新區(qū)管理模式

1、新區(qū)管理模式一、我國(guó)新區(qū)管理模式的變遷以天津?yàn)I海新區(qū)為例第一階段：年領(lǐng)導(dǎo)小組與專(zhuān)職辦公室模式。年月，天津市委、市政府決定以天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、天津港三個(gè)功能區(qū)和塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)以及海河下游工業(yè)區(qū)為主體開(kāi)發(fā)濱海新區(qū)。在開(kāi)發(fā)初期，天津市政府設(shè)立了市濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。年月，天津市政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)職辦公室，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定發(fā)展規(guī)劃等。這一體制的啟動(dòng)負(fù)擔(dān)輕，但在區(qū)域開(kāi)發(fā)中缺乏統(tǒng)籌力度。第二階段：年管委會(huì)模式。針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組缺乏區(qū)域統(tǒng)籌能力的問(wèn)題，天津市委市政府在年月決定撤銷(xiāo)濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，成立濱海新區(qū)工作委員會(huì)和管理委員會(huì)。其中濱海新區(qū)

2、管委會(huì)作為市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)，直接受市政府的領(lǐng)導(dǎo)，具有較大的獨(dú)立性。在組織機(jī)構(gòu)上只設(shè)“一辦三局”，精簡(jiǎn)高效。管委會(huì)對(duì)新區(qū)范圍內(nèi)各區(qū)的工作只起規(guī)劃、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，各區(qū)人民政府以及各功能經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自的職責(zé)負(fù)責(zé)自己轄區(qū)內(nèi)的行政管理工作，同時(shí)接受濱海新區(qū)管委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，濱海新區(qū)管理委員會(huì)還負(fù)責(zé)涉及濱海新區(qū)整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)投資項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。年月，天津市人大頒布了天津?yàn)I海新區(qū)條例，將部分行政區(qū)管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)讓渡給了濱海新區(qū)管委會(huì)，為濱海新區(qū)的建設(shè)發(fā)展提供了法制保障。年天津?yàn)I海新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放被正式納人國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略。市委市政府批

3、準(zhǔn)建立了濱海規(guī)劃分局、土地分局、統(tǒng)計(jì)分局、環(huán)保分局等市屬職能部門(mén)駐新區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，還組建了財(cái)務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心，將土地整備權(quán)和土地出讓收益的支配權(quán)下放給新區(qū)，進(jìn)一步增強(qiáng)了濱海新區(qū)管委會(huì)的資源配置和經(jīng)濟(jì)管理職能。具體來(lái)說(shuō)，這一階段濱海新區(qū)管委會(huì)對(duì)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展履行如下職責(zé)：組織草擬濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；組織編制濱海新區(qū)區(qū)域性城市發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃；批準(zhǔn)濱海新區(qū)各功能經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)布局；協(xié)調(diào)或者批準(zhǔn)建在濱海新區(qū)內(nèi)、屬于市級(jí)審批的各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)、組織濱海新區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)和功能經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施；籌集、管理和使用濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金；協(xié)調(diào)市人民政府有關(guān)部門(mén)和國(guó)家有關(guān)部

4、委駐濱海新區(qū)機(jī)構(gòu)的工作，濱海新區(qū)管理委員會(huì)還擔(dān)負(fù)著市人民政府賦予的其他職責(zé)。新區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，獨(dú)立性強(qiáng)，工作高效，在這一階段極大地推動(dòng)了濱海新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是也存在著很多的問(wèn)題。一方面，新區(qū)管委會(huì)只是天津市政府的派出機(jī)構(gòu)，不是法定的行政機(jī)構(gòu)，只能對(duì)區(qū)域內(nèi)的區(qū)鎮(zhèn)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。由于管委會(huì)本身僅為區(qū)局級(jí)，又缺乏足夠的授權(quán)，因此管委會(huì)在“協(xié)調(diào)”其他主體的工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面受限頗多，明顯力不從心。另一方面，新區(qū)管委會(huì)雖然名義上被賦予組織新區(qū)規(guī)劃、籌集建設(shè)資金、協(xié)調(diào)建設(shè)項(xiàng)目等職能，但是缺乏區(qū)域內(nèi)的人事任免權(quán)、財(cái)政調(diào)配權(quán)和土地管理權(quán)等核心職能權(quán)限。同時(shí)，幾個(gè)行政區(qū)仍實(shí)行原

