重慶地票制度對宅基地退出機制改革的啟示.docx

1、重慶地票制度對宅基地退出機制改革的啟示11鐘菲E孫芬章明3（1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶400020；2. 重慶市土地利用與遙感監(jiān)測工程技術研究中心，重慶400020；重慶欣榮土地房屋勘測技術研究所，重慶400020）摘要現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不適應當常城鎮(zhèn)化進程和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求。由于宅基地退出機制的不完善，導致農(nóng)村居民點面積不戒反增、宅&地大量閑置等一系列問題。重慶市地票制度對宅基地制度改革進行了童要探索，實現(xiàn)了閑置、廢棄宅基地的有候退出，探索了市場化的宅基地退出補償定價、收益分配機鋼，對宅基地退出機制改收稿日期2015-10-21作者簡介）鐘菲（I985-）,女，侗

2、族，湖南靖州人，碩士研究生，工程師，研究方向：土地利用規(guī)劃和土地管理，-32-革具有童要借鑒意義。關鍵詞宅基地退出；機制改革；地票制度中圖分類號JF321.1文獻標識碼A1引言我國現(xiàn)行宅基地制度起源于計劃經(jīng)濟時代，制度設計的定位在于其保障功能，即保證農(nóng)民的居住權。隨著社會主義市場經(jīng)濟的日益成熟，宅基地的資產(chǎn)功能卻沒有得到足夠顯現(xiàn)。現(xiàn)行宅基地制度逐步顯現(xiàn)出與市場化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不相適應，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。宅基地制度改革成為當前農(nóng)村土地改革的熱點和難點。2015年，關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見明確.在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破

3、、農(nóng)民利益不受損三條底線下，開展改革試點。宅基地退出機制是盤活農(nóng)村存址建設用地、顯化宅基地價值、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設的基礎和前提。由于當前宅基地退出機制的不完答，導致城市化快速推進下農(nóng)村居民點面積不減反增、農(nóng)村宅基地大量閑置等一系列問題，宅基地退出機制改革勢在必行。2008年，重慶市第三屆人民政府第22次常務會議通過重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法，首創(chuàng)了地票制度。截至2014年，重慶累計成交地票約1.013萬hm2,交易金額300多億元。地票改革實踐6年來，盤活了農(nóng)村閑置建設用地，緩解了城鎮(zhèn)建設用地緊張局面，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設用地布局，對重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動作用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改

4、革和農(nóng)村土地管理創(chuàng)新提供了實踐經(jīng)驗。筆者認為重慶地票制度對宅基地制度改革進行了重要探索，建立了以激勵機制為核心的宅基地退出機制，為農(nóng)村宅基地權利發(fā)展提供了重要參考。本研究旨在結合重慶地票制度在宅基地制度方面的改革創(chuàng)新.發(fā)現(xiàn)其對宅基地退出機制改革的借鑒經(jīng)驗，提出宅基地退出機制改革建議。2重慶地票交易制度概述地票制度是重慶市統(tǒng).籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要實踐探索。是指在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他土地權利人自愿的前提下，將閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地。在保障當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展空間后，通過重慶農(nóng)

5、村土地交易所公開交易形成可用于全市規(guī)劃建設范圍內(nèi)的建設用地指標。依據(jù)指標購買方申請，國土部門征收、“招拍掛”出讓其意向地塊。地票運行的全過程分為復墾、驗收、交易和使用四個環(huán)節(jié)。第一，申請復墾。具有穩(wěn)定住所以及穩(wěn)定生活來源的農(nóng)民，在經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意，可以申請將自己閑置的宅基地及附屬用地復墾為耕地。第二，復墾驗收。復墾后的耕地經(jīng)區(qū)縣國土資源行政主管部門驗收合格后,在留足農(nóng)村發(fā)展空間的基礎上，政府作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民的代理將剩余指標打包上市交易，第三，指標交易。指標在重慶農(nóng)村土地交易所公開交易，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競買。第四，落地使用。購得地票的持票人選擇符

