論我國循環(huán)經(jīng)濟的法制保障

1、論我國循環(huán)經(jīng)濟的法制保障    一、我國循環(huán)相關(guān)的現(xiàn)狀 (一)我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律的概況 ，我國還沒有真正意義上的循環(huán)經(jīng)濟法律，本文將那些或多或少體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟思想和內(nèi)涵的法律統(tǒng)稱為循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律。自1989年我國頒布并實施了環(huán)境保護(hù)的基本法一一中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法 (以下簡稱環(huán)境保護(hù)法)以來，我國已經(jīng)初步建立了環(huán)境保護(hù)法體系。已有的環(huán)保法律法規(guī)借鑒和了國內(nèi)外污染防治、資源綜合利用和廢棄物回收利用的經(jīng)驗，為的污染預(yù)防、綜合治理和提高資源利用率提供了一些法律保障。雖然現(xiàn)行法律中有些已經(jīng)包含或體現(xiàn)了某些循環(huán)經(jīng)濟思想，有些已經(jīng)采用了“循環(huán)經(jīng)濟”術(shù)語，但是

2、現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用的法律體系的主體仍以末端治理為主要目的。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，僅對生產(chǎn)過程的末端進(jìn)行污染控制，不僅無法從根本上解決我國環(huán)境污染的，而且存在著治理成本不斷升高，經(jīng)濟損失不斷擴大的趨勢。這遠(yuǎn)落后于循環(huán)經(jīng)濟所要求的全面有效管理資源，建立環(huán)境效益、效益、經(jīng)濟效益相協(xié)調(diào)相促進(jìn)的全新理念。近幾年來，隨著循環(huán)經(jīng)濟的不斷深化，國家開始重視循環(huán)經(jīng)濟的，并且提出“健全法制是把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟落到實處的重要保證”。在這種思想的指導(dǎo)下，地方循環(huán)經(jīng)濟立法的進(jìn)展較快。2004年11月1日我國第一部循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例施行，為我國今后的循環(huán)經(jīng)濟立法提供了經(jīng)驗。此后，云南、廣州、安徽

3、、江蘇、太原、青島、深圳等地均先后出臺了相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)。目前，全國人大環(huán)境與資源委員會已經(jīng)成立了循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)同國家發(fā)改委、部和國家環(huán)?？偩值认嚓P(guān)部門，研究制定循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法。這表明，具有戰(zhàn)略性和全局性的循環(huán)經(jīng)濟基本法的立法工作已經(jīng)啟動。(二)我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律的缺陷 環(huán)境保護(hù)法是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，中華人民共和國節(jié)約能源法(以下簡稱節(jié)約能源法)、中華人民共和國可再生能源法(以下簡稱可再生能源法)、中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法(以下簡稱清潔生產(chǎn)促進(jìn)法)和中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法(以下簡稱固體廢物污染環(huán)境防治法)分別對節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)和固體廢物污染防

4、治進(jìn)行了專門規(guī)定。但由于實施循環(huán)經(jīng)濟也包括保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源和能源、清潔生產(chǎn)以及對廢物的回收利用等領(lǐng)域，循環(huán)經(jīng)濟立法很有可能與上述法律出現(xiàn)重復(fù)或者交叉，如何處理循環(huán)經(jīng)濟立法與相關(guān)立法的關(guān)系是我國循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)直面的問題。與循環(huán)經(jīng)濟法的基本范疇相比，我國循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律存在以下缺陷。1.從循環(huán)經(jīng)濟的3R原則來看，已有的法律貫徹了循環(huán)經(jīng)濟的減量化原則，對資源化原則尤其是再利用原則貫徹不夠。循環(huán)經(jīng)濟的3R原則即減量化、再利用和資源化作為循環(huán)經(jīng)濟法的立法原則在我國已達(dá)成共識。在3R原則中，減量化原則是核心，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于再利用和資源化。節(jié)約能源法、可再生能源法主要針對循環(huán)經(jīng)濟的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，強調(diào)資

