已讀改革中弱勢群體的政策支持斌

1、學(xué)報(bào)(哲會(huì)科學(xué)版)第 40 卷 第 6 期2003 年11 月Vol.40, No .6 Nov .2003Journa of Pek ng Un versty(Ph osophy and Soc a Sc ences)學(xué) 研究中弱勢群體的政策支持王 思 斌(學(xué)系, 北京 100871)摘 要:進(jìn)入 20 世紀(jì) 90 年代以來, 我國的弱勢群體問題表現(xiàn)得十分突出, 而且弱勢群體在進(jìn)一步弱勢化。近些年來 , 我國的政策在支持弱勢群體方面起到了一定作用。 總的說來, 當(dāng)前我國的政策呈現(xiàn)出不平衡、補(bǔ)償性、配套性、政治動(dòng)員、行政工序化和應(yīng)急性的特點(diǎn), 沒有形成整合的保障制度和政策體系, 影響了政策的效

2、果。 基于此, 本文討論了改進(jìn)政策的方向, 以對(duì)弱勢群體給予更有效的支持。:弱勢群體;弱勢化政策;政策改進(jìn)號(hào):C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1000 5919(2003)06 0083 09近幾年來, 特別是在 2002 年會(huì)生活中處于不利地位的群體時(shí), 弱勢群會(huì)議上提出關(guān)注弱勢群體的生活以來,體這一概念就較好地反映了上述現(xiàn)象的內(nèi)涵和研究者的價(jià)值追求。正如政策發(fā)展史所揭示的那樣, 弱勢群關(guān)于弱勢群體的討論成為科學(xué)界的一個(gè)中的弱勢群中心話題。這一方面是因?yàn)槲覈w現(xiàn)象日益嚴(yán)重, 另一方面則是因?yàn)閷?duì)弱勢群體問題的處理同黨和的某些政治理念相吻合。體概念的形成是同一定的的。在自由福利的相的下基本不

3、存在弱勢群體的概念, 個(gè)人責(zé)任論將那些貧弱者、生弱勢群體現(xiàn)象及其相關(guān)研究推動(dòng)了政策的制定, 并在一定程度上但是, 由于我國了這一群體的生活狀況。者視為個(gè)人, 而且認(rèn)為其中道德活極度政策的發(fā)展尚處于初級(jí)階段,低下者“ 不值得幫助” 。而在現(xiàn)代的福利政策的實(shí)施還存在諸多問題, 所以, 對(duì)弱勢群體的政策支持還有許多待完善之處。本文擬從政策和制度建設(shè)的角度對(duì)這一問題做一初步分析。中, 在責(zé)任論看來, 某些群體處于低層、造成的, 是邊緣和困境是由、政治和的和權(quán)力分配制度使然。這樣, 弱勢群制度、政治制度(包括體現(xiàn)象就與一定其具體實(shí)施)的在、政治和的 、中弱勢群體的基本特征特征相, 它被看成是某些的分配方

4、面缺乏機(jī)會(huì)而(一)弱勢群體的涵義處于不利地位的人的群體, 這種不利地位足以影響到他們基本的正常生活。由此可見, 弱勢群體概念,弱勢群體是它與自由競爭、形成了政策政策領(lǐng)域的一個(gè)、權(quán)利等范疇一起,概念包括著某種歸因, 它與結(jié)構(gòu)意義上的低福利制度層群體 1 (P118), 與生存狀態(tài)意義上的脆弱群體服務(wù)的理論和實(shí)踐場域。弱勢群體(disadvantaged group)的的概念有所不同 2 (P19 22)。政策話語體系在一起的, 當(dāng)人概念是同當(dāng)代們用政策理念中的弱勢群體的概念與和權(quán)力競爭話語下的、弱勢概念有根本意義上的差異, 簡單地說, 前者強(qiáng)的理念去分析那些在社收稿日期:2003 08 09作者

5、簡介:王思斌(1949), 男, 河北泊頭人,學(xué)系教授?；痦?xiàng)目科學(xué)基金項(xiàng)目“ 城市弱勢群體的支持與工作模式研究”(02ASH003)。學(xué)報(bào)(哲會(huì)科學(xué)版)842003 年, 強(qiáng)調(diào)的生存狀況已成為不得不予以關(guān)注的問題。這是因?yàn)? 城市弱勢群體在規(guī)模、貧困程度和潛在影響力等諸方面, 都已變得令人擔(dān)憂。它對(duì)建立調(diào)應(yīng)該為弱勢群體現(xiàn)象負(fù)有某種責(zé)任, 而后者則強(qiáng)調(diào)在共同條件下的競爭實(shí)力, 強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。弱勢群體作為一個(gè)范疇具有較廣的內(nèi)涵, 一些學(xué)者分析了弱勢群體的結(jié)構(gòu), 一些學(xué)者分析了弱勢群體與劣勢群體之異同, 這些都說明了弱勢群體現(xiàn)象的復(fù)雜性。從我國的實(shí)際情況來看, 弱市場體制、維持秩序 、全面建設(shè)小康

6、的 影響正在明顯化。城市弱勢群體是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念。從外在表現(xiàn)而不是從形成機(jī)制的角度來看, 城市弱勢群體是指城市人口中在 收入、政治權(quán)利 、生活的機(jī)會(huì)方面處于貧困狀態(tài)的人群, 這比較接近于國際上的貧困定義。 4 (P70 72)從外延上來看, 城市弱勢群體既可以指實(shí)際生活狀態(tài)意義上的城市中的弱勢群體, 也可以指戶籍意義上的城市弱勢群體, 前者的范圍大于后者, 因?yàn)樗€包括勢群體現(xiàn)象被、學(xué)術(shù)界和廣大所關(guān)注, 與有關(guān), 因此, 所指認(rèn)的弱勢群而被邊緣化的群體。本文當(dāng)前我國的體也主要是因在討論中也采取這一取向, 但這并不表示筆者對(duì)原初的弱勢群體(比如農(nóng)民群體)不關(guān)注 。在我國, 弱勢群體作為一個(gè)概