6、合土地利用總體燒劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，由國土部門根據(jù)用地性質(zhì)通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓城市建設用地使用權。3重慶地票制度在宅基地制度上的改革創(chuàng)新3.1搭建有效的宅基地退出渠道按照現(xiàn)行有關法律、政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權僅能由本集體經(jīng)濟組織成員享有，禁止向外流轉(zhuǎn)。宅基地缺乏市場化的流轉(zhuǎn)、退出機制，使得部分已在城鎮(zhèn)實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民找不到合法的途徑將自己擁有的宅基地退出，導致農(nóng)村宅基地面積只增不減的無序局面。地票制度適應了城鎮(zhèn)化背景下人口流動的趨勢，農(nóng)民可自愿選擇將閑置、廢棄的宅基地復墾獲得財產(chǎn)收益，宅基地空間流動性和資產(chǎn)性得以激活。相較于政府主導的宅基

7、地退出模式，由本人自愿申請更有利于體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位和保護農(nóng)民合法權益。同時，重慶農(nóng)村土地交易所管理哲行辦法規(guī)定：農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地復墾后，該農(nóng)村家庭不得另行申請農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地。從源頭防范、控制宅基地退出后新的無序增長。3.2建立市場化的宅基地退出補償機制在宅基地實行福利性分配和無償、無限期占用的巨大利益驅(qū)動下，如果宅基地退出不能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，那么農(nóng)民就不會自愿退出宅基地。因此，無償退出宅基地較難實現(xiàn)。地票制度實行政府管制與市場定價相結合的宅基地退出補償機制，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在地票價款的分配上，宅基地及其附屬設施用地按照地票公開交易成交價格扣除復墾成本及相關費

8、用后余款的85%和15%分配給農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且對農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織做出了分別不低于】44萬元/hn?和25.5萬元/hm?的保底規(guī)定。這樣既避免了市場波動帶來的補償標準差異過大，保障了農(nóng)民的基本收益；又借助市場機制，最大程度地增加農(nóng)民收益。在補償方式上，采用地票價款直撥的方式在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)放到農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，避免了層層截留和延遲發(fā)放的風險。3.3完善宅基地使用權權能在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度中，宅基地所有權歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民長期擁有宅基地使用權。宅基地使用權屬于用益物權.權利人可以對宅基地長期享有占有、使用的權利，但不具有完全的收益和處分權利，權能具有限制性。因此，在宅基地退

9、出過程中，基于收益、處分權的宅基地資產(chǎn)價值部分喪失。地票制度探索契合農(nóng)村土地產(chǎn)權“還權賦能”的改革要求，堅持土地公有制的同時，強化宅基地收益和處分等權利。通過“還權賦能”，把集體經(jīng)濟組織的所有權和農(nóng)民的使用權變?yōu)橛谰眯晕餀?，賦予農(nóng)民充分的宅基地使用權，使其能流轉(zhuǎn)、交易。同時，地票價格為宅基地流轉(zhuǎn)收益分配、轉(zhuǎn)戶退地補償標淮提供了重要參考，并成為宅基地抵押貸款評估參照體系，讓宅基地真正具備了銀行認可的抵押融資能力，顯化了宅基地資產(chǎn)價值。3.4增強宅基地流通性宅基地是農(nóng)村重要的生產(chǎn)和資產(chǎn)要素。受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地使用權權利主體特定的限制，宅基地無法實現(xiàn)真正實物上的跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)流

10、轉(zhuǎn)。地票制度在城鄉(xiāng)增減掛鉤制度上進行拓展，不局限于項目區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村建設用地與城市建設用地指標置換，真正實現(xiàn)了農(nóng)村建設用地大范圍、遠距離的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，地票成為集體建設用地流轉(zhuǎn)的有效載體，增強了宅基地的流通性。通過地票交易，農(nóng)村節(jié)約的用地指標流向城市，城市資金流向農(nóng)村，使固化的宅基地轉(zhuǎn)化為可以流動的資本，暢通了城鄉(xiāng)之間要素雙向流動的通道，帶動了農(nóng)村土地市場的發(fā)育，促進了城鄉(xiāng)建設用地市場的有序?qū)樱欣诔青l(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的建設。4宅基地退出機制改革建議借鑒重慶地票制度的實踐經(jīng)驗，宅基地退出機制改革的基本思路是建立和完善促進農(nóng)戶主動退出宅基地的有效機制，即宅基地退出的“引導一激勵一壓力

