PPP項(xiàng)目投資模式、PPP案例解析

1、PPP項(xiàng)目投資模式、PPP案例解析一、PPPPPP（Public-Private-PartnershipsPublic-Private-Partnerships）模式一般情況下，PPPPPP 模式是政府與社會(huì)資本合作各種模式的統(tǒng)稱。此處是作為一種獨(dú)立而具體的模式。就此而言，PPPPPP 融資模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目。首先，政府針對(duì)具體項(xiàng)目特許新建一家項(xiàng)目公司，并對(duì)其提供扶持措施，然后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資和建設(shè)，融資來源包括項(xiàng)目資本金和貸款；項(xiàng)目建成后，由政府特許企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)營，而貸款人除了可以獲得項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益。2020 世紀(jì)

2、9090 年代后，一種嶄新的融資模式-PPP-PPP 模式（Public-Private-PartnershipPublic-Private-Partnership,即“公共部門-社會(huì)資本- -合作”的模式）在西方特別是歐洲流行起來， 在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域， 尤其是在大型、 一次性的項(xiàng)目， 如公路、鐵路、地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。PPPPPP 模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方

3、組成的股份有限公司），），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接實(shí)施方案編制、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)估等政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目咨詢諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是： 政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營。PPPPPP 模式的內(nèi)涵主要包括以下 4 4 個(gè)方面：第一，PPPPPP 是一種新型的項(xiàng)目融資模式。PPPPPP 融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、 資產(chǎn)以及政府扶

4、持的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。 項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源， 項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPPPPP 融資模式可以使更多的民營資本參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。 這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所鼓勵(lì)的。 政府的公共部門與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。 PPPPPP 融資模式的操作規(guī)則使社會(huì)資本能夠參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將社會(huì)資本的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的

5、協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與社會(huì)資本各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三，PPPPPP 模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。社會(huì)資本的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可實(shí)施方案編制、財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)估等政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目咨詢圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取 PPPPPP 模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予社會(huì)資本沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通

6、過實(shí)施這些政策可提高社會(huì)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。第四，PPPPPP 模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在 PPPPPP 模式下，公共部門和社會(huì)資本共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低資產(chǎn)負(fù)債率，這不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。PPPPPP 模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同

7、層次、 類型的利益和責(zé)任上的分歧。 只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPPPPP 模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的各參與方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過與政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、政策目標(biāo)和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方

8、在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPPPPP 模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念， 但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改， 而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式， 參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果， 其運(yùn)作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益即社會(huì)效益卻是最大的，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。PPPPPP 模式案例北京地鐵 4 4 號(hào)線在國內(nèi)首

9、次采用 PPPPPP 模式，將工程的所有投資建設(shè)任務(wù)以 7:7:3 3的基礎(chǔ)比例劃分為 A A、B B 兩部分,A,A 部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設(shè)，由政府投資方負(fù)責(zé)；B B 部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備資產(chǎn)的投資、運(yùn)營和維護(hù)，吸引社會(huì)投資組建的 PPPPPP 項(xiàng)目公司來完成。政府部門與 PPPPPP 公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，要根據(jù) PPPPPP 項(xiàng)目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益等指標(biāo)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)，以無償或象征性的價(jià)格租賃給 PPPPPP 項(xiàng)目公司，為其實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項(xiàng)目成熟期，為收回部分政府投資，同時(shí)避免 PPPPPP 項(xiàng)目公司產(chǎn)生

10、超額利潤，將通過調(diào)整租金（為簡便起見，其后在執(zhí)行過程中采用了固定租金方式）的形式令政府投資公司參與收益的分配；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后,PPP,PPP 項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。深圳地鐵 4 4 號(hào)線由港鐵公司獲得運(yùn)營及沿線開發(fā)權(quán)。根據(jù)深圳市政府和港鐵公司簽署的協(xié)議，港鐵公司在深圳成立項(xiàng)目公司，以 BOTBOT 方式投資建設(shè)全長約 16km16km、總投資約 6060 億元的 4 4 號(hào)線二期工程。同時(shí)，深圳市政府將已于 20042004 年底建成通車的全長 4.5km4.5km 的 4 4 號(hào)線一期工程在二期工程通車前（20072007 年）租賃給港鐵深圳公司,4,4 號(hào)