7、念具有“ 突生”的特點(diǎn)。盡管政策、了農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工就業(yè)。如果從城市工作學(xué)界較早使用與社了這一概念, 但是它的流行卻與近些年來我國社會(huì)的分化 、弱勢群體規(guī)模的急劇擴(kuò)大、弱勢群體行會(huì)發(fā)展的角度來弱勢群體, 那么, 將農(nóng)村進(jìn)城納入討論范圍是有意義的, 因?yàn)樗麆?wù)工就業(yè)政策的轉(zhuǎn)向有關(guān)。弱勢活動(dòng)幾乎完全與城市融為一體, 盡動(dòng)的可能性以及們的管他們?cè)谡紊?、生活等方面與戶籍意義上的城市人之間有一定。按照一些學(xué)者的分析, 當(dāng)前我國城市中的貧群體概念在一定范圍內(nèi)進(jìn)入的政策的話的某種語體系, 反映了程度的變化。的福利(二)困群體與發(fā)達(dá)、一般中我國弱勢群體的弱勢化的有所按照學(xué)者們的一致看法, 當(dāng)前在我國最大的弱勢群

8、體是農(nóng)民 3 (P44), 這是由長達(dá)半個(gè)世紀(jì)以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征所決定的。長期以不同。在發(fā)達(dá), 貧困群體主要包括殘缺家庭中的兒童 、婦女 、和無家可歸者等。一般的城市貧困者主要是農(nóng)村和老年來, 我國不但形成了城鄉(xiāng)二元治權(quán)利、教育權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)及格局, 而且在政福利方面實(shí)行人等。而我國城市中的貧困群體由和失業(yè)人員、在業(yè)低收入群體和老年群體組成 。 4 (P200)顯然, 在這里, 我國的情況是就戶籍人口而言的。如果站在可比的角度分析問題, 我國城市中的貧困群體也應(yīng)該包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商群體。從較寬的意義上來說, 城市弱勢群體包括失了城鄉(xiāng)有別的政策, 這種由戶籍制了的差別將農(nóng)民群體(確切地

9、說是農(nóng)村居民)變成了弱勢群體。轉(zhuǎn),開放以來, 農(nóng)村居民的生活狀況有所好的農(nóng)村居民已富裕, 但是對(duì)以中、以退休職工為主體的老年群體、在西部農(nóng)民為代表的不發(fā)達(dá)和落后地區(qū)的農(nóng)村居民來說, 他們的生存狀態(tài)并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)。進(jìn)業(yè)和業(yè)低收入者群體, 也包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工就業(yè)群體。但是他們?cè)谛再|(zhì)和特征上是有不同的 :前者主要入20 世紀(jì) 90 年代以來, 由于的, 農(nóng)村居民的生存狀態(tài)的、政治等多方面速度放慢甚體制內(nèi)的, 他們的弱勢狀態(tài)主要是計(jì)劃是與至, 與整個(gè)城市地區(qū)相比, 農(nóng)村居民的邊緣在一起的, 他們是中過程化、弱勢化程度在加深。在開放條件下, 農(nóng)民利益相對(duì)受損的群體。 1 (P112 118)在群體邊

10、緣化、弱勢化的加深增加了張力, 正因中他們被迫由“ 中心”地位“ 邊緣” , 從計(jì)劃體如此,將“ 三農(nóng)”問題提上重要的議事日程。制保障下的強(qiáng)勢群體逐漸變?yōu)槭袌鲶w制下的關(guān)于抑制農(nóng)民群體正在加深的弱勢化問題, 許多學(xué)者進(jìn)行了分析, 在此不做深入探討。從當(dāng)前我國的現(xiàn)實(shí)來看, 城市弱勢群體弱勢群體。后者則是計(jì)劃體制外的, 他們來到城市力圖尋求相對(duì)好一點(diǎn)的生活機(jī)會(huì), 但是由于排斥, 他們不可能進(jìn)入城市, 而是第 6 期王思斌中弱勢群體的政策支持85游離于城市的邊緣甚至不被承認(rèn), 并處于弱勢狀態(tài)。當(dāng)然, 在城市弱勢群體中, 不同亞群體的弱勢層面和程度, 他們變?yōu)槿鮿萑后w的過程還是有不同的。我們可以把一個(gè)群

11、體變?yōu)槿鮿萑后w的過程稱為弱勢化。這就是說, 不同弱勢群體有不同的弱勢化過程, 比如城市中的老年群體, 他們的弱勢群體, 不被視為城市的一部分。然而, 在謀生過程對(duì)待, 沒有中他們不斷受到來自強(qiáng)勢者的積累弱勢感, 而是積累著不滿。這有可能會(huì)成為城市秩序的破壞性因素。二、市場化過程中支持弱勢群體的政策的特點(diǎn)化既有生理方面的, 也有方面的, 比的無用感。 5 (P68)(一)如退休使他們產(chǎn)生政策的基本狀況政策是現(xiàn)代的產(chǎn)物。由于現(xiàn)代的市可能較低競爭能力者, 并可能對(duì)他們但是當(dāng)前我國城市中的老年群體的弱勢化還帶有的特點(diǎn):比如一些退休職工不領(lǐng)場, 他們的醫(yī)療費(fèi)不報(bào)銷, 他們的子的生活和秩序帶來嚴(yán)重沖擊,

