)化成只有2頁(yè)的以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管原則(并以行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)為輔助補(bǔ)充)，并強(qiáng)化高管層相應(yīng)的責(zé)任;再如，刪除小機(jī)構(gòu)必須有外部審計(jì)的要求及對(duì)批發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有關(guān)培訓(xùn)的一些要求等。2007年4月FSA發(fā)布文件原則性監(jiān)管：關(guān)注重要結(jié)果， 22再次提出向更多原則性監(jiān)管邁進(jìn)，宣布將繼續(xù)評(píng)估并簡(jiǎn)化其監(jiān)管手冊(cè)中的規(guī)則，如果可能將終止監(jiān)管手冊(cè)中那些具體的、過(guò)程導(dǎo)向性規(guī)則，更多依賴于高位階的、結(jié)果導(dǎo)向的原則和規(guī)則。對(duì)監(jiān)管對(duì)象而言實(shí)施更多原則性監(jiān)管，不僅意味著其可以更加靈活開展業(yè)務(wù)和進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，但同時(shí)也意味著監(jiān)管的更多不

18、確定性。因此FSA為了提高原則性監(jiān)管的確定性和可預(yù)期性，一方面更多的通過(guò)實(shí)例、規(guī)則、正式指引以及行業(yè)協(xié)會(huì)的非正式指引等，促使監(jiān)管對(duì)象更準(zhǔn)確的理解監(jiān)管者所期望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果;另一方面不斷豐富與完善監(jiān)管結(jié)果的衡量指標(biāo)(及相關(guān)的輔助指標(biāo))，更清晰的界定與其法定監(jiān)管目標(biāo)相一致的監(jiān)管結(jié)果。例如，F(xiàn)SA在該文件中就其2003年所提出的金融監(jiān)管三大戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了9個(gè)結(jié)果指標(biāo)的細(xì)化。 23更為典型的實(shí)例是，F(xiàn)SA于2006年7月提出的公平待客計(jì)劃(Treating Customers Fairly Initiative，簡(jiǎn)稱TCF)， 24它是FSA更多原則性監(jiān)管的重要組成部分。FSA為了切實(shí)改變金融機(jī)構(gòu)對(duì)待消費(fèi)

19、者的方式，設(shè)定了6項(xiàng)監(jiān)管結(jié)果指標(biāo)，并由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)其自身的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況自由決定如何實(shí)現(xiàn)公平待客的結(jié)果指標(biāo)，以此取代由監(jiān)管者制定詳盡的規(guī)則和程序。這些結(jié)果指標(biāo)包括：金融機(jī)構(gòu)將公平待客作為企業(yè)文化核心，令消費(fèi)者充滿信心;在零售市場(chǎng)推廣、銷售產(chǎn)品和服務(wù)均須因應(yīng)特定消費(fèi)者群體的需要而設(shè)計(jì)，并以該等消費(fèi)者為指定的銷售對(duì)象;在銷售之前、期間及之后，均適當(dāng)?shù)貫橄M(fèi)者提供清晰明確的資料;如向消費(fèi)者提供意見，因應(yīng)消費(fèi)者的個(gè)人情況提供適合的意見;產(chǎn)品的表現(xiàn)符合金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)消費(fèi)者作出的期望，而相關(guān)服務(wù)不但達(dá)到可接受的水平，而且更符合消費(fèi)者被引導(dǎo)作出的期望;金融機(jī)構(gòu)不會(huì)在銷售過(guò)程結(jié)束后以不合理的措施阻礙消費(fèi)者更換產(chǎn)品