5、源和能源的投入減量； 清潔生產(chǎn)促進(jìn)法主要針對工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，強調(diào)生產(chǎn)過程中的廢棄物減量。固體廢物污染環(huán)境防治法主要強調(diào)廢棄物產(chǎn)生以后減少對環(huán)境的，這從一定程度上說是我國末端治理思想的體現(xiàn)。雖然減量化原則在3R原則中居于優(yōu)先的地位，但資源化和再利用原則亦不可忽視。這是今后我國循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)中應(yīng)當(dāng)堅持的原則。2.從發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點環(huán)節(jié)來看，已有的法律主要規(guī)制了資源消耗環(huán)節(jié)和廢棄物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，對資源開采環(huán)節(jié)、再生資源產(chǎn)生環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的規(guī)制不夠。選擇重點環(huán)節(jié)來推動循環(huán)經(jīng)濟將事半功倍。上述五個環(huán)節(jié)是國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展若干問題的意見中提出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點環(huán)節(jié)，這是我國今后發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的

6、重要依據(jù)，也在一定程度上為我國今后的循環(huán)經(jīng)濟立法指明了方向。已有的節(jié)約能源法和可再生能源法規(guī)制了資源消耗環(huán)節(jié)； 清蓓生產(chǎn)促進(jìn)法和固體廢物污染環(huán)境防治法主要規(guī)制了廢棄物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，注重了污染預(yù)防和廢棄物產(chǎn)生后的無害化處理；在資源開采環(huán)節(jié)，僅有極少條文涉及。在再生資源產(chǎn)生環(huán)節(jié)尚缺乏明確而具體的法律規(guī)范，只涉及了包裝物的回收利用。關(guān)于消費環(huán)節(jié)的條文少，強制力差。如何規(guī)制資源開采環(huán)節(jié)、再生資源環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)，制定明確、具體、具有可操作性的法律法規(guī)，這是我國今后循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)的重點。3.從循環(huán)經(jīng)濟的調(diào)整產(chǎn)業(yè)來看，已有的法律主要著眼于工業(yè)領(lǐng)域，對農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)涉及較少。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式也對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提出

7、了新的要求，循環(huán)經(jīng)濟法應(yīng)該盡可能地涵蓋各個行業(yè)，重點是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)。已有的法律都著眼于工業(yè)領(lǐng)域的污染防治，對于農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)涉及較少。今后應(yīng)在修改已有法律和制定新法的過程中對農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)加以關(guān)注。我國現(xiàn)有的循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)法律雖然已經(jīng)貫徹了部分原則、規(guī)制了部分環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)，但仍然與循環(huán)經(jīng)濟法律建設(shè)的要求相距甚遠(yuǎn)。從目前的情況來看，我國循環(huán)經(jīng)濟的立法思路并不是很清晰；若干相關(guān)的法律之間不協(xié)調(diào)，相互銜接不緊湊，甚至相互制約，這必將給將來循環(huán)經(jīng)濟的執(zhí)法帶來困難。這些都表明，我國需要系統(tǒng)地進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)，即構(gòu)建一個完善的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系。二、德日循環(huán)經(jīng)濟法制的經(jīng)驗借鑒 當(dāng)前發(fā)達(dá)國家中，德國

8、和日本是典型的“循環(huán)經(jīng)濟型”立法的國家。兩國的立法經(jīng)驗告訴我們，要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立一個完善的法律保障體系至關(guān)重要。德國是先在具體領(lǐng)域立法中體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟思想，然后建立系統(tǒng)整體的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)；而日本是先有總體性的立法，再向具體領(lǐng)域推進(jìn)。雖然兩國循環(huán)經(jīng)濟立法的方式、步驟不同，但是兩國都是既有發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本法律，又有一系列具體的法律、法規(guī)，從而形成了一個系統(tǒng)、全面的法律保障體系。除此之外，德日兩國的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系還具備以下共性。1.兩國的廢棄物處理立法均經(jīng)歷了“末端治理源頭治理循環(huán)經(jīng)濟”的階段。早在1972年，德國就制定實施了廢棄物處理法，當(dāng)時的立法目的僅僅是為了“處理”生產(chǎn)消費中所產(chǎn)生的