5、有的體制，各功能區(qū)則實(shí)行新體制，造成行政區(qū)和功能區(qū)各自為政的局面，體制摩擦和沖突在所難免，極大地限制了管委會(huì)職能的發(fā)揮，阻礙了開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程。年濱海新區(qū)被確立為國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，濱海新區(qū)管委會(huì)和塘沽區(qū)政府開(kāi)始了主管部門(mén)與人員的調(diào)整。天津市委開(kāi)發(fā)區(qū)保稅區(qū)工委并入天津市委濱海新區(qū)工委，組建中共天津市濱海新區(qū)紀(jì)律檢查工作委員會(huì)。建立中共天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)黨組，建立中共天津港保稅區(qū)管理委員會(huì)黨組，在天津市委筍海新區(qū)工委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。？第三階段：年至今，區(qū)委區(qū)政府模式（行政區(qū)模式）。年，天津市開(kāi)始組建濱海新區(qū)政府，拉開(kāi)了濱海新區(qū)行政管理體制改革的序幕。此次濱海新區(qū)行政管理體制改革的著眼

6、點(diǎn)主要體現(xiàn)在如下方面：第一，統(tǒng)一行政架構(gòu)。撤銷(xiāo)濱海新區(qū)工委、管委會(huì)，撤銷(xiāo)塘沽、漢沽、大港區(qū)現(xiàn)行建制，建立濱海新區(qū)行政區(qū)，轄區(qū)包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)全境。第二，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)。建立濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)，同級(jí)機(jī)構(gòu)比原有個(gè)行政區(qū)大幅度精簡(jiǎn)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和行政編制也相應(yīng)減少。第三，組建兩類(lèi)區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。一類(lèi)是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港個(gè)工委和管委會(huì)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能。一類(lèi)是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立個(gè)功能區(qū)黨組和管委會(huì)，行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。第四，形成“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的機(jī)制。賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。凡屬于天津市權(quán)限范圍

7、內(nèi)的，新區(qū)可以自行決定的事情，原則上都下放給新區(qū)。凡新區(qū)能辦的事，支持先行先試。凡新區(qū)需要報(bào)送國(guó)家審批的事項(xiàng)，市有關(guān)職能部門(mén)不再審批，按程序報(bào)送。二、我國(guó)新區(qū)管理模式變遷的啟示（一）新區(qū)管理模式是隨著時(shí)間的發(fā)展不斷演變的新區(qū)的不同發(fā)展階段有著不同的任務(wù)，管理模式是根據(jù)不同階段的主要矛盾、也就是面臨的主要問(wèn)題，不斷演進(jìn)與完善的。諾斯的“制度變遷”理論指出，制度變遷是指制度形成、變更和發(fā)展的過(guò)程，是一種更有效益的制度的“生產(chǎn)過(guò)程”。這是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)“正式獲利能力無(wú)法在現(xiàn)存的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了一種新的制度安排的形成?！币簿褪钦f(shuō)，只有改變現(xiàn)有的制度安排，才能獲得符合已達(dá)到的實(shí)踐能力來(lái)獲得更

8、大的效益。反映到新區(qū)管理模式的變遷與演變上，當(dāng)現(xiàn)有的管理模式不再符合新區(qū)當(dāng)前的發(fā)展階段，不能高效率地解決新區(qū)發(fā)展中亟待解決的主要問(wèn)題時(shí)，就產(chǎn)生了尋找與實(shí)行新的更高效可行的新模式的需求，正如諾斯所說(shuō)：“如果預(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度變遷就會(huì)被創(chuàng)新。只有當(dāng)這一條件得到滿(mǎn)足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖?！痹谔骄颗c分析其他新區(qū)的管理模式中我們也可以發(fā)現(xiàn)，大多新區(qū)的管理模式都具有一個(gè)循序漸進(jìn)的變遷與改革過(guò)程，比如上海浦東新區(qū)“開(kāi)發(fā)辦模式管委會(huì)模式？區(qū)委區(qū)政府模式（行政區(qū)模式）初期區(qū)委區(qū)政府模式（行政區(qū)模式）成熟期”的變遷、天津?yàn)I海新區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)小組與專(zhuān)職辦公室模式管委

