調(diào)整概算及其相關(guān)問題探試討

1、調(diào)整概算及其相關(guān)問題探試討    摘要：對調(diào)整概算以及與其相關(guān)的已批準(zhǔn)的初步設(shè)計總概算表、建設(shè)過程中的重大變更、開展工作的條件、工作重點和審查工作中的一些問題進(jìn)行了探討。關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)管理；投資；調(diào)整概算；探討2004年7月l6日國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于投資體制改革的決定該決定作出了“深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)” 等五項決定，其中在“深化投資體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)”的決定中指出“改革政府對企業(yè)投資的管理制度按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險 的原則落實企業(yè)投資自主權(quán)”在“完善政府投資體制規(guī)范政府投資行為” 的決定中指出“應(yīng)嚴(yán)格政府投資項目的初步設(shè)計、概

2、算審批工作”。近年來隨著我國投資體制改革的深入和政府對“關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展推進(jìn)科技和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化” 投資力度的加強(qiáng) 大批公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項目開工建設(shè)和陸續(xù)建成投入使用同時也出現(xiàn)了部分項目需要進(jìn)行調(diào)整概算的情況。投資項目若由或主要由政府投資調(diào)整概算就是政府投資主管部門對建設(shè)項目投資管理的最后一個審批環(huán)節(jié)故調(diào)整概算工作對有關(guān)投資項目的最后建成并投產(chǎn)具有很重要的意義。根據(jù)多年來對調(diào)整概算工作的實踐現(xiàn)對該項工作中的有關(guān)問題進(jìn)行探討。調(diào)整概算是建設(shè)項目初步設(shè)計原設(shè)計單位或經(jīng)原設(shè)計單位

3、同意的具有相應(yīng)資質(zhì)的其他設(shè)計單位對初步設(shè)計原審批部門或投資人原批準(zhǔn)的概算中 自建設(shè)項目初步設(shè)計批準(zhǔn)之日起至竣工驗收正式使用之日止不符合項目建設(shè)實際情況進(jìn)行的修改和補(bǔ)充。初步設(shè)計的概算一經(jīng)批準(zhǔn)，一般不予調(diào)整但由于項目在建設(shè)過程中出現(xiàn)了價格上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件變動和匯率變化等方面的重大變化和重大工程變更(以下簡稱項目的重大變更)原批準(zhǔn)概算不能滿足項目建設(shè)的實際需要確實需要調(diào)整的可在滿足一定條件要求的情況下進(jìn)行調(diào)整概算并報原初步設(shè)計的審批部門或投資人(以下簡稱審批人)審批。為了保證審批部門批準(zhǔn)概算的嚴(yán)肅性原則上一個建設(shè)項目只進(jìn)行一次調(diào)整概算工作調(diào)整概算工作是一項政策性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作。建設(shè)項目

4、在建設(shè)過程中出現(xiàn)問題的情況復(fù)雜很難用一個標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、文件或一種辦法解決所有項目的調(diào)整概算問題 目前大多是采用“一事一議” 的辦法區(qū)別不同的情況采用不同的處理方案和辦法予以解決。項目在建設(shè)過程中還有很多問題涉及到監(jiān)管方面，如擅自擴(kuò)大或縮小建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容、故意漏項和報小建大以及報大建小等。這些問題的解決已經(jīng)超出了專業(yè)技術(shù)層面應(yīng)該由建設(shè)項目的監(jiān)管部門來處理誰監(jiān)管誰負(fù)責(zé)。1 初步設(shè)計的總投資概算表通常 審批人在初步設(shè)計文件的批復(fù)中 包含批準(zhǔn)的建設(shè)項目概算總投資；某些情況下，批復(fù)文件中會附有總投資概算表。如果批文不另附總投資概算表，就意味著批準(zhǔn)的初步設(shè)計文件概算部分中包含的總投資概

5、算表或經(jīng)中介機(jī)構(gòu)審查后，審查報告附的總投資概算表，就是批準(zhǔn)概算的總投資概算表。這里之所以特別強(qiáng)調(diào)批準(zhǔn)概算的總投資概算表是因為這個表是調(diào)整概算工作的依據(jù)和一個重要的基礎(chǔ)調(diào)整概算工作中編制的項目調(diào)整后總投資概算表(包括審批人在批準(zhǔn)初步設(shè)計以后批準(zhǔn)的修正概算表)中的費(fèi)用項目(包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)用和建設(shè)期利息等費(fèi)用項目)均應(yīng)與該表中的費(fèi)用項目有相互對應(yīng)的關(guān)系。這是調(diào)整概算工作的一個要點 批準(zhǔn)概算中的費(fèi)用項目和內(nèi)容未經(jīng)原審批人同意不能改動，建設(shè)單位、設(shè)計單位和其他相關(guān)單位也無權(quán)改動 在項目建設(shè)過程中如果在批準(zhǔn)的工程項目中某一費(fèi)用項目發(fā)生了變化必須在調(diào)整概算中作小說明和解釋并在調(diào)整概算