20、、變更服務(wù)提供者、提出索償或進(jìn)行投訴。公平待客方案實(shí)施后，金融機(jī)構(gòu)須證明其已經(jīng)貫徹上述落實(shí)公平待客原則，并要為此制定適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)管理程序，并由FSA來(lái)評(píng)估業(yè)界的實(shí)際表現(xiàn)。 25(二)日本金融廳“規(guī)則性監(jiān)管與原則性監(jiān)管方法的結(jié)合”為了加強(qiáng)日本金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，促使金融機(jī)構(gòu)提升服務(wù)質(zhì)量，日本金融廳于2007年提出“更優(yōu)監(jiān)管”方案，并提出實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管的四個(gè)支柱即：規(guī)則性和原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法的最優(yōu)結(jié)合;及時(shí)發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題并采取有效措施;鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的自愿努力并加強(qiáng)對(duì)其的激勵(lì);增強(qiáng)監(jiān)管活動(dòng)的透明度和可預(yù)期性。2008年的金融危機(jī)促使全球范圍內(nèi)掀起強(qiáng)化規(guī)則性監(jiān)管的浪潮，但日本監(jiān)管當(dāng)局則表示在實(shí)施金

21、融危機(jī)應(yīng)對(duì)措施時(shí)要不斷推進(jìn)更優(yōu)監(jiān)管。日本金融廳希望通過(guò)規(guī)則性監(jiān)管和原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法的最優(yōu)結(jié)合來(lái)優(yōu)化整個(gè)監(jiān)管框架的有效性。在某些領(lǐng)域規(guī)則性監(jiān)管方法比原則性監(jiān)管方法更有效，反之亦然。規(guī)則性監(jiān)管可能更適合于對(duì)大量的不特定金融機(jī)構(gòu)使用共同的規(guī)則的情形，而原則性監(jiān)管更適用于鼓勵(lì)某些特定的金融機(jī)構(gòu)去改善其管控系統(tǒng)，兩種方法能夠以互補(bǔ)的方式發(fā)揮作用。例如，對(duì)于金融創(chuàng)新，現(xiàn)有的規(guī)則難以預(yù)見和涵蓋其可能出現(xiàn)的各種情況，而原則性規(guī)定能夠彌補(bǔ)規(guī)則的空白;此外，監(jiān)管者使用規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)基于原則做出的合理判斷，將有助于確保監(jiān)管結(jié)果的實(shí)質(zhì)公正。日本金融廳經(jīng)過(guò)與業(yè)內(nèi)主要金融機(jī)構(gòu)代表廣泛的討論后，已形成了14項(xiàng)“關(guān)

22、鍵原則”以及39條關(guān)鍵原則的分解。日本金融廳認(rèn)為，就原則達(dá)成廣泛共識(shí)，一方面可以使金融消費(fèi)者事先能夠?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的行為及其所提供金融服務(wù)的質(zhì)量有所預(yù)期，因此在購(gòu)買金融服務(wù)的時(shí)候具有安全感;另一方面即使在沒(méi)有可適用的書面規(guī)則或?qū)ΜF(xiàn)有規(guī)則的解釋可能不同的情況下，金融機(jī)構(gòu)也能明確知道其應(yīng)當(dāng)如何提供金融服務(wù);第三，金融廳在對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查中，解釋和適用規(guī)則時(shí)，能夠根據(jù)實(shí)際情況考慮其是否遵守原則所描述的基本理念，以確保取得及時(shí)而且準(zhǔn)確的監(jiān)管效果;最后，在對(duì)現(xiàn)行規(guī)則例如法律、法規(guī)進(jìn)行檢討時(shí)，應(yīng)在符合原則要求的前提下盡量簡(jiǎn)化和明細(xì)規(guī)則，這將有助于建立一個(gè)有效的市場(chǎng)和監(jiān)管環(huán)境，而不會(huì)阻礙金

23、融創(chuàng)新和金融服務(wù)的自由競(jìng)爭(zhēng)。(三)比較分析1.兩國(guó)原則性監(jiān)管實(shí)踐之共性。第一，從原則性監(jiān)管提出的背景來(lái)看，隨著資本跨國(guó)流動(dòng)的加劇，提升本國(guó)金融服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，躋身成為世界金融中心，日益成為各國(guó)政府在推進(jìn)本國(guó)金融市場(chǎng)改革中所考慮的重要因素。原則性監(jiān)管的提出，正是各監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)金融全球化挑戰(zhàn)、提升本國(guó)金融資本市場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度策略之一。第二，英國(guó)FSA和日本金融廳均為對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的全能型金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)擁有金融監(jiān)管執(zhí)法權(quán)和金融監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)(二級(jí)立法權(quán))，這種統(tǒng)一監(jiān)管體制為推行原則性監(jiān)管提供了組織基礎(chǔ)，能夠減少多頭監(jiān)管體制下，多個(gè)監(jiān)管主體在原則提出、解釋以及執(zhí)行上的矛盾和不確定