9、廢棄物，屬于末端治理：1986年，德國將該法修正為廢棄物限制處理法，強調(diào)要通過節(jié)省資源的工藝技術(shù)和可循環(huán)的包裝系統(tǒng)，把避免廢物產(chǎn)生作為廢物管理的首選目標(biāo)；1994年的循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法，把資源閉路循環(huán)的思想從商品包裝拓展到社會所有領(lǐng)域，規(guī)定要避免產(chǎn)生廢棄物，同時對于已產(chǎn)生的廢棄物應(yīng)循環(huán)使用和最終資源化的處置。日本的廢棄物處理法先后經(jīng)過了七次修訂，以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟的要求。2.兩國的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系中均沒有專門的規(guī)制循環(huán)經(jīng)濟消費環(huán)節(jié)的法案。消費環(huán)節(jié)是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。據(jù)此，有學(xué)者指出，循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系中應(yīng)包括可持續(xù)消費法。但綜觀德日兩國，對于循環(huán)經(jīng)濟消費環(huán)節(jié)的調(diào)整主要依賴于特定資源

10、、產(chǎn)品、特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的循環(huán)利用等為補充的單項立法和政府采購法；其對消費者在循環(huán)經(jīng)濟中的行為的規(guī)制，主要體現(xiàn)為在循環(huán)經(jīng)濟基本法中規(guī)定基本義務(wù)以及在不同行業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟專項立法規(guī)定特別義務(wù)。德國的循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理法規(guī)定了官民合作原則，公民應(yīng)參與解決環(huán)境問題。日本促進(jìn)循環(huán)型社會形成基本法規(guī)定，國民有義務(wù)盡可能長時間使用產(chǎn)品、使用再生品和回收循環(huán)資源，有義務(wù)遵守有關(guān)建設(shè)循環(huán)型社會的法規(guī)；當(dāng)產(chǎn)品成為循環(huán)資源時有義務(wù)協(xié)助企業(yè)收集。3.兩國的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系均經(jīng)歷了一個自上而下的發(fā)展過程。自上而下是指兩國從綜合的固體廢棄物處理立法開始，然后擴展演變，制定特定行業(yè)、特定資源的廢棄物處理法。德國的廢

11、棄物處理法最早于1972年制定，然后逐步制定了包裝廢棄物法、限制廢車條例、城市垃圾環(huán)境友好處置法、關(guān)于防止產(chǎn)品廢物產(chǎn)生和再利用法(草案)。日本的廢棄物處理法最早于1970年制定，然后逐步制定了容器包裝物的分類收集與循環(huán)法、特種家用電器循環(huán)法、建設(shè)工程資材再資源化法、食品循環(huán)資源再生利用促進(jìn)法、汽車循環(huán)利用法。4.兩國的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系中均規(guī)定了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度。該制度要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品離開生產(chǎn)過程后，對消費等其他環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的固體廢棄物承擔(dān)回收、再利用及處置等責(zé)任。1991年德國首次按照“資源一產(chǎn)品一資源”的循環(huán)經(jīng)濟理念，制定包裝廢棄物法，規(guī)定生產(chǎn)商和零售商首先應(yīng)避免包裝的產(chǎn)生，其次要對其回