6、的有關(guān)報表中明顯地反映出來不能將這些變化隱蔽在其他的費(fèi)用項目中：如果費(fèi)用的項目有增減也要在調(diào)整概算的有關(guān)報表中明顯地標(biāo)識出來以便于調(diào)整概算成果文件的審查。2 建設(shè)項目的重大變更建設(shè)項目在建設(shè)過程中常見的變更 除前面提到的價格上漲、政策調(diào)整和地質(zhì)條件變化以外，還有一類變更就是丁程變更工程變更一般伴有費(fèi)用變化工程變更的情況很多 通常講的工程變更包含：設(shè)計方案和施工方案的變更、工程量清單數(shù)量的增減、工程質(zhì)量和工期要求的變動、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、政府行政法規(guī)的調(diào)整還包含合同條款的修改以及合同主體的變更等 工程變更按其發(fā)生的情形可分為重大工程變更和一般工程變更(有的行業(yè)將其劃分為重大工程變更、較大

7、工程變更和一般工程變更) 。按其提出方的不同可分為設(shè)計變更和其他變更 設(shè)計變更可由設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位提出，其主要原因有：(1)設(shè)計失誤，如各專業(yè)自身失誤或各專業(yè)之間的設(shè)計配合失誤或不合理：(2)違反規(guī)范規(guī)定；(3)違背建設(shè)意圖等。其他變更一般由建設(shè)單位提出，其主要原因有：(1)變更建設(shè)意圖；(2)地質(zhì)情況等自然環(huán)境條件變動；(3)建筑材料、設(shè)備供應(yīng)變動等。這里著重談一下建設(shè)項目的重大工程變更部分省和國家部分專業(yè)部已出臺有某些行業(yè)的工程變更管理辦法 在這些管理辦法中，對重大工程變更均作出了界定如交通部2005年第5號令公布的公路工程設(shè)計變更管理辦法、江蘇省水利廳蘇水管f2008183號

8、文印發(fā)的江蘇省小型水庫除險加固T程設(shè)計變更管理意見(試行)、浙江省發(fā)改委、水利廳浙發(fā)改基綜20081065號文印發(fā)的浙江省病險水庫除險加固工程重大設(shè)計變更管理辦法、廣東省水利廳粵水建管2009235號印發(fā)的廣東省水利工程設(shè)計變更暫行規(guī)定等 一般情況下，如建設(shè)項目主要的技術(shù)方案(包括項目產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝、環(huán)境保護(hù)措施、勞動安全衛(wèi)生、消防設(shè)施方案等)、總平面布置、生產(chǎn)工藝流程、設(shè)備方案、建筑結(jié)構(gòu)、工程實施或施工方案發(fā)生變動建設(shè)規(guī)?；蚪ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化； 或由這些變動、變化引起的投資費(fèi)用變化不能用建設(shè)項目中單位工程之間或單項工程之問的合理的投資費(fèi)用調(diào)整來解決 或者即便是動用總投資概算中的基本預(yù)備費(fèi)也無法

9、解決致使突破批準(zhǔn)的概算總投資時可認(rèn)為是發(fā)生了重大工程變更 按目前一些行業(yè)的規(guī)定一旦發(fā)生重大工程變更(較大工程變更)應(yīng)該逐項向初步設(shè)計原審批人申報批準(zhǔn) 未經(jīng)審批的重大工程變更(較大丁程變更)不得實施，更不得肢解變更內(nèi)容規(guī)避審批 在上報審批的重大工程變更的技術(shù)文件中除了工程技術(shù)方面應(yīng)按規(guī)范、規(guī)定進(jìn)行設(shè)計之外還應(yīng)編制由該重大工程變更引起的單項工程的修正概算 修正概算應(yīng)主要由單項工程的工程費(fèi)用組成 如確實需要計算由該重大工程變更引起的工程建設(shè)其他費(fèi)用的變化時可計算其中有直接關(guān)系的工程建設(shè)其他費(fèi)用項目：如果審批人需要掌握建設(shè)項目總投資的變化情況時也可編制總投資的修正概算。但應(yīng)注意按有關(guān)規(guī)定 由價格上漲、