24、性，防止國(guó)內(nèi)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)以推行原則性監(jiān)管為借口而展開監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互之間的“逐低競(jìng)爭(zhēng)”(race to the bottom)。第三，兩國(guó)原則性監(jiān)管中的“原則”具有相似性，這些原則是金融機(jī)構(gòu)開展商業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵準(zhǔn)則，或者是作為法律或規(guī)章等法定的一般行為規(guī)則，金融機(jī)構(gòu)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)及金融監(jiān)管當(dāng)局在實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)時(shí)候均應(yīng)當(dāng)予以遵守。從原則的內(nèi)容來(lái)看主要包括：金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)和內(nèi)控的一般準(zhǔn)則(誠(chéng)信、必要的技能、勤勉、審慎、內(nèi)部管理和控制、市場(chǎng)行為等內(nèi)容)，金融消費(fèi)者的保護(hù)(公平待客、與客戶溝通、防止利益沖突、保護(hù)客戶資產(chǎn)等內(nèi)容)以及與監(jiān)管者關(guān)系三個(gè)方面(詳見表2)，其核心思想均重視誠(chéng)實(shí)信用精神、善良管理人注

25、意義務(wù)、公正公平公開，并以金融消費(fèi)者權(quán)益保障為最終依歸。同時(shí)，兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局均認(rèn)為，原則性監(jiān)管著重強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自發(fā)改進(jìn)其業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的努力，在應(yīng)用這些原則時(shí)應(yīng)考慮每個(gè)金融機(jī)構(gòu)所從事業(yè)務(wù)和規(guī)模等不同特點(diǎn)。2.兩國(guó)原則性監(jiān)管細(xì)分之差別。第一，盡管兩國(guó)均強(qiáng)調(diào)了原則性監(jiān)管不是以原則取代規(guī)則，而是二者的平衡協(xié)調(diào)，但是在規(guī)則與原則性監(jiān)管兩種監(jiān)管方法平衡點(diǎn)的選擇上，英國(guó)FSA更傾向于提升原則的在監(jiān)管規(guī)范體系中的地位，即“實(shí)施更多的原則性監(jiān)管”，而日本金融廳則是模糊的表達(dá)為要致力于二者的最優(yōu)結(jié)合?！叭毡緦⒗^續(xù)在與原則而非規(guī)則更兼容的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施以原則為本的監(jiān)管，同時(shí)在金融危機(jī)中被認(rèn)為需要更嚴(yán)格規(guī)則的領(lǐng)域內(nèi)采取適當(dāng)

26、的行動(dòng)。重要的是繼續(xù)保持規(guī)則和原則之間恰當(dāng)?shù)钠胶猓瑫r(shí)要充分考慮到各國(guó)金融服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀以及監(jiān)管環(huán)境的不同，而且這種最優(yōu)的平衡也是不斷變化的?！?26上述差異的存在與兩國(guó)金融監(jiān)管的發(fā)展歷史和隱含的監(jiān)管哲學(xué)密不可分。英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)原則性監(jiān)管的偏好根源于其長(zhǎng)期以來(lái)的自律監(jiān)管傳統(tǒng)。英國(guó)證券市場(chǎng)大多數(shù)監(jiān)管始于自律監(jiān)管，“英國(guó)傳統(tǒng)的金融架構(gòu)很大程度上是不透明并以自由裁量為基礎(chǔ)的”， 27但是隨著市場(chǎng)條件的快速變化，自律性監(jiān)管的弊端也逐步暴露。2000年金融改革服務(wù)與市場(chǎng)法的通過(guò)、FSA的成立以及各種監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)，表層上扭轉(zhuǎn)了其過(guò)度依賴自律監(jiān)管的監(jiān)管模式，但是深層次的監(jiān)管理念是不會(huì)輕易動(dòng)搖的。英國(guó)的金融監(jiān)管