12、因此, 從到公女被迫、失業(yè)從而使得退休老人不得不繼續(xù)正和安全的角度考慮,會(huì)制定一定的社或接濟(jì), 他們被推向社區(qū)而得不到全面等。會(huì)政策(或稱福利政策), 對(duì)組織的進(jìn)行再分配, 以公平合理地解決問題。政策失業(yè)、問題既包括政策的制定, 也包括政策的執(zhí)行。在公共政策領(lǐng)域, 不但注重政策制定, 而且注重政策的執(zhí)行曾經(jīng)是該領(lǐng)域中的基本關(guān)系, 即強(qiáng)調(diào)行政的意義。后來, 決策的重要性被突出出來, 行政問 題被包含在公共政策的一般討論之中 。 7 (P34)。20 世紀(jì) 70 年代以來, 新公共行政的思想日漸發(fā)群體的弱勢化過程看起來比較簡單, 但影響卻更加強(qiáng)烈。失業(yè)、的弱勢化來自于 的市場化, 其中既包括產(chǎn)業(yè)結(jié)

13、構(gòu)的調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步, 也包括企業(yè)的轉(zhuǎn)制 、接軌和市場化經(jīng)營。受多種因素的影響, 那些競爭能力不足者(其中相當(dāng)一部分是歷史上被迫喪失發(fā)展機(jī)會(huì)者,如“ 40”)被剝離 , 被拋入失業(yè)、展,問題被突出出來, 成為討論86)在福利領(lǐng)域也是如此。行者的50列。實(shí)際上, 失業(yè)、的焦點(diǎn)。 8 (P81為了全面在職業(yè)生活方面的邊效果, 面對(duì)由教育體制改政策的情況, 以下緣化也了涉及革所造成的教育方面的高費(fèi)用, 他們有強(qiáng)烈的無用感;因無力贍養(yǎng)老年父母卻接受他們的貼政策的多個(gè)方面。政策在行動(dòng)上的表現(xiàn)就是對(duì)在市場化競的感 ;在國有企業(yè)中工作形成補(bǔ)增加了爭或劇烈變遷中的利益受損者給予政策性保;挫護(hù)和適當(dāng)?shù)母＠a(bǔ)償,

14、它具有一定的制度性, 即通過政策來實(shí)現(xiàn)這些的轉(zhuǎn)移。的優(yōu)越感在一定程度上成為他們?cè)倬蜆I(yè)的勞動(dòng)力市場競爭的日益加劇使他們多次折, 強(qiáng)化了他們的弱勢感?？梢园l(fā)現(xiàn), 失業(yè)、在計(jì)劃時(shí)期, 我國的政策很不發(fā)達(dá)。的弱勢化不僅發(fā)生在工作領(lǐng)域, 也發(fā)生在家在農(nóng)村, 除了“ 五保” 政策之外基本沒有福利庭和生活之中。在失業(yè)、人具有特殊的經(jīng)歷:由于中, 另一些的擴(kuò)張, 那些被征政策。在城市,政策相對(duì)發(fā)達(dá)一些, 但它們基本上與體制、就業(yè)政策在一起, 并依靠勞政策較少。土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市工人。然而, 他們對(duì)“ 農(nóng)轉(zhuǎn)工”的好處幾乎還沒有體會(huì)到 , 就發(fā)生了企業(yè)的市場化 , 他們也自然會(huì)因無一技之長而在競爭中首先被拋入失業(yè)

15、行列, 又被迫回到農(nóng)村, 從而出現(xiàn)“ 再邊緣化”現(xiàn)象 6 (P64 69), 他們的弱勢地位是顯而易見的。動(dòng)組織來實(shí)施, 相對(duì)的開放以來, 隨著凸顯, 我國制定了大量體的合法權(quán)益, 維護(hù)進(jìn)步和政策, 保護(hù)問題的弱勢群秩序。性的法律和上公認(rèn)的弱政策發(fā)展涉及到兒童、婦女、老年人等勢群體。但是, 總的說來,以來來說, 似乎他們對(duì)于農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工就業(yè)最快的是與市場化域。在向市場相關(guān)的勞動(dòng)和保障領(lǐng)過渡的過程中, 保護(hù)受市場經(jīng)并不存在弱勢化過程 因?yàn)樗麄儽緛砭蛯儆谌鮿輰W(xué)報(bào)(哲會(huì)科學(xué)版)862003 年第一, 不平衡性。如果從整個(gè)濟(jì)的弱勢群體的合法權(quán)益成為政策的重的角度來要組成部分。城市以來, 特別是加看,

16、那么, 我國政策的一個(gè)最顯著特點(diǎn)就是不快向市場體制過渡以來, 勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的問平衡性。盡管面對(duì)城市弱勢群體的政策也不地凸顯出來, 城市中的弱勢群體的生發(fā)達(dá), 但是城鄉(xiāng)之間題日益存狀態(tài)、政策發(fā)展的不平衡還是十分明顯的。至今, 除了極少省份(如浙江省)開始在農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度外, 農(nóng)民幾乎得不到任何政策的保護(hù)。不僅如此, 甚至那些及政治影響成為和廣泛關(guān)注的問題。在這種情況下,出臺(tái)了一系列政策和規(guī)定, 對(duì)弱勢群體(主要是從計(jì)劃分離出來的弱勢群體)進(jìn)行保護(hù)。受體制內(nèi)利益和以讓利為初衷的的政策后來也蛻變成向政治責(zé)任等因素的影響, 這些保護(hù)性政策常常帶有明顯的地方特征。這些政策主要集中在勞動(dòng)就業(yè) 、

