論資源稅改革

1、論資源稅改革         摘要：資源稅的改革勢在必行，矯正資源開采的負外部性、加大資源稅對經(jīng)濟的調(diào)控力度是資源稅改革的總體思路。但是資源稅改革的方向和具體設(shè)計尚需要進一步進行深入研究，資源稅外的相關(guān)稅費也需要認真梳理并進行相應(yīng)調(diào)整。資源稅的改革要充分醞釀，科學(xué)設(shè)計，不可操之過急。關(guān)鍵詞：資源稅；改革；相關(guān)稅費一、問題的提出資源稅在我國的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等三種礦產(chǎn)品超過12“柵欄收益率”的部分征稅，體現(xiàn)對資源的級差調(diào)節(jié)；1994年第二代資源稅，實行普遍征收、級

2、差調(diào)節(jié)的原則，對所列舉的7種資源品不論盈利與否都征稅，一礦一率。現(xiàn)行的資源稅制度實施至今，暴露出不少突出的問題：征稅范圍小，實際稅負低；資源稅收入少，對資源環(huán)境的保護作用不大；資源稅稅額明顯偏低，地方規(guī)費明顯偏高；資源稅的收入分配體制不合理。亟需進行必要的改革，黨的十七大明確提出“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。”因此，作為對資源征稅的專門稅種，資源稅的改革勢在必行。資源稅總體的改革思路是提高稅負，增強資源稅的調(diào)控力度，使資源開采的外部成本內(nèi)部化，將資源開采與生態(tài)補償、環(huán)境保護有機結(jié)合，促進資源開采的合理有序，建立健全資源開發(fā)補償機制，維持經(jīng)濟社會的可

3、持續(xù)發(fā)展。鑒于此，資源稅的改革應(yīng)主要著眼于：在征稅“廣度”上，進一步擴大征稅范圍，真正體現(xiàn)對資源的“普遍征收”；同時，征稅“深度”上，在提高資源稅總體稅負水平的基礎(chǔ)上進一步拉開稅率檔次，通過科學(xué)設(shè)計稅率，凸顯對資源級差收入的調(diào)節(jié)力度。資源稅改革勢在必行，但目前看來還有很多問題需要進一步研究探討。第一，資源稅改革的方向，是“廢稅立費”還是“廢費立稅”，學(xué)界尚有不同意見。第二，資源稅具體的改革設(shè)計如何進行，譬如征收范圍的具體劃定、征稅率的量化規(guī)定等。擴大資源稅的征稅范圍，必然涉及到現(xiàn)有已采用收費形式負擔(dān)資源占用性質(zhì)的資源的納稅問題，對這些資源是全部納入資源稅，還是有選擇地改為征收資源稅?是將原有的

4、收費直接以不變金額或比例轉(zhuǎn)為征收資源稅，還是在原有征收水平上有所提高，提高比例又該是多少?第三，資源稅的改革還應(yīng)考慮相關(guān)稅費的影響，資源稅外各種收費和其他稅收等，最終都是由資源開采企業(yè)承擔(dān)，因而直接影響到其獲利程度和投資方向。資源稅總體負擔(dān)水平提高以后，相關(guān)稅費如果不進行必要的相應(yīng)調(diào)整，可能影響納稅主體的稅收遵從，從而增加征管成本，誘發(fā)征納雙方矛盾。另外，資源稅改革也必然影響到中央和地方之間、政府各個有關(guān)部門之間、政府和資源企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間等相關(guān)主體利益格局的重新分配，引發(fā)利益各方的綜合博弈。這些問題都需要進行認真研究梳理，處理得不好，可能抵消資源稅改革的正面效果，導(dǎo)致資源稅改革背離其

5、目的和初衷，不利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，資源稅改革，應(yīng)該綜合考慮上述因素的影響，不能操之過急。二、改革的方向是“廢稅立費”還是“廢費立稅”1986年頒布實施的中華人民共和國礦產(chǎn)資源法規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?！痹摲鞔_了國家可以憑借其礦產(chǎn)資源所有者身份收取資源稅和資源補償費。1994年修訂后的第二代資源稅較之1984年制定的資源稅，除了征稅范圍擴大、計稅依據(jù)調(diào)整等變化外，征稅的原則也隨之發(fā)生了變化，不僅僅進行級差調(diào)節(jié)，對稅法列舉的七種應(yīng)稅資源品不管盈虧與否都一并征稅，這時的資源稅已經(jīng)具有“資源補償費”的性質(zhì)，體現(xiàn)出資源的有

6、償使用。同年4月國家開始對采礦權(quán)人征收礦產(chǎn)資源補償費，形成資源稅和資源補償費并行征收的局面。資源稅和資源補償費都是國家的礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，其中資源稅還體現(xiàn)了級差調(diào)節(jié)。前者從量定額征收，后者從價定率征收，一費一稅。這樣規(guī)定的初衷在于強調(diào)國家對自然資源收益的分配權(quán)，征收的資源稅收人(海洋石油資源稅除外)屬于地方，礦產(chǎn)資源補償費收入中央和地方分成。但在實際征收過程中出現(xiàn)了混亂，有學(xué)者認為應(yīng)該將二者合并。那么，是“廢稅立費”還是“廢費立稅”?學(xué)界對此存在不同意見。         國外大多數(shù)國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益均收