27、哲學(xué)認(rèn)為：“盡可能通過(guò)市場(chǎng)解決，監(jiān)管干預(yù)只存在于市場(chǎng)不能夠提供解決方案的時(shí)候(市場(chǎng)解決窮盡時(shí)主動(dòng)監(jiān)管才是可預(yù)期的)，并且干預(yù)的收益應(yīng)當(dāng)高于成本?！?28英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)“更多原則性監(jiān)管”的偏好，其另一個(gè)側(cè)面正是對(duì)于監(jiān)管手冊(cè)等具體規(guī)則的過(guò)度膨脹的警惕，是對(duì)監(jiān)管者寬泛權(quán)力和監(jiān)管干預(yù)過(guò)度的擔(dān)憂，是其“輕觸型(light-touch)”監(jiān)管哲學(xué)的必然邏輯，是其崇尚效率的監(jiān)管文化的體現(xiàn)。與之相對(duì)應(yīng)的是，回溯日本金融體系和監(jiān)管機(jī)制的變革歷史，恰是一個(gè)從緊到松的過(guò)程，即從“強(qiáng)政府行政干預(yù)” 29到“放松管制、加速金融自由化、增強(qiáng)市場(chǎng)約束機(jī)制”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)金融監(jiān)管的規(guī)范化、法制化。這種變革邏輯反映在監(jiān)管方式

28、上，呈現(xiàn)出的是在規(guī)則和原則之間不斷尋找平衡點(diǎn)的過(guò)程。第二，英國(guó)FSA認(rèn)為原則本身可以作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管處罰的依據(jù)。盡管FSA過(guò)去希望讓業(yè)界相信僅僅以原則為依據(jù)而采取監(jiān)管措施的情形是極為個(gè)別的，但近來(lái)FSA則傾向于更多的直接依賴原則本身采取監(jiān)管措施?！氨M管FSA總是澄清原則可能被用于沒(méi)有規(guī)則和指引的情形，通過(guò)監(jiān)管手冊(cè)的其他條款擴(kuò)大原則的適用是監(jiān)管手冊(cè)模式的一部分但近來(lái)FSA不再認(rèn)為僅僅依原則而采取監(jiān)管措施只是例外情況”。 30例如，2005年FSA以花旗集團(tuán)所進(jìn)行的歐洲政府債券交易違反“商業(yè)原則”的第2條(開展商業(yè)活動(dòng)應(yīng)具備適當(dāng)技能，并審慎和勤勉)以及第3條(公司應(yīng)采取合理的注意，負(fù)責(zé)任的、有

29、效的組織和管理其業(yè)務(wù)活動(dòng)，并建立完善有效的風(fēng)控體系)為由，對(duì)其處以1390萬(wàn)英鎊的巨額罰款。 312006年末，F(xiàn)SA對(duì)一家不適當(dāng)銷售支付保障保險(xiǎn)(PPI)的金融機(jī)構(gòu)以違反FSA商業(yè)原則的第2、3、6條(應(yīng)對(duì)客戶利益合理注意并公平對(duì)待客戶)為由施以罰款27萬(wàn)英鎊的處罰; 322009年1月FSA對(duì)Aon Limited以違反原則第3條作出罰款525萬(wàn)英鎊的罰款，6月對(duì)隱瞞犯罪記錄的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和經(jīng)紀(jì)公司以違反原則第1、4條，做出市場(chǎng)禁入的處罰。 33事實(shí)上，在2007年-2008年度有近44%的監(jiān)管措施是僅根據(jù)金融機(jī)構(gòu)違反原則而作出的。但是日本金融廳認(rèn)為，即使當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全遵守原則并且沒(méi)