17、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)民索取利益的工具。農(nóng)民缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療 、教育等最基本的政策保護(hù), 有的甚至失去了基本的公民權(quán)利, 他們確實(shí)屬于弱勢群體, 而且其生存狀況反貧困等方面。20 世紀(jì) 90 年代以來,的。對(duì)農(nóng)民不實(shí)行著職有進(jìn)一步護(hù)可能有但是, 從政策保工養(yǎng)老保險(xiǎn) 、醫(yī)療保險(xiǎn)、促進(jìn)再就業(yè)、城鎮(zhèn)居民最負(fù)擔(dān)重 、情況復(fù)雜等多方面的,穩(wěn)定低生活救助等問題,制定了大量政策, 并通過、全面建設(shè)小康、實(shí)施政策對(duì)弱勢群體給予支持 、扶助和保護(hù) 。以等角度來看, 制定一定的政策保護(hù)農(nóng)民是必城鎮(zhèn)職工、失業(yè)業(yè)的日益嚴(yán)重,再就業(yè)為例, 隨著需的。因?yàn)椤?城鄉(xiāng)分治, 一國” 11 (P234 242)失協(xié)調(diào)發(fā)展 、全面建設(shè)小康

18、采取了一系列促進(jìn)就業(yè)的措不符合要求。的施, 包括勵(lì)企業(yè)雇用失業(yè)進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn) 、鼓為第二, 補(bǔ)償性。如果從公正的角度出發(fā),失業(yè)及對(duì)創(chuàng)業(yè)者給予優(yōu)惠等。這些政策和措施對(duì)促進(jìn)就業(yè)產(chǎn)生了積極效任何政策都具有補(bǔ)償性特點(diǎn), 即政策實(shí)果。據(jù)統(tǒng)計(jì), 截止 2003 年 6 月底共有一百多際上是對(duì)因變遷而受到損害的群體的利益補(bǔ)萬國有企業(yè)職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。與失業(yè)相聯(lián)的城鎮(zhèn)貧困問題是當(dāng)前我國城市中的又一重償。但是, 我國近些年來的政策的補(bǔ)償性卻的特點(diǎn) :在相當(dāng)大的意義上 , 它是對(duì)有劃計(jì)大問題, 為了保障貧困居民的生活,力氣建立了城市最低生活保障制度。目前,體制下的高福利制度的補(bǔ)償(剝離式補(bǔ)花大償)。在國外福利政策

19、的討論中提到殘補(bǔ)式(residual , 也稱剩余式)福利 , 它指的是所有城市和縣級(jí)這項(xiàng)制度 , 2 03 年 5 月,所在地的鎮(zhèn)全部建立了城鎮(zhèn)居民中享受最對(duì)于家庭無力保障的成員給予的基本幫助, 在這里, 提供的保障只是對(duì)殘缺部分的某種補(bǔ)充。剝離性補(bǔ)償與殘補(bǔ)的內(nèi)涵有不同, 它是因原來享有的權(quán)益被而進(jìn)行的補(bǔ)償。補(bǔ)償與補(bǔ)充有不同, 剝離性補(bǔ)償與自愿出讓性補(bǔ)償也有不同。一低生活保障者達(dá) 2169 萬人。 9 (P15)另外 , 與推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度相配套, 為了保障企業(yè)退休的晚年生活,對(duì)退休退休金的按時(shí)足額給予了特別關(guān)注, 并且大力推進(jìn)企業(yè)退化管理服務(wù)工作。到 2003 年 6 月, 全般說來,

20、 剝離性補(bǔ)償要面對(duì)的是相對(duì)問題, 即休國企業(yè)退休共有 3365.3 萬人, 其中實(shí)行化管理服務(wù)的已達(dá) 52 %。 10 (P9)毫無疑問, 這些政策的實(shí)施從制度上保護(hù)了被補(bǔ)償者要思考可能獲得的補(bǔ)償同原來享受的福利待遇之間的差距。由于福利具有不可逆性, 所以這種剝離性補(bǔ)償比補(bǔ)充 利實(shí)施起來要弱勢群體的基本利益, 并對(duì)維持明顯的積極作用, 它們發(fā)揮著能, 在一定程度上也支持了市場化得多。在建立秩序起到了政策的基本職。于企事業(yè)之外的保障制度的總目標(biāo)下, 實(shí)行和失業(yè)制度, 將退休職工推向和社區(qū), 這些都存在著福利補(bǔ)償問題。因?yàn)樵谠瓉淼捏w制下, 崗位不適應(yīng)可以調(diào)換, 退休(二)當(dāng)前政策的基本特點(diǎn)以來,

21、支持弱勢群體的一些顯著特點(diǎn):(包括提前退休)并不離開工作, 退休后的福政策呈現(xiàn)出利待遇總會(huì)與在職職工發(fā)生一定的, 即有一第 6 期王思斌中弱勢群體的政策支持87定的“ 搭車”現(xiàn)象存在?，F(xiàn)在他們則要從穩(wěn)定高度, 而這些方者的政治評(píng)價(jià)中被務(wù)和管理上升到政治和面的工作又可能影響對(duì)剝離出來, 他們的安全感必然降低。在這種情況下, 對(duì)這些失業(yè)、退休的保障就有補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)?；蛘哒f, 感覺到的補(bǔ)償是他們對(duì)新的時(shí), 后者就會(huì)產(chǎn)生巨大的執(zhí)行政策的積極性。當(dāng)然, 這并不是說者只是惟上的, 不是說他保障制度滿意程度的指標(biāo)。第三, 配套性。當(dāng)前, 我國的的為發(fā)展“ 服務(wù)”的特點(diǎn)。計(jì)劃們不關(guān)心弱勢群體的痛癢。但是, 無論