7、取權(quán)利金，但不同國家的名稱也有所不同，大多數(shù)國家稱“權(quán)利金”，少數(shù)國家稱“礦業(yè)稅”、“采礦稅”、“采掘稅”、“采礦特許權(quán)稅”等等。主要體現(xiàn)自然資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益即絕對地租的概念。同時一些國家為了從權(quán)利金制度中實現(xiàn)資源政策的總體目標，防止資源開采的“采富棄貧”，最大限度地體現(xiàn)公平，權(quán)利金的設(shè)計在一定程度上也體現(xiàn)了對級差地租的調(diào)節(jié)。對國外征收的權(quán)利金是一種稅還是一種費，學(xué)界存在不同的認識。一種觀點認為，權(quán)利金其實就是一種稅，至少是一種廣泛意義上的稅，是對礦業(yè)權(quán)人即納稅人支配的非其所有的財產(chǎn)權(quán)(所有權(quán)中分離出的礦業(yè)權(quán))所征收的稅收。但是權(quán)利金與一般的“稅”也有區(qū)別，是由礦政管理部門收取。另一種觀點

8、認為，權(quán)利金是一種費。例如在美國，認為權(quán)利金是美國財政最大的一筆非稅收入。但是權(quán)利金是來源于國家的財產(chǎn)所得，其收繳后進入國家財政，因此權(quán)利金與一般的“費”又有所區(qū)別。實際上，在國家手中同時擁有政治權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力的情況下，其對不直接開采的資源，自然可以選擇更為切實可行的收益取得方式。更何況在資源開采過程中產(chǎn)生的社會成本內(nèi)部化問題，國家則只能通過采取強制性的稅收形式去實現(xiàn)。在我國將資源補償費并入資源稅收取以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，而不采取將資源稅并入資源補償費的形式，主要基于以下考慮：一是采用稅收形式具有更強的剛性，因而征收起來更容易，收入能及時入庫，而收費形式則相對比較隨意、混亂，管理上缺乏規(guī)

9、范性，容易滋生腐敗。二是現(xiàn)行的資源補償費屬于中央和地方共享收入，而資源稅則屬于地方收入。將資源補償費并入資源稅可以增加資源稅的收入份額，增強資源型地區(qū)政府的財政實力，有利于地方政府解決補償生態(tài)環(huán)境破壞面臨的資金困擾。國內(nèi)有學(xué)者認為，政府對其擁有所有權(quán)的資源取得收益不需要采用稅收的形式，因此應(yīng)該取消資源稅，“廢稅立費”；也有學(xué)者認為，資源稅應(yīng)該只負責(zé)資源的“級差調(diào)節(jié)”，體現(xiàn)國家所有權(quán)的資源“普遍調(diào)節(jié)”則只通過資源補償費收取(類似于國外的權(quán)利金)。這些觀點都值得繼續(xù)深入探討，以確定更為切合中國國情的改革方案。三、資源稅的制度設(shè)計需要進一步研究完善(一)資源稅稅率的設(shè)計問題資源稅的稅率設(shè)計直接關(guān)乎政

10、府(資源所有權(quán)人)預(yù)期的資源開采外部成本內(nèi)在化的實現(xiàn)程度和納稅人(礦業(yè)權(quán)人)經(jīng)濟負擔(dān)的量度。改革后資源稅應(yīng)采用什                      么樣的稅率形式，理論界和實務(wù)界仍然有不同的看法。有主張稅率形式不變，依舊實行從量定額征收，只是將征稅的單位稅額提高；有主張實行有差別的比例稅率，保證資源稅收入隨著資源品價格的上漲而相應(yīng)增加：有主張實行從量定額與從價定率相結(jié)合的形式，對市場價格變

11、化不大的資源產(chǎn)品實行從量定額計征，價格上漲較快的采用從價定率計征；有主張采用超率累進的稅率形式，鼓勵企業(yè)用于“節(jié)能減排”和“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”方面的投資支出，將其在繳納資源稅時扣除，按照利潤水平的高低設(shè)計不同的累進稅率。不同的稅率形式各有利弊，需要仔細研究選擇適用的稅率形式，確定稅率水平。資源稅改革一個很重要的出發(fā)點和目的就是要將資源開采的社會成本內(nèi)部化，解決由于資源開采給經(jīng)濟社會帶來的環(huán)境破壞、水土流失等諸多負面影響，即外部性問題，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念。稅率定得過低，達不到資源稅征收和改革目的，依然無法解決資源開采的負外部性；定得過高，超出了資源開采企業(yè)的負擔(dān)能力，企業(yè)開采資源就