30、有采取足夠的措施進(jìn)行改進(jìn)時(shí)，如果沒(méi)有相應(yīng)的成文法規(guī)范為基礎(chǔ)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能做出行政處罰決定。但同時(shí)日本金融廳根據(jù)其與金融業(yè)界就原則所達(dá)成的一致，部分修改了其“金融領(lǐng)域行政處罰行為”(詳見表3)，明確將金融機(jī)構(gòu)基于“原則”所做出的努力，作為行政處罰減免的考慮因素。需要指出的是，F(xiàn)SA也根據(jù)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行原則的表現(xiàn)給予相應(yīng)的正向激勵(lì)，例如，通過(guò)分類監(jiān)管的形式，對(duì)那些自身管理和風(fēng)控得到監(jiān)管者更多認(rèn)同的機(jī)構(gòu)，可以要求相對(duì)低水平的監(jiān)管資本、更低頻率的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試、更多依賴于金融機(jī)構(gòu)的高管層、相對(duì)低密度的風(fēng)險(xiǎn)緩釋計(jì)劃等等，以此激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)更主動(dòng)進(jìn)行自我管控以及與監(jiān)管者更積極和開放的合作。三、原則性監(jiān)管方式的有關(guān)檢

31、討各國(guó)政府對(duì)“監(jiān)管烏托邦”的追求， 34促使原則性監(jiān)管受到了廣泛的追捧。但事實(shí)上，原則性監(jiān)管對(duì)行為的影響不僅取決于形式上的原則性規(guī)范，而且與原則的解釋、監(jiān)管措施的執(zhí)行、監(jiān)管制度背后的利益博弈、監(jiān)管文化、合規(guī)行為的激勵(lì)結(jié)構(gòu)等因素都密切相關(guān)，甚至原則、規(guī)則二分法之下給監(jiān)管方式貼標(biāo)簽的做法也是受到質(zhì)疑的。 35深入分析之下，原則性監(jiān)管在實(shí)踐層面還存在很多問(wèn)題，原則性監(jiān)管的內(nèi)在悖論，使其在實(shí)踐中有可能背離制度設(shè)計(jì)的初衷。結(jié)合了特定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律傳統(tǒng)等因素的原則性監(jiān)管，既可能成為有助于提升監(jiān)管質(zhì)量的好的監(jiān)管方式，卻也可能有損于金融監(jiān)管的有效性，抑或是演化成另一種形式的規(guī)則性監(jiān)管而已。國(guó)外學(xué)

32、界對(duì)原則性監(jiān)管方式的檢討集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(一)關(guān)于“規(guī)則原則二分法”的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)說(shuō)對(duì)規(guī)則原則二分法的生硬理解，可能過(guò)分夸大了規(guī)則與原則的對(duì)立和區(qū)別，這是有損于實(shí)踐的，沒(méi)有一個(gè)立法體制下是純粹的規(guī)則或原則?！耙?guī)則和原則更多是一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體而非不相關(guān)的概念，二者之間存在著大量的重疊和交叉”， 36即使規(guī)則和原則能在意思層面做出區(qū)分，但在實(shí)施層面，二者也可能相互轉(zhuǎn)化。例如，監(jiān)管者在執(zhí)行規(guī)則時(shí)，為了適用于某個(gè)特定情形，可能從嚴(yán)或從寬的解釋某個(gè)規(guī)則，因而會(huì)使規(guī)則看起來(lái)似乎更像是原則。與此相對(duì)應(yīng)的是，當(dāng)不同主體在不同情形下解釋原則時(shí)，原則也可能喪失了其高位階的特點(diǎn)，而更類似于規(guī)則，即經(jīng)過(guò)現(xiàn)實(shí)生活中持

33、續(xù)性的應(yīng)用，原則也可能具有了具體的內(nèi)容。因此每種制度都必然包括規(guī)則性和原則性的因素，并且通過(guò)監(jiān)管者的活動(dòng)可能獲得高于立法者期望的融合程度。所以，假使從概念上可以將主要以原則為基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)的制度和那些主要靠規(guī)則起作用的制度予以區(qū)分，但是“原則性監(jiān)管和規(guī)則性監(jiān)管的區(qū)別并不像看上去那樣明顯”。(二)原則性監(jiān)管解釋層面的悖論第一，原則性監(jiān)管中的“原則”通常是一般性的、非具體的規(guī)則，所以實(shí)踐中對(duì)原則可以有很多具體的解釋，通過(guò)解釋，原則具有了特定的內(nèi)容和含義，也因而具有了確定性。盡管立法者、監(jiān)管者對(duì)原則的解釋是優(yōu)位的，但在更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管對(duì)象及其他利益相關(guān)主體的主動(dòng)參與、合作，而非對(duì)立的原則性監(jiān)管制度當(dāng)中，各利益主