22、如何, 自上政策有明確時(shí)期我國而下的監(jiān)督是推動(dòng)落實(shí)大力量。政策的無以比擬的巨在城市中實(shí)行的高福利政策在相當(dāng)大的程度上與廣泛的動(dòng)員是我國實(shí)施政策的基本有關(guān), 而當(dāng)我們決定實(shí)行市場經(jīng)方法。當(dāng)遇到的問題比較普遍和比較嚴(yán)重時(shí), 就政治的濟(jì)、參與國際競爭時(shí) ,政策、保障制度就要全黨動(dòng)員、全動(dòng)員, 動(dòng)員各方面的力量共同發(fā)展的影響密切地在一起。由于解決問題。在對(duì)弱勢群體的支持方面也是如此。比如在城市反貧困、促進(jìn)再就業(yè)方面, 不但主管部門, 而且其他相關(guān)部門, 包括工青婦組織都有所參同它對(duì)長期以來我國城市中實(shí)行的高福利政策明顯地制約了的發(fā)展, 所以, 我國的保障制度發(fā)展的目的。關(guān)于這一與。廣泛的部門參與和就帶

23、有明顯的促進(jìn)點(diǎn), 我們看一看動(dòng)員發(fā)揮了重要作用, 它有助于形成一種氛圍, 動(dòng)員多方, 共同關(guān)于保障制度目標(biāo)保相配的表述就十分清楚。因?yàn)榘凑照咴O(shè)計(jì),協(xié)作解決問題。當(dāng)然, 在缺乏良好協(xié)調(diào), 而的情況下, 有可能障制度的第一目標(biāo)是與改變企業(yè)辦且會(huì)出現(xiàn)各有的責(zé)任套, 是為建立現(xiàn)代企業(yè)制度服務(wù), 然后是維護(hù)穩(wěn)定, 最后才是保障職工生活。 12 (P14 21)實(shí)際上, 不僅保障方面的制度和政策, 其他與被集中使用于較優(yōu)的弱勢群體而忽略更需要的弱勢群體的狀況, 可能出現(xiàn)爭功諉過甚至互相掣肘的現(xiàn)象。在農(nóng)村扶貧、城市救助 、促進(jìn)再就業(yè)等方面, 這種現(xiàn)象并非絕無僅有。相關(guān)的政策在理念上也突出了為經(jīng)濟(jì)和政治服務(wù)

24、的目的。開放以來, 我國一直第五, 行政工序化。學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)的過程中,了一些變化。在反思計(jì)劃開放以來, 在向西方的管理模式也發(fā)生時(shí)期占支配地位的發(fā)展和穩(wěn)定作為基本目標(biāo), 這種目標(biāo)把追求也反映在政策方面, 這是必然的, 而其突出表現(xiàn)就是政策的配套性。第四, 政治動(dòng)員。長期以來, 我國形成了嚴(yán)密的、自上而下的組織體系 , 形成依靠政治動(dòng)員解決問題的傳統(tǒng)。組織和政治優(yōu)勢成為我國解決的管理體制的過程中, 西方的現(xiàn)代高度管理制度 科層化管理逐漸得到了部門的認(rèn)可。這在一定程度上增強(qiáng)了行政的科學(xué)性, 提高了工作效率。20 世紀(jì) 80 年代中后期以來, 目標(biāo)管理得到問題的工具, 也成為實(shí)施弱勢群體問題的重要方

25、法。在促進(jìn)政策、解決再就了行政機(jī)關(guān)的廣泛注意, 而且被當(dāng)作加強(qiáng)對(duì)業(yè)的過程中, 企事業(yè)被賦予重要責(zé)任, 而不能下級(jí)監(jiān)督和管理力度的重要方法。與之相應(yīng)的是有更大的權(quán)力向下級(jí)分配任務(wù)指標(biāo), 并強(qiáng)有力地促使下級(jí)達(dá)至目標(biāo)。任務(wù)目標(biāo)指標(biāo)化使下級(jí)。失業(yè)把隨意推向進(jìn)入社區(qū)后要想獲得最低生活保障、獲得再就業(yè)機(jī)會(huì), 也要同相關(guān)的行政部門 、基層社區(qū)組織建立起關(guān)系,獲得他們的認(rèn)可。而這些行政部門或帶有一定行的目標(biāo)變得清晰, 而其普遍性的做法是與下級(jí)簽立“ 責(zé)任狀” 。在自上而下評(píng)價(jià)機(jī)制的影響下, 這種做法可能產(chǎn)生多種后果:在比較好的情況下, 它會(huì)促進(jìn)下級(jí)對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在大多數(shù)情況政色彩的組織(如保障所 、社區(qū)服務(wù)中

26、心等)則對(duì)他們進(jìn)行管理與服務(wù)。在我國, 幾乎所有服政策都是由部門 、準(zhǔn)政下, 它會(huì)使得下級(jí)(者)務(wù)于弱勢群體的地注重?cái)?shù)字府組織來貫徹并具體實(shí)施的。這使得目標(biāo), 而忽略過程。在更壞的情況下, 則會(huì)出現(xiàn)造假。當(dāng)下級(jí)并沒有認(rèn)同政策目標(biāo), 自上而下的監(jiān)督又相當(dāng)不利時(shí), 這種現(xiàn)象不可避免, 這已多次被政策的執(zhí)行比較順暢, 至少是保證了政策貫徹的效率。因?yàn)楫?dāng)把對(duì)失業(yè)、退休等弱勢群體的服學(xué)報(bào)(哲會(huì)科學(xué)版)882003 年現(xiàn)實(shí)所證實(shí)。實(shí)際上, 這種將政策特別是域。以來, 本來與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相關(guān)的也應(yīng)同步, 但是為了保障城市, 有些部門和城政策分解為明確的可 指標(biāo)的做法是一種機(jī)械的做法, 我們可稱之謂行政的工序