12、會虧本，企業(yè)為了自身的利益會抬高邊界品位，從而導(dǎo)致新的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此科學(xué)合理的稅率設(shè)計尤為關(guān)鍵，既能實現(xiàn)資源開采的外部成本內(nèi)部化，又不至于負擔(dān)過高使納稅人虧損。考慮到外部成本內(nèi)部化因素的稅率設(shè)置，需要對資源開采造成的負外部性進行量化評估，雖然目前已經(jīng)有不少方法被用來評價資源利用中的環(huán)境影響，如生產(chǎn)函數(shù)法、離散選擇價值評估法、意愿調(diào)查評估法等，但在稅收上的具體運用目前仍處于探索階段，不同的評估方法得出的結(jié)果也不會完全相同。         (二)資源稅征稅范圍的確定問題改革資源稅如果不調(diào)整其征稅范圍，仍僅限于

13、對現(xiàn)有的七種應(yīng)稅資源品課稅，范圍過窄，無法有效地體現(xiàn)資源開采外部成本的內(nèi)部化，不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，資源稅改革后擴大其征稅范圍幾乎已成共識，但是擴大后的資源稅將哪些資源品納入征稅范圍則需要進行認真的研究?，F(xiàn)在的一種觀點是主張將包括水資源、森林資源、草原資源、土地資源、沙漠資源、地?zé)豳Y源、灘涂資源、海洋資源、燃料資源等全面納入調(diào)節(jié)范疇，不管是不可再生資源還是可再生資源，全面征收資源稅，體現(xiàn)真正意義上的“大資源稅”概念。另一種觀點是主張在現(xiàn)有的七種資源產(chǎn)品之外，將其他不可再生的自然資源以及可再生但是破壞嚴重的資源納入征稅范圍，例如不在現(xiàn)行資源稅范圍內(nèi)的部分非金屬礦原礦、水資源、森林資源

14、等，即所謂“中資源稅”的概念。那么，資源稅征稅范圍應(yīng)該采用“大資源稅”還是“中資源稅”值得探討。如果選擇“大資源稅”，我國的稅制格局將發(fā)生根本性的變化，不利于稅收制度和整個財政體制的穩(wěn)定，操作上難度也會更大。選擇“中資源稅”，對現(xiàn)行財稅制度的影響不大，在實踐中相對容易操作，也容易將資源開采的外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)國家建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的目標。目前，水資源、森林資源、草原資源、土地資源、沙漠資源等都是收費形式，沒有征收資源稅。資源稅的征稅范圍擴大以后，無論是將其中部分還是全部納入資源稅，都涉及到征收率的確定問題，是將原有的收費直接以不變金額或比例轉(zhuǎn)為征收資源稅，還是在原有征收水平上有所

15、提高，同樣有提高多少的問題。資源收費如果改征資源稅，相關(guān)的法律法規(guī)也要修改和完善。如現(xiàn)在對水資源收費主要依據(jù)中華人民共和國水法，該法明確規(guī)定：“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費”。資源稅改革后如將水資源納入征稅范圍，則相關(guān)水資源原有適用的法律規(guī)范也要相應(yīng)地調(diào)整。另外，失去了資源費收入來源的原有收費部門也會產(chǎn)生利益博弈。以上問題需要政策制定部門進行綜合權(quán)衡，予以認真細致地統(tǒng)籌考慮。(三)資源稅計稅依據(jù)的確定問題資源稅計稅依據(jù)是按照銷售收入(或銷售數(shù)量)征稅、還是資源可采儲量征稅同樣需要認真權(quán)衡。按照銷售收入(銷售數(shù)量)計征和現(xiàn)行資源稅的做法基本一致，企業(yè)開采出來的資源只要不實現(xiàn)銷售就不

16、需要征稅，難以有效避免資源開采過程中的浪費嚴重問題，但操作簡單，便于征管。因此有學(xué)者認為，資源稅改革后仍然按照銷售收入計征。出于資源開采過程中促使企業(yè)節(jié)約開采、提高回采率的目的，更多的學(xué)者主張按照資源儲量計征資源稅，這樣會更加合理，但會存在不少技術(shù)和管理上的困難。需要提高專業(yè)技術(shù)和完善管理，不斷摸索按儲量征稅的可行性和具體的方式方法。四、資源稅的改革應(yīng)充分考慮現(xiàn)行相關(guān)稅費制度的影響(一)各類專項基金與其他雜費對資源稅改革的影響我國目前的資源稅外各項雜費比較多，客觀上擠占了資源稅的稅源，企業(yè)資源費的負擔(dān)大大超過資源稅的負擔(dān)。表現(xiàn)在：一方面資源稅增幅明顯不及整個稅收收入的增幅，應(yīng)有的作用得不到有效發(fā)揮。19952007年的13年中，除了1995、2005、2006年三年資源稅增幅高于全部稅收收入的增幅外，其余十年增幅均不及整個稅收收入的增長速度。資源稅收人占整個稅