11、”機制。引導機制是通過政府宣傳，結合新農(nóng)村建設、宅基地整理等項目引導農(nóng)戶主動退出；激勵機制是通過合理的補償與保障制度激勵農(nóng)戶主動退出；壓力機制是針對違規(guī)占有宅基地現(xiàn)象進行約束，促使農(nóng)戶主動退出。通過三種機制的協(xié)同作用.推動宅基地的有序退出。4.1有序引導宅基地退出宅基地退出嚴格遵守自愿申請、主動退出的原則，不百目追求退出規(guī)模和速度，不強行推進。通過采取有效措施，有序引導。一是加強政策宣傳，搭建暢通有效的退出申請渠道。讓有宅基地退出需求的農(nóng)民能夠及時了解政策和提出申請。二是結合新農(nóng)村建設，編制村鎮(zhèn)規(guī)劃。結合實地經(jīng)濟社會發(fā)展程度及人口流動趨勢，合理確定宅基地數(shù)fit、布局和用地規(guī)模；因地制宜規(guī)劃中

12、心村建設，完善中心村配套基礎設施，讓農(nóng)民主動地退出原來宅基地而到中心村集中建房。三是依托“整村推進”、“高山移民”等土地整治1：程，引導宅基地通過整理復垠方式退出。4.2舍理確定宅基地退出補償標準農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，只有當能夠獲得補償且補償標準符合其預期時才會考慮退出宅基地。因此，建立宅基地退出補償制度是必然的，改革的關鍵是確定補償標準?，F(xiàn)有宅基地退出補償主要是土地征收補償，補償標準較低。地票制度在一定程度上實現(xiàn)了宅基地退出的市場化定價補償機制，但是對于補償價格仍存在較多爭議，宅基地定價缺乏規(guī)范化的依據(jù)。實現(xiàn)宅基地市場化定價需建立在做好農(nóng)村建設用地定級估價的基礎上。在當前宅基地定級估價基本還是

13、空白的情況下，合理的補償標準應當是基于宅基地的住房保障功能，既認地又認房，包括房屋補償和宅基地補償兩部分。其中，房屋補償標準可參照征地補償標準中對房屋的補償標準確定；宅基地補償標準按照當?shù)爻擎?zhèn)建設用地基準地價均價確定。這樣就避免了市場化定價帶來的同地不同價的矛盾，實現(xiàn)了同地同價目標。4.3合理分配宅基地退出收益宅基地退出收益如何在農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府之間分配，涉及到相關利益主體的切身利益。只有建立起保障農(nóng)民、集體、政府三方利益的收益分配制度，才能有效推動宅基地的退出。農(nóng)民作為宅基地的實際使用權人，應該獲得宅基地退出補償?shù)闹饕糠?；集體經(jīng)濟組織作為土地所有權人，應強化其所有權人地位，獲得

14、宅基地退出補償?shù)囊徊糠?；政府作為宅基地退出的組織者和配合者，也應在收益分配中有所體現(xiàn)。農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的分配可以參照目前重慶地票價款分配比例85:15來確定。政府的收益則體現(xiàn)在退出宅基地指標置換城鎮(zhèn)建設用地時產(chǎn)生的溢價，統(tǒng)籌用于宅基地退出農(nóng)民可持續(xù)生計安排。當置換的城鎮(zhèn)建設用地屬于本縣級行政轄區(qū)時，政府獲得土地出讓收入；當置換的城鎮(zhèn)建設用地不屬于（下轉(zhuǎn)P58）-33-能提高棉株的光合能力，促進葉片生產(chǎn)和光合產(chǎn)物的積累和轉(zhuǎn)運，提高子棉和皮棉的產(chǎn)母；此外鉀素還能調(diào)節(jié)棉鈴內(nèi)源激素系統(tǒng)，提高棉株生殖器官的含鉀糧，使棉鈴增大、鈴重提高和纖維品質(zhì)改善。有研究表明，雜交棉因雜種優(yōu)勢，干物質(zhì)生產(chǎn)速度快，養(yǎng)分