34、體對(duì)于原則的理解和解釋也至關(guān)重要。正是由于監(jiān)管制度中包含的解釋主體呈現(xiàn)出多元分裂的狀態(tài)，其對(duì)原則的解釋也必定存在差異，這就可能不利于按照立法者所設(shè)想的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管意圖進(jìn)行解釋。第二，理論上“原則”能對(duì)監(jiān)管規(guī)范目的的闡釋，與監(jiān)管對(duì)象更好的溝通其在監(jiān)管制度中應(yīng)履行的義務(wù)和責(zé)任，但是在實(shí)踐中，原則可能恰恰妨礙了這種溝通。這主要是由于監(jiān)管者需要不斷地通過(guò)指引等來(lái)明確和細(xì)化原則的具體要求，以提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的確定性和可預(yù)見性，然而不斷膨脹的指引可能損害了原則性監(jiān)管的有效性，多種形式和來(lái)源的指引(正式的和非正式的指引)可能令監(jiān)管對(duì)象無(wú)所適從。此外，在英國(guó)，當(dāng)律師事務(wù)所作為提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)，就不同情形下監(jiān)管

35、者是否會(huì)采取監(jiān)管措施向監(jiān)管對(duì)象提供咨詢意見時(shí)，其所采取的解釋方法可能不同于監(jiān)管者使用的解釋方法，前者主要遵從的是傳統(tǒng)的司法裁判中使用的法律解釋方法，但是“監(jiān)管者的監(jiān)管執(zhí)法往往不是為了解決糾紛，而是可能有著樹立典型的考慮，采取的是目的性的、技術(shù)性的以及結(jié)果主義的推理模式，而不是必然考慮先例約束。因此，對(duì)于原則的不確定性的爭(zhēng)論在另一個(gè)層面上是對(duì)原則性監(jiān)管中行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法裁判機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的角色的爭(zhēng)論?！?37第三，雖然原則性監(jiān)管賦予監(jiān)管對(duì)象通過(guò)自身管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果的靈活性，監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)監(jiān)管結(jié)果的合規(guī)模式應(yīng)當(dāng)是結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際而頗具個(gè)性的，但是從實(shí)踐層面來(lái)看，原則對(duì)于行為的規(guī)制可能更類似于具體的

36、規(guī)則，基于對(duì)監(jiān)管執(zhí)法者解釋原則的不確定性的擔(dān)憂，監(jiān)管對(duì)象更傾向于采取如同具體規(guī)則約束下的保守的行為。實(shí)踐中，監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)控體系等可能是同質(zhì)的。這一方面可能是由于監(jiān)管者事實(shí)上只認(rèn)可某一做法是合規(guī)的，抑或是監(jiān)管對(duì)象將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)等同于具體規(guī)則。此外，在多中心的原則性監(jiān)管下(監(jiān)管者、監(jiān)管對(duì)象、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方中介等均成為原則性監(jiān)管的參與主體)，不同公司的實(shí)踐可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、咨詢機(jī)構(gòu)等的活動(dòng)(合規(guī)模式的販賣者)向整個(gè)業(yè)內(nèi)擴(kuò)散而變得同質(zhì)。 38(三)原則性監(jiān)管執(zhí)行層面的悖論第一，對(duì)于監(jiān)管者而言，為了克服具體規(guī)則前瞻性不足以及滯后于市場(chǎng)變化和金融創(chuàng)新的弊病，原則性監(jiān)管方式通過(guò)原則的不確定性和可解釋性，賦予監(jiān)管者在