12、收和利用。后又相繼制定了限制廢車條例和關(guān)于防止電子產(chǎn)品廢物產(chǎn)生和再利用法(草案)分別規(guī)定了汽車、電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者的延伸責(zé)任。日本2001年起制定實施家電回收法規(guī)定家電生產(chǎn)企業(yè)、銷售商有回收和循環(huán)利用廢棄家電以及負(fù)擔(dān)部分費用的義務(wù)。        三，我國循環(huán)保障體系的構(gòu)建 我國所構(gòu)建的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系應(yīng)該貫徹循環(huán)經(jīng)濟的3R原則，規(guī)制循環(huán)經(jīng)濟的重點環(huán)節(jié)，關(guān)注三大產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，以保護(hù)和節(jié)約資源，促進(jìn)各行業(yè)廢物的回收利用，促進(jìn)循環(huán)型的形成和可持續(xù)發(fā)展。(一)我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的構(gòu)建框架 循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系具

13、有客觀性，它是由現(xiàn)實社會生活中客觀存在并需要法律予以調(diào)整的循環(huán)經(jīng)濟社會關(guān)系所決定的。根據(jù)我們對循環(huán)經(jīng)濟基本和循環(huán)經(jīng)濟立法相關(guān)理論的理解，以及對循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)立法的缺陷，借鑒發(fā)達(dá)國家循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的立法經(jīng)驗，本文將我國的循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系分為三個層次。第一層次是循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法，這是整個循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的基礎(chǔ)；第二層次是五部綜合法，即節(jié)約能源法、可再生能源法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、資源循環(huán)利用促進(jìn)法、固體廢物污染環(huán)境防治法，這是我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的主干，調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟的各個環(huán)節(jié)；第三層次包括綠色采購法，特定資源、特定產(chǎn)品、特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的循環(huán)利用等為補充的單項立法以及各項循環(huán)經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)。

14、這是調(diào)整特定資源、特定產(chǎn)品、特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟活動，可能涉及循環(huán)經(jīng)濟的不同環(huán)節(jié)。在上述循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系中，前一層次立法是上位法，后一層次立法是下位法，下位法要與上位法的精神、原則和內(nèi)容相一致，并在具體立法內(nèi)容、制度設(shè)計中予以體現(xiàn)和貫徹。(二)我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的構(gòu)建策略 我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的構(gòu)建是一個循序漸進(jìn)的過程。在我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的構(gòu)建過程中，不同層次有不同立法要求。第一層次，加快制定循環(huán)經(jīng)濟基本法。循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法起草工作正在進(jìn)行，該法應(yīng)從循環(huán)經(jīng)濟的目標(biāo)、基本原則、基本制度和違法責(zé)任等做出原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定。尤其應(yīng)明確政府、和居民的權(quán)利和義務(wù)，以指導(dǎo)已有

15、法律法規(guī)的修改完善和后續(xù)綜合法律、單行法律法規(guī)的頒布實施，為我國循環(huán)經(jīng)濟法律保障體系的完善奠定基礎(chǔ)。第二層次，修改已有法律，制定缺失法律。在第二層次中，節(jié)約能源法和可再生能源法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、固體廢物污染環(huán)境防治法四部法律是已有法律，需要在循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法出臺后，適時地對他們進(jìn)行修改，著力貫徹循環(huán)經(jīng)濟的3R原則，還要解決這些既有法律內(nèi)容的回歸與復(fù)位，避免內(nèi)容的沖突與重疊，增強可操作性，解決實施效果不力等。如修改節(jié)約能源法，規(guī)范能源開采環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源開發(fā)，推廣先進(jìn)適用的開采技術(shù)、工藝和設(shè)備，大力推進(jìn)尾礦、廢石綜合利用，大力提高資源綜合回收利用率。規(guī)范資源消耗環(huán)節(jié)，加強對冶金、電力、煤炭、