15、吸收強度大，同時應增加花期施肥址:也有研究顯示，提高棉花氮肥的追肥比例.訶提高棉花后期的葉面積、大鈴數(shù)和葉綠素含量，增加皮棉產(chǎn)量。本研究雜交棉品種鄂雜棉30的生長和養(yǎng)分吸收白開花后進入快速增加階段，初花到初紫這個階段，是其生長和養(yǎng)分吸收最為旺盛的時期，初花以后是其干物質(zhì)和養(yǎng)分的主要累積期，因此，要充分發(fā)揮該雜交棉的產(chǎn)依潛力，應提高開花后的肥料供應比重，充分保障其后期的養(yǎng)分供應。棉花為喜鉀作物，其對氮素和鉀素的吸收比例較高，但不同品種吸收比例有一定差異。吳金桂等研究表明，棉花N'PQ”K那的吸收比例為1:0.21:1,孫克剛等研究顯示，棉花N'PQs、LO的吸收比例為1：0.7：

16、0.8,本研究中雜交棉鄂雜棉30對N、P20s、KQ的吸收比例為1:0.2:0.8c4結論雜交棉鄂雜棉30自開花后進入快速生長階段.從初花到初絮這個階段，是其生長和養(yǎng)分吸收最為旺盛的時期；從累積成來看，初花到盛絮期是其干物質(zhì)和養(yǎng)分的主要累積期.該期干物質(zhì)和氮、確、鉀累積量占總累積做的比重分別高達90.3%、(上接P33)本縣級行政轄區(qū)時，城鎮(zhèn)建設用地的出讓收入應按一定標準分配給提供置換指標的縣級人民政府°4.4嚴格規(guī)范宅基地管理嚴格規(guī)范宅基地管理是保障宅基地合法占有、退出以及農(nóng)民合法權益的基礎。首先，明晰宅基地權屬是宅基地退出的前提。進一步加快農(nóng)村宅基地的確權發(fā)證工作，對于一戶多宅”

17、和“超標準占地”現(xiàn)象明確珊權處理規(guī)定。第二，對于-戶多宅、超標超占的宅基地實行有償使用制度°其中對于通過繼承等合法取得的一戶多宅，對超標宅基地面積收取使用費，即擁有宅基地面積越大.激納的使用費越高；對于超標超占、非法取得一戶多宅的，除收取宅基地使用貿(mào)外，還應進行相應的處罰。第三，加強宅基地申請市批管理，嚴格控制宅基地申清條件和標準.嚴格限制違法用地。5結論地票制度是農(nóng)村上地管理制度改革的重要探索，其在宅基地退出、補償、收益分配等方面做了有益嘗試，對促進農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用，推動宅基地骨理制度改革具有實踐示范作用。基于地票制度在宅基地管理制度上的改革創(chuàng)新經(jīng)驗，提出建立和完善“引導激

18、勵壓力”三大機制的宅基地退出一5886.3%,89.7%,86.7%；苗期特別是移栽前是其需肥敏感期；該雜交棉在各生育階段對N、P、K的吸收比例相對穩(wěn)定，基本保持在1：0.1：0.6；在當前栽培模式下，本棉花品種對肥料氫、璘、鉀的利用率分別為19.1%、14.9%、20.8%。，考文獻1王平，陳新平，田長彥，等.不同水氟管理對怖花產(chǎn)量？品質(zhì)及養(yǎng)分平衡的影響J.中國農(nóng)業(yè)科學.2005.38(4):761-769.2李銀水，咎劍李小坤，等.湖北省棉花氮肥效應研究JJ.湖北農(nóng)業(yè)科學,2010,49():52-55.3哭翠平.丑海燕.郭宗民.棉花氮磷鉀化肥配施的效果及適宜用量試驗工.山東農(nóng)業(yè)科學.2007(1):79-80.李餛水，斡劍奴.李小坤，等.湖北省棉花確肥效應及推薦用量研究J.土填,2010,42(2)：200-206.5李燕敏，趙海禎，解紅娥，等.早跑棉田施用鉀肥效應J.棉花學報,1997,9(1):47-51.6馬宗斌.李伶俐.朱偉，等.旌鉀對不同基因型棉花光合特性及產(chǎn)M和品質(zhì)的影響J.植物營養(yǎng)與肥料學報,2007,13(6):1129-1134.7劉燕，王進友，張祥，等.鉀菅養(yǎng)對高品質(zhì)棉不同部位棉憐發(fā)布及內(nèi)深激素影響的研究.棉花學報,2006.18(4):209-212.8朱志偉，劉松濤，育雯梅，等.雜交棉氧磷押吸收分配特點的研究J