27、化。行政工序化的做法將政策的實(shí)施看作一項(xiàng)機(jī)械的活動(dòng), 它可以被分解為不同的指標(biāo), 而且整個(gè)工作可以變?yōu)檫@些指標(biāo)的加和。這樣, 管理者就可以對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行工程化 和驗(yàn)收, 他要檢查的是那些被規(guī)定的指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該說明的是, 將數(shù)量指標(biāo)的方法引進(jìn) 政策領(lǐng)域并非完全不可, 因?yàn)樯缡胁扇》舛隆? 而且懲罰和等方法來對(duì)待外來人口的合理行為不斷升級(jí), 從而建構(gòu)出某種緊張, 當(dāng)釀成嚴(yán)重問題時(shí)才不得不出臺(tái)新的 、應(yīng)急的政策。新政策的出映了對(duì)弱勢群體權(quán)益的關(guān)注, 但也是形勢的結(jié)果。應(yīng)急性政策常常使出臺(tái)的政策不配套, 它會(huì)使政策的實(shí)施遭遇。三、當(dāng)前我國會(huì)現(xiàn)象也有可度量性特點(diǎn), 而對(duì)政策的改進(jìn)現(xiàn)象進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臄?shù)量

28、化測量也有利于對(duì)它的認(rèn)識(shí)。但是, 有一點(diǎn)要注意的是, 在要的, 而且并非所有政策領(lǐng)域, 過程是相當(dāng)重現(xiàn)象都可以化為能夠直發(fā)展前景的角度來看, 或許著一個(gè)政策時(shí)期的到來。從我國可以說我們正筆者認(rèn)為,接的 、容易測量的指標(biāo) 。結(jié)果, 也注重過程, 因?yàn)檎呒戎匾曌詈蟮恼咚婕暗闹饕钦邥r(shí)期是一個(gè)和以社會(huì)公平為理念, 平衡制定內(nèi)部協(xié)調(diào)的發(fā)展的關(guān)系,發(fā)展與弱勢群體, 他們不但需要外在的 、物質(zhì)方面的支持, 也需要心理 、能力方面的支持 , 而后者常常在指標(biāo) 中被忽略。政策體系的時(shí)期。這一時(shí)期的特點(diǎn)是公正成為和的重要的價(jià)值觀念, 保護(hù)弱勢群體的政策大量出臺(tái), 政策這就是說, 在福利政策的執(zhí)行過程中,

29、 工制定和執(zhí)行者能夠切實(shí)從人道的、以弱勢群體為序化的方法是有缺陷的。但是, 這種現(xiàn)象在實(shí)際本的角度去理解和實(shí)施政策,中形成了保護(hù)中并不少見。例如, 在社區(qū)組織對(duì)失業(yè)弱勢群體利益的多元化的組織體系。的服務(wù)中只是程式化地向他們介紹的有關(guān)規(guī)定; 在再就業(yè)培訓(xùn)中, 某些地方特別注重對(duì)失業(yè)的培訓(xùn)數(shù)量, 而對(duì)培訓(xùn)的內(nèi)容和實(shí)際效果較少問實(shí)際上, 個(gè)階段, 是現(xiàn)象的出現(xiàn)以會(huì)問題和對(duì)穩(wěn)定的政策時(shí)期是政策發(fā)展的一政策獲得較快發(fā)展的時(shí)期。這一的較快發(fā)展為基礎(chǔ), 以社及;在救助過程中強(qiáng)調(diào)“ 送溫暖”的次數(shù);在弱勢群體的大規(guī)模出現(xiàn)為契機(jī), 以發(fā)展秩序的追求為動(dòng)力, 以社“ 星光計(jì)劃”中注重興建設(shè)施的數(shù)目, 等等。第六,

30、 應(yīng)急性。另一個(gè)需要提及的是某些社會(huì)的全面持續(xù)進(jìn)步為主導(dǎo)價(jià)值。換言之, 它是對(duì)會(huì)政策的應(yīng)急性特點(diǎn)。由于我國的較高速度的發(fā)展 、對(duì)具有進(jìn)步成果的公平共后發(fā)現(xiàn)代化特點(diǎn), 它在體制轉(zhuǎn)軌過程中又遇到了與發(fā)展相協(xié)調(diào)關(guān)系的反映。顯享以及對(duì)全球化, 因此, 我國的。時(shí)間壓縮將西方然, 這與全面建設(shè)“ 小康”的發(fā)展戰(zhàn)略是一致所遇到的是巨大的。近幾年來, 黨和體的生活, 并對(duì)以往在長時(shí)間中遇到的問題比較強(qiáng)調(diào)要關(guān)心弱勢群弱勢群體的政策、規(guī)定進(jìn)集中地?cái)[在我們面前。這就使得我們要對(duì)那些“ 突如其來”的問題做應(yīng)急性應(yīng)對(duì)。這里需要說明的是, 這些“ 突如其來” 的問題有些是在市場化改革中出現(xiàn)的, 有些則是多年來為了保障城

31、市而將原本應(yīng)該解決的問題壓下, 后來當(dāng)這些問題無法壓制而不得不處理時(shí), 問題已相當(dāng)嚴(yán)重了。這使得新政策的出臺(tái)具有明顯的應(yīng)急性。從實(shí)際情況來看, 這些問題主要發(fā)生于原體制的最, 同時(shí)加緊制定保護(hù)弱勢群體的政策。行了這是的“ 親民”政策和新的治理模式的表現(xiàn), 也可能是政策時(shí)期即將到來的先聲。無論從我國政策的發(fā)展前景, 還是從當(dāng)前政策的實(shí)踐來看, 都有必要對(duì)政策的理念與實(shí)施過程進(jìn)行認(rèn)真思考, 即使其更加符合政策的本質(zhì)和我國發(fā)展的要求。在這方次 比如, 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)界面和維持面, 徹底擯棄那些弱勢群體的 、不合理的政策秩序的領(lǐng)第 6 期王思斌中弱勢群體的政策支持89和規(guī)定是最基本的, 與之相應(yīng)的是制定