10、政策調(diào)整等不可抗因素造成的工程費(fèi)用變動經(jīng)審批后可予以調(diào)整但調(diào)增的價差不能在修正概算和調(diào)整概算中作為計取工程建設(shè)其他費(fèi)用的基數(shù)。上報審批的重大工程變更的技術(shù)文件包括工程變更設(shè)計說明、圖紙和概算等均應(yīng)達(dá)到國家規(guī)定的有關(guān)初步設(shè)計的深度要求而修正概算部分還應(yīng)對重大工程變更引起的費(fèi)用變化情況作出詳細(xì)的說明 并對費(fèi)用的變動進(jìn)行分類例如可分類為：價格上漲引起的變動、政策調(diào)整引起的變動、匯率變化引起的變動、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范定額修改或錯誤的引用引起的變動、地質(zhì)條件引起的變動、設(shè)計漏項或設(shè)計深度不夠引起的變動、建設(shè)單位變更建設(shè)方案引起的變動、建筑材料和設(shè)備供應(yīng)變化引起的變動這樣做的目的是在修正概算的編制說明中 區(qū)別不可抗

11、因素和人為因素造成的影響并對它們分類進(jìn)行說明，提出不同的處理意見和方案。由于在項目的整個建設(shè)過程中可能會出現(xiàn)多個重大變更 故一個建設(shè)項目可能會報批多項重大變更這也就意味著可能會出現(xiàn)多個修證概算。3 調(diào)整概算的條件為了滿足“原則上一個建設(shè)項日進(jìn)行一次調(diào)整概算” 的要求避免出現(xiàn)一個建設(shè)項目多次進(jìn)行調(diào)整概算的不正常情況調(diào)整概算工作應(yīng)該在具備了一定的基本條件下進(jìn)行 1996年4月由原國家化學(xué)工業(yè)部頒發(fā)、曾作為國家部頒行業(yè)規(guī)范的化工工程調(diào)整概算編制辦法(試行)中規(guī)定：建設(shè)項目的實施過程中，在施工圖設(shè)計預(yù)算(或修正概算)的基礎(chǔ)上，當(dāng)設(shè)備訂貨量達(dá)到80、到貨量達(dá)到60、安裝工程量完工60、土建工程量完工80

12、以上時方認(rèn)為具備調(diào)整概算的基本條件 從其他一些行業(yè)的工作實踐看一般要求項目實施進(jìn)度達(dá)到完成整個工程量的70以上時方可進(jìn)行調(diào)整概算工作 這也就意味著只有當(dāng)建設(shè)項目的實施進(jìn)度進(jìn)行到工程施工后期已經(jīng)可以預(yù)見到整個建設(shè)項目的工程施工總量并且已可以通過調(diào)整概算的成果實現(xiàn)控制建設(shè)項目的最終投資時方可開展凋整概算工作。4 調(diào)整概算工作調(diào)整概算工作就是如實地對批準(zhǔn)的概算書進(jìn)行修改和補(bǔ)充對項目建設(shè)過程中發(fā)生的一般變更情況如實地反映到概算中用已批準(zhǔn)的重大工程變更的修正概算中的費(fèi)用項目替代相對應(yīng)的原批準(zhǔn)概算的費(fèi)用項目重新編制建設(shè)項目的總投資概算 調(diào)整概算的編制人員在工作中必須深入施工現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研，以核實現(xiàn)場的工程實

13、施情況，詳細(xì)了解調(diào)整概算的原岡、內(nèi)容，并對建設(shè)單位提供的文件和資料進(jìn)行分析、核實。在現(xiàn)場調(diào)研后可編制：單項工程實際完工時間表，單項工程在建項目實施進(jìn)度和計劃完工時間表單項工程尚未開工項目實施計劃表，設(shè)備訂貨、到貨、已安裝、未訂貨一覽表等基礎(chǔ)報表、以利調(diào)整概算工作的開展。工作中的其他主要內(nèi)容有：重新計算工程量、確定實際發(fā)生的費(fèi)用單價、重新核定設(shè)備購置數(shù)量和相應(yīng)的購置費(fèi)、核實施工取費(fèi)、核實政策調(diào)整引起的費(fèi)用變動、重新計算必要的工程建設(shè)其他費(fèi)用項目、重新計算基本預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期貸款利息等。在調(diào)整概算文件的編制說明中，應(yīng)對各項變更的原因分類作出說明并編制相應(yīng)的報表：歷年建設(shè)資金到位情況表、歷年財務(wù)支出明