16、石化、化工、建材、農(nóng)業(yè)等重點行業(yè)能源、原材料、水等資源消耗管理，努力降低消耗，提高資源利用率。李艷芳認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法頒布后，固體廢物污染環(huán)境防治法作為專門防治固體廢物污染的立法，沒有必要再對超出固體廢物管理的內(nèi)容加以規(guī)定，其倡導(dǎo)的綠色采購、防止過度包裝等內(nèi)容可以刪除。另外，還要增加對農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟法律調(diào)控等。在第二層次中，還需要制定一部資源有效利用促進(jìn)法。我國的資源綜合利用開展了十多年，國家制定了一系列鼓勵開展綜合利用的方針、政策，但是在資源循環(huán)利用方面的綜合立法確是空白。第三層次，逐步制定專項法。在循環(huán)經(jīng)濟的再生資源產(chǎn)生環(huán)節(jié)，根據(jù)需要制定有關(guān)各種行業(yè)的廢物循環(huán)利用的專項法。循環(huán)經(jīng)

17、濟的發(fā)展需要技術(shù)的支撐，廢物的高效循環(huán)利用依賴于成熟的技術(shù)。我國現(xiàn)有的水平還不能完全達(dá)到利用所有廢物的標(biāo)準(zhǔn)，因此應(yīng)該成熟一個，制定一個，以滿足現(xiàn)實的需要。我國應(yīng)把重點放在電器、報廢汽車、廢舊輪胎、包裝物、建筑材料等排放量大、污染較重、技術(shù)成熟的廢物的回收利用立法上。有學(xué)者認(rèn)為，我國家電的循環(huán)利用技術(shù)支撐足以達(dá)到循環(huán)經(jīng)濟的要求，我國迫切需要法律、法規(guī)將對廢舊家電的回收利用活動作出規(guī)范。廢舊電子電器的循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)的立法正在進(jìn)行中。在這些專項法中，應(yīng)貫徹生產(chǎn)者延伸責(zé)任原則，要求廠家承擔(dān)產(chǎn)品報廢后，回收利用的責(zé)任。在這些專項法中要大力倡導(dǎo)有利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費方式，規(guī)定消費者在消費環(huán)節(jié)的義務(wù)和

18、責(zé)任，鼓勵消費者使用能效標(biāo)識產(chǎn)品、節(jié)能節(jié)水認(rèn)證產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品、綠色標(biāo)志食品和有機標(biāo)志食品，減少過度包裝和一次性用品的使用。同時，可以消費者對于產(chǎn)品的回收利用負(fù)擔(dān)一定的費用，以減少生產(chǎn)者的成本。在這些專項法中還應(yīng)規(guī)定政府的相應(yīng)義務(wù)，如實行環(huán)境標(biāo)志制度，采取必要的經(jīng)濟激勵措施等。今后，應(yīng)著力生產(chǎn)者延伸責(zé)任的技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性，盡快使之得以實施，同時還要規(guī)定生產(chǎn)者不承擔(dān)延伸責(zé)任時的法律責(zé)任，主要是行政責(zé)任，以保障法律的實施。 除了在基本法、專項法中規(guī)制普通消費者的行為，還需要在循環(huán)經(jīng)濟的消費環(huán)節(jié)，規(guī)制特殊的消費者政府。所謂政府綠色采購，就是在現(xiàn)有的政府采購體系中引入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、評估和實施程序，確保采購環(huán)境友好型的產(chǎn)品和服務(wù)。目前，我國對于政府綠色采購的法律規(guī)定散見于政府采購法、固體廢物污染環(huán)境防治法以及清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等法律中，且規(guī)定比較簡略，政府部門在實施政府采購的過程中很難自覺履行綠色采購義務(wù)。發(fā)達(dá)國家的立法實踐表明，政府綠色采購立法通過干預(yù)各級政府的采購行為，要求政府將環(huán)境準(zhǔn)則納入其采購模式，增加了綠色產(chǎn)品的購買力度，極大地調(diào)動了企業(yè)參與循環(huán)型社會建設(shè)、發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)的積極性，對可持續(xù)消費乃至可持續(xù)生產(chǎn)發(fā)揮了顯著的引導(dǎo)作用，是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要立法。我