32、與我國國念, 即把服務(wù)于弱勢群體放在首位。情相適應(yīng)的、反映政策, 對(duì)弱政策的實(shí)第二, 建立整合的政策與服務(wù)體系。進(jìn)步要求的勢群體予以保護(hù)。結(jié)合我國當(dāng)前從目前我國城鎮(zhèn)弱勢群體的情況來看, 建立整合踐, 筆者認(rèn)為如下一些方面需要予以特別注意。的保障制度, 形成政策與服務(wù)體系保障第一, 確立符合是迫切的。許多學(xué)者指出, 當(dāng)前我國的要求的支持弱勢群體的政策理念。制度是非整合的, 或者是斷裂的。 13 (P15政策是以弱勢群體的不利地弱勢群體就是一個(gè)中有幫困助弱的內(nèi)18)位為目標(biāo)的, 在這里, 如何根本性的問題。我國傳統(tǒng) 14 (P8390)這種非整合狀態(tài)既源自于傳統(tǒng)保障制度的狹窄, 也來自于各責(zé)任部門

33、的相互獨(dú)容, 但是實(shí)際上它并未成為我國的主流。在立和缺乏合作, 同時(shí)與以來保障制度被我國的 生活中, 對(duì)弱者的救助一般發(fā)生于有較親密關(guān)系的 之間, 它屬于私德的組成部分, 而在公共領(lǐng)域?qū)θ跽叩木戎菬o力的。對(duì)弱者的、新舊制度未能實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)換有關(guān) 。傳統(tǒng)的保障制度是狹窄的, 因?yàn)樗桓采w了職工和部分集體職工, 其他成員則不能享受系鄙視 、嘲弄、排斥在我們的中是常見的, 而有統(tǒng)的保障。近幾年來, 城鎮(zhèn)貧困人口獲得了最低生活保障, 但醫(yī)療保障、住房保障等方面還存憐憫之心 、救助之舉則是可敬的。鄙視弱勢群體反映了個(gè)人責(zé)任觀, 即每一個(gè)在諸多問題, 即保障制度尚未系統(tǒng)化。另一人要對(duì)的處境負(fù)責(zé)。雖然在現(xiàn)代

34、也不能完全個(gè)人責(zé)任, 但是現(xiàn)代方面, 由于城鎮(zhèn)居民的保障由不同部門承擔(dān),中我們的高連而且有些是非制度化的, 所以有時(shí)出現(xiàn)保障空缺,有時(shí)則出現(xiàn)重復(fù)救助。這些問題都需要通過建立帶性和高風(fēng)險(xiǎn)顯然支持著責(zé)任觀。這就是說, 一個(gè)負(fù)責(zé)任的的應(yīng)有責(zé)任。不是必須承擔(dān)起對(duì)其弱勢公民和排斥, 也不是出于憐憫,整合的決。保障制度和政策體系來加以解而是把它視為一種責(zé)任, 并成為制定和執(zhí)行還有, 原來的保障制度(企業(yè)或保政策的價(jià)值基礎(chǔ)。當(dāng)前, 我國障)的, 即企業(yè)的中的弱勢群體保障職能外移和問題已十分嚴(yán)重, 這些問題已不是局部的(包括社區(qū))保障職能的不足使保障在接續(xù)之中發(fā)生了問題。這不但表現(xiàn)為有些退休職工不能按時(shí)足額領(lǐng)

35、到退休金, 而且表現(xiàn)為較普遍地出現(xiàn)失業(yè)問題, 而是已經(jīng)發(fā)展為政治和問題。為了保持的穩(wěn)定并為發(fā)展創(chuàng)造良好的條件, 必須制定積極的政策,地支持弱勢群體。、退休得不到心理慰藉而陷入苦悶的現(xiàn)象。問題發(fā)生于對(duì)企業(yè)在發(fā)展支持弱勢群體的政策方面還有一保障職能外移的點(diǎn)必須提及, 即機(jī)械處理, 它忽視了集體生活對(duì)人們的支持作用,政策必須以服務(wù)于弱勢群體, 而不是以對(duì)他們的管理為目標(biāo)。誠然,忽視了心理支持對(duì)失業(yè)、退休的重要作用。實(shí)際上, 心理支持對(duì)弱勢群體來說其重要性的重要職能是對(duì)的公共管理和對(duì)公民的服務(wù)。在我國, 長期以來對(duì)民眾的管理重于對(duì)他們是不可替代的。由于保障職能在從企事業(yè)單的服務(wù), 這是與我國的“ 官本

36、位”位轉(zhuǎn)向社區(qū)時(shí), 社區(qū)組織只是承接了作為硬件的及計(jì)劃體制相的。之初, 我們就提出退休金、最低保障生活費(fèi)的支持的職能, 所以許多失業(yè), 而沒有承擔(dān)心理、退休被剝離的管理職能為服務(wù)職能的目標(biāo), 而了變且也取得了一些進(jìn)展。但是, 有些面對(duì)弱勢群體的政策(比如關(guān)于農(nóng)民工的政策, 關(guān)于失業(yè)人或退休進(jìn)入社區(qū)時(shí)感到孤獨(dú)無助, 這使在轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)了斷裂。這里提出如下并非不重要的問題 :必須積極保障員、企業(yè)退休實(shí)行化管理服務(wù)的政策等)還是比較強(qiáng)調(diào)管理, 行政化的保障體系, 必須將心理支持納也主要用維持發(fā)展的工作, 在強(qiáng)調(diào)“ 寓管理于服務(wù)之入對(duì)弱勢群體的支持體系。在這方面, 一個(gè)重要的理念或指導(dǎo)思想是 :將一般的