14、細(xì)表、調(diào)整概算后投資變動因素及數(shù)額分析表等作為編制說明的補(bǔ)充或數(shù)據(jù)的匯總：調(diào)整概算文件通常應(yīng)附的主要報表有：調(diào)整概算與批準(zhǔn)概算的總概算對比表、調(diào)整后單項工程綜合概算表：輔助報表有：概算投資增減變動對照表、調(diào)整概算原因分析表、設(shè)備材料用量分析表等：而調(diào)整后的單位工程概算表可不作為文件的附表但應(yīng)留存?zhèn)洳?對已完工并已按實際工程量和材料單價編制了概算或已通過有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審查或?qū)徲嫷膯雾椆こ滩粦?yīng)再計算基本預(yù)備費(fèi)對調(diào)整概算工作開展時尚未完工和開工的單項工程可根據(jù)實際情況按“工程建設(shè)其他費(fèi)用定額” 中規(guī)定的費(fèi)率或較低于該費(fèi)率的值計算基本預(yù)備費(fèi)。還有一種情況是將調(diào)整概算與項目重大工程變更的報批同時進(jìn)行。

15、這種情況從嚴(yán)格意義上講，是不符合有關(guān)規(guī)定的，因為重大工程變更應(yīng)經(jīng)原審批人批準(zhǔn)后方可實施 調(diào)整概算的目的僅是解決建設(shè)項目的投資費(fèi)用問題需重大工程變更工作解決的問題，例如技術(shù)方案的變更、總平面布置的變動、生產(chǎn)工藝流程的改變、設(shè)備數(shù)量的增減等均不是調(diào)整概算的工作內(nèi)容 一旦出現(xiàn)這種情況技術(shù)文件必須包含兩部分內(nèi)容：一部分是項目重大工程變更的設(shè)計說明和必要的設(shè)計圖紙：另一部分是整個建設(shè)項目的調(diào)整概算。兩部分均應(yīng)達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定、規(guī)范的深度要求，并同時應(yīng)滿足審批的要求。調(diào)整概算中還應(yīng)根據(jù)實際情況重新提出資金籌措方案并說明新增資金的來源。調(diào)整概算的主要附件包含：重大工程變更變更單、重大工程變更報告的批文以及項

16、目建設(shè)期間影響投資增減的各類文件 而建設(shè)單位除應(yīng)積極配合調(diào)整概算文件編制單位的工作外還應(yīng)向編制單位提供下列文件和資料：項目立項批文、批準(zhǔn)的項目可行性研究報告及批文、批準(zhǔn)的初步設(shè)計文件、初步設(shè)計審查意見及批文、批準(zhǔn)的工程項目表及必要的施工圖紙還應(yīng)包括項目國內(nèi)設(shè)備與材料訂貨清單或到貨價格、運(yùn)雜費(fèi)支付單、貴重材料發(fā)貨單據(jù)項目引進(jìn)設(shè)備與材料到貨付款單據(jù)、稅費(fèi)實際支付單據(jù)、來華及出國人員發(fā)生的費(fèi)用等。5 調(diào)整概算的審查一般情況的調(diào)整概算審查與通常的概算審查差別不大應(yīng)審查其合法性、合理性和準(zhǔn)確性。重大項目在調(diào)整概算審查前應(yīng)組織審查專家進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研和考查。并提出“考查報告” 。審查工作的主要差別是要核實調(diào)整概算與原批準(zhǔn)概算的區(qū)別 審查調(diào)整概算的編制方法是否與原批準(zhǔn)概算基本一致：工程變更的實施是否符合有關(guān)規(guī)定，手續(xù)是否齊全資料是否完整：重大工程變更是否按照規(guī)定進(jìn)行了報批等并對這些問題分別提出相應(yīng)的審查意見 而在調(diào)整概算與項目重大工程變更同時進(jìn)行審查中的一項重要的工作，就是審查項目重大工程變更中有無擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否需要重新核定建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模(如果建設(shè)規(guī)模有變化時其中包括建筑物面積的變動主要設(shè)備臺數(shù)的變