9、會(huì)模式區(qū)委區(qū)政府模式（行政區(qū)模式）”的變遷等。在新區(qū)的不同發(fā)展階段，根據(jù)不同的主要矛盾和解決這些主要矛盾所需要的管理權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、法規(guī)制度等需求，針對(duì)當(dāng)前模式的缺陷和弊端，把握契機(jī)，尋求更為合理高效的新的管理模式，不斷促進(jìn)管理模式的演進(jìn)和創(chuàng)新，才能真正發(fā)揮管理模式對(duì)于新區(qū)發(fā)展的重要作用。（二）新區(qū)管理模式制度變遷是各方力量博弈的結(jié)果新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為：“制度變遷根源于人們對(duì)潛在利益的追求。”而在制度變遷的一般理論中，“制度變遷的過(guò)程，是各個(gè)利益集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而進(jìn)行談判的過(guò)程”。因此可以說(shuō)，制度變遷是各方博弈的結(jié)果。管理模式的制度變遷同樣也是各方力量博弈的結(jié)果，這些力量可能包括新區(qū)管

10、理機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部各部門(mén)、市委市政府、行政區(qū)政府、平臺(tái)公司、社會(huì)組織甚至個(gè)人。當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境導(dǎo)致管理模式變遷的需求出現(xiàn)時(shí)，相關(guān)的方案將被提出，而對(duì)這些方案進(jìn)行評(píng)估和選擇時(shí)，各方力量之間的博弈將決定最終法案的選擇。（三）新區(qū)管理模式需要法律的保障諾斯曾提道：“國(guó)家的政治權(quán)力或法律決定了社會(huì)產(chǎn)權(quán)的初始安排同時(shí)產(chǎn)權(quán)又受到法律等政治權(quán)力的保護(hù)?！狈蔀樾聟^(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)提供了基本依據(jù)和有力保障，也正是由于法律和政策賦予的權(quán)限，才使新區(qū)能夠在規(guī)劃與管理中進(jìn)行創(chuàng)新和探索。沒(méi)有法定的授權(quán)，法律地位不明確的管理主體，其管理職權(quán)及運(yùn)行機(jī)制與其他部門(mén)之間必然存在摩擦。另外，在管理模式上也存在隨意和簡(jiǎn)單人為變更的可能。中共

11、中央政策研究室經(jīng)濟(jì)局局長(zhǎng)李連仲認(rèn)為：“一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的總體規(guī)劃，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理要納入法制的軌道，不能因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變?！?？因此，新區(qū)的管理模式與職能權(quán)限要納人法制的軌道。完善的法律法規(guī)可以使新區(qū)管理體制的運(yùn)行高效有序，如由日本國(guó)會(huì)制定的筑波研究學(xué)園城市建設(shè)法，規(guī)定由中央政府直接管理筑波科學(xué)城的核心領(lǐng)域，立法層級(jí)高，明確管理機(jī)構(gòu)的行政地位以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容；相反，不完善的法律法規(guī)則使管理機(jī)構(gòu)的管理能力受到限制，如天津?yàn)I海新區(qū)條例雖明確界定了新區(qū)管委會(huì)的職責(zé)，但是“濱海新區(qū)法律地位不明確，職能定位模糊，造成新區(qū)管委會(huì)行政權(quán)力作用的有限性”。對(duì)于新區(qū)來(lái)說(shuō)，需要通過(guò)科學(xué)立法，明確管理機(jī)

12、構(gòu)的行政主體地位、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、決策機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能權(quán)限，保證管理體制的科學(xué)、規(guī)范和穩(wěn)定，減少職能行使和改革創(chuàng)新過(guò)程中的阻力。（四）新區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能要大力提升無(wú)論是何種管理模式，新區(qū)作為一個(gè)規(guī)劃區(qū)域和行政區(qū)域，除了應(yīng)具有規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能外，其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能也同樣重要。對(duì)于新區(qū)來(lái)說(shuō)，發(fā)揮好社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，有利于管理機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性和完整性能夠更宏觀地站在整個(gè)新區(qū)的立場(chǎng)，將經(jīng)濟(jì)管理、行政管理和社會(huì)管理相結(jié)合，促進(jìn)管理模式的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和新區(qū)的全面發(fā)展。因此，對(duì)于新區(qū)來(lái)說(shuō)，應(yīng)充分考慮整個(gè)新區(qū)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治以及當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生、醫(yī)療、教育等社會(huì)組織，尋求合理的方式，來(lái)提高社會(huì)管理和公共服務(wù)的水平和效率?！霸诠卜?wù)的提供模式上，新區(qū)管委會(huì)則要厘定自身的基本職能，將公共服務(wù)的提供讓渡給各類(lèi)中介組織或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自身更多地履行規(guī)劃和監(jiān)督職責(zé)?！币婪訌?qiáng)對(duì)社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織等的規(guī)范管理，促進(jìn)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，凡是行業(yè)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)，要實(shí)現(xiàn)從管理社會(huì)向