37、執(zhí)行政策同對(duì)弱穩(wěn)定來中”時(shí)主要著眼于管理, 這實(shí)際上是對(duì)本質(zhì)的某種偏離。應(yīng)該進(jìn)一步端正政策的政策的理勢群體的服務(wù)結(jié)合起來, 即實(shí)現(xiàn)保障制學(xué)報(bào)(哲會(huì)科學(xué)版)902003 年度與工作服務(wù)體系的整合。不只是從物質(zhì)上而且在心理和精神上, 不只是發(fā)錢發(fā)物而且從發(fā)策時(shí)期, 而使支持弱勢群體的政策體系化, 并有效地發(fā)揮其功能。這是一個(gè)政策理展的角度去服務(wù)于弱勢群體, 從而實(shí)現(xiàn)念發(fā)生變化的過程, 也是保障制度進(jìn)行體系化建構(gòu)的過程。保障體系的整合。一些地方的創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)表明, 這種整合的保障制度的實(shí)際效果大大優(yōu)于相互分參 考 文 獻(xiàn):保障做法。 15 (57 64) 16 (P16 18)實(shí)離的際上, 這種做法不

38、但向弱勢群體提供了具體幫助,1 李強(qiáng)社, 2002.王思斌與貧富差別 M .廈門:鷺江的建立, 擴(kuò)大了而且也促進(jìn)了弱勢群體2 中的弱勢群體 J .中國服務(wù)的效果 。 17 (P119)建立整合的保障制, 2002, (3).陸學(xué)藝.當(dāng)代中國結(jié)構(gòu)變遷研究 M .北京:社度體系符合弱勢群體的要求, 實(shí)驗(yàn)表明, 整合3 政策的支持, 保障體系中的地保障制度體系的建立需要會(huì)科學(xué)文獻(xiàn), 2001.其中包括確立位。工作在4 關(guān)信平.中國城市貧困問題研究 M .長沙:湖南人民, 1999.第三, 提高政策的執(zhí)行能力。加強(qiáng)對(duì)弱勢群5 霍曼, 基亞克老年學(xué) M .馮韻文, 屠敏珠譯.者有較高的能力。體的政策支持

39、也需要北京張汝立科學(xué)文獻(xiàn), 1992.如前所述, 在自上而下的科層體制的約束下, 政策6 支持網(wǎng)與農(nóng)轉(zhuǎn)工的再邊緣化 J .中國農(nóng)村觀察, 2003, (4).斯蒂爾曼 .公共行政學(xué) M .李方, 杜小敬等譯.北的目標(biāo)。在者對(duì)的認(rèn)同, 這執(zhí)行者多是將完成工作指標(biāo)作為行政科層慣性的影響下, 一些7 京:中國科學(xué), 1988.管理的認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)服務(wù)8 羅伯特·丹哈特.公共組織理論 M .項(xiàng)龍, 劉使得他們的對(duì)弱勢群體的管理活動(dòng)有余, 而服務(wù)意識(shí)不足, 當(dāng)然也難以有高質(zhì)量的 、以弱勢群體為本的服務(wù)活動(dòng)。正如上面所指出的, 弱勢群體的俊生譯.北京:華夏周開文.2003 年勞動(dòng)和保障, 200

40、3, (8)., 2002.保障事業(yè)綜述 J .中國9 需要是多方面的, 行政的機(jī)械的、以管理為目 10博廣化管理服務(wù)工作加大力度 J .中國的的服務(wù)雖然也執(zhí)行了政策, 但是卻缺乏人性化保障, 2003, (8).陸學(xué)藝.三農(nóng)論的, 這是一種缺憾。面向弱勢群體的政 11當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究策應(yīng)該彌補(bǔ)這種缺憾, 這要求者除了具 M .北京科學(xué)文獻(xiàn), 2003.保障體系的建構(gòu) J .華 12王思斌.略論當(dāng)前我國有行政和管理的知識(shí)和能力外, 還應(yīng)該具有為弱勢群體服務(wù)的價(jià)值觀和知識(shí)。中師范大學(xué)學(xué)報(bào), 1997, (6). 13景天魁.基礎(chǔ)整合的, 2001.雷潔瓊, 王思斌.中國保障體系 M

41、.北京:華夏四、結(jié)語 14保障體系的建構(gòu) M .太原:山西, 1999.弱勢群體問題是我國在期遇到一個(gè) 15楊團(tuán), 葛道順 .中國城市社區(qū)的 J .管理世界, 2002, (4)保障新范式突出問題, 對(duì)弱勢群體進(jìn)行政策支持既是保障其基本權(quán)利的需要, 也有利于維持秩序, 促進(jìn)經(jīng) 16景天魁, 唐鈞.構(gòu)筑社區(qū)平臺(tái):勞動(dòng)保障管理服務(wù)的濟(jì)發(fā)展和整個(gè)的進(jìn)步。當(dāng)前, 我國保障體制創(chuàng)新 J .中國保障, 2002, (11).特點(diǎn),制度的和建設(shè)帶有明顯的 17王思斌.混合福利制度與弱勢群體的發(fā)展 A .王思斌.中國工作研究:第一輯 C .北, 2002.政策還缺乏體系性, 還不能滿足弱勢群體和京科學(xué)文獻(xiàn)發(fā)展

42、的需要。隨著我國與的進(jìn)一步發(fā)展和建設(shè)小康進(jìn)程的推進(jìn), 我國會(huì)迎來政第 6 期王思斌中弱勢群體的政策支持91Give Policy Support to the Disadvantaged Groups in the ReformWANG Si bin(Department of Sociology , Peking University ,0087 , China)Abstract :The last decade of the 20th century witnessed a conspicuous problem of the disadvantaged groups and.Recently , the social policy of our country has being played a positive roletheir further weakened situationin supporting the disadvantaged groups to a certa