杭州城中村改造規(guī)劃研究

1、杭州市“城中村”改造研究摘要 ：城市化是當(dāng)今社會發(fā)展的必然趨勢，城市擴(kuò)展勢必涉及到發(fā)展空間，因此，進(jìn)行對城市周邊或者被城市所包圍的“城中村”進(jìn)行升級改造是城市發(fā)展的必由之路，本文就杭州市“城中村”改造的理念、問題、目標(biāo)、改造策略與方法進(jìn)行一些記錄和探討，以期拋磚引玉。關(guān)鍵字 ：城中村改造 征地 安置一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深刻背景改革開放三十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的偉大成就，人民生活水平顯著提高，但是由于歷史、體制、觀念等多方面的原因， “三農(nóng)”問題成為 我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素之一。中國共產(chǎn)黨的“十六大報告”明確指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入

2、，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。這是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的階段性特征提出的具有戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變意義的科學(xué)發(fā)展觀。在杭州，隨著城市的擴(kuò)張，出現(xiàn)了很多處在城市發(fā)展邊緣或者為城市所包圍的城中村。城中村的實質(zhì)是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的差異和矛盾在城市化進(jìn)程中的集中反映，杭州市“城中村”的概念，界定應(yīng)與國內(nèi)“城中村”相一致，借鑒國內(nèi)“城中村”概念來定義杭州市“城中村”，可以這樣來表述：在杭州市規(guī)劃建設(shè)范圍以內(nèi)，仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制，農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)。城中村的集體土地與城市建成區(qū)的國有土地差異明顯，形成城市內(nèi)部土地的二元結(jié)構(gòu)，造成管理監(jiān)控的困難。在此背景下，杭州加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，進(jìn)行城中村改造

3、，順應(yīng)了時代潮流，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實踐，是深刻貫徹科學(xué)發(fā)展觀之舉。因此，從上世紀(jì)九十年代末開始，杭州市委市政府就在市區(qū)分批開展了城中村的撤村建居試點(diǎn)工作，對農(nóng)村進(jìn)行城市化改造，征用集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，消除土地二元制結(jié)構(gòu)，并將撤村建居的農(nóng)民納入城市居民保障體系，同時，給予村集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)資源，并引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改造。二、杭州市“城中村”規(guī)劃設(shè)計目標(biāo)與理念1、加強(qiáng)農(nóng)居集中布點(diǎn)規(guī)劃為避免現(xiàn)在農(nóng)居點(diǎn)十分分散凌亂的局面，由政府對農(nóng)居點(diǎn)進(jìn)行布點(diǎn)規(guī)劃，使農(nóng)居點(diǎn)相對集中，達(dá)到一定的規(guī)模。只有達(dá)到一定的規(guī)模，才能為居于其中的居民提供必要優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施，以此來提高居民的生活方便性和整體的生

4、活水平。2、城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃設(shè)計理念城鄉(xiāng)一體化的理念的提出是基于計劃經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)分離的二元制社會經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上提出的，它是城市化一種高級階段形式，提高全社會生活水平。 “城中村”是城市化最為敏感的地區(qū)，也是城市化最易達(dá)到的地區(qū)，這一部分規(guī)劃設(shè)計會直接影響到城市化的進(jìn)程和城鄉(xiāng)空間的融合，因此，這部分規(guī)劃設(shè)計應(yīng)注重與城市空間的融合。3、鄰里單位的理念農(nóng)村是一個鄰里關(guān)系極為密切的地方，居民之間交往頻繁，相互熟悉，對于農(nóng)村的規(guī)劃要充分重視這一點(diǎn)。1929年美國建筑師C.佩里提出了鄰里單位的規(guī)劃 思想。他認(rèn)為城市交通由于汽車的迅速增長對居住環(huán)境帶來了嚴(yán)重的干擾，控制居住區(qū)內(nèi)部的車輛交通以保障居民的安

5、全和環(huán)境的安全是鄰里單位理論的基礎(chǔ)和 出發(fā)點(diǎn)。同時，單位內(nèi)應(yīng)擁有足夠的生活服務(wù)設(shè)施和室外交流的場所，活躍居民 的公共生活，有利于居民相互社會交往、密切鄰里關(guān)系。4、生活方式的城市化 大城市郊區(qū)已接受大城市的城市化文明，已逐漸離開農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)勞動，人們的生活方式逐漸城市化，因此，在對新農(nóng)居點(diǎn)規(guī)劃時應(yīng)重視這一點(diǎn)的變化，強(qiáng)調(diào) 對環(huán)境的塑造和單體建筑內(nèi)部功能的轉(zhuǎn)變和建筑形式的創(chuàng)造。5、社會網(wǎng)絡(luò)相對穩(wěn)定 社會學(xué)認(rèn)為：社會在人與人之間各種聯(lián)系的基礎(chǔ)上構(gòu)成一個網(wǎng)絡(luò)，每個人都生活于這個網(wǎng)絡(luò)之中，都是這個網(wǎng)絡(luò)上的一個節(jié)點(diǎn)，相對穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)有利于 人們之間的相互幫助、情感的交流、維系社會的穩(wěn)定，有利于老齡化社會老

6、年人 的贍養(yǎng)與兒童的托養(yǎng)。因此，在城中村改造中，對每個村的拆遷戶應(yīng)盡量集中安 置，保持原住戶社會網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。6、發(fā)揮公眾參與的作用 農(nóng)民是中國一個特殊的社會階層，他們對于住宅也有特殊的要求，不能用城市住區(qū)的規(guī)劃思想來指導(dǎo)農(nóng)居的規(guī)劃設(shè)計，需要深入調(diào)查農(nóng)民對住宅的要求，包 括他們的家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)收入、文化程度、生活習(xí)慣、生活設(shè)施等方面的要求。發(fā)動群眾積極參與規(guī)劃方案的討論，以期保證規(guī)劃實施的可操作性。三、杭州市“城中村”改造工作涉及的主要問題 在市區(qū)開展撤村建居改革試點(diǎn)工作，對進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理，理順城郊農(nóng)居混雜地區(qū)的管理體制，加快杭州的城市化進(jìn)程，具有重要的意義。但在這項工作 的實際操作中，除

7、農(nóng)業(yè)人口農(nóng)轉(zhuǎn)非相對簡單，大部分已經(jīng)完成外，其余工作不同 程度地受到了阻力，村民思想顧慮很重。據(jù)調(diào)查，主要原因是村民覺得自己在撤 村建居、戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非后，并未得到什么好處，相反大部分村民覺得自己的利益會 受到不同程度的損害。這個思想顧慮主要體現(xiàn)在以下幾方面：1、土地問題 現(xiàn)行的法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，由村民委員會經(jīng)營、管理，其經(jīng)營收益當(dāng)然也歸村民委員會。由于土地的用途不同將導(dǎo)致截然不同的收益，城市化過 程中郊區(qū)土地非農(nóng)化不可避免，而村民亦可坐享土地的出租、出讓所帶來的收益， 但在撤村建居后，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，村民將失去對原來屬于集體土地的使 用權(quán)和支配權(quán)，村民也將失去這部分收益，因此，村民

8、是不愿意的。按市政府有 關(guān)文件的精神，在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的過程中，允許各試點(diǎn)村預(yù)留部分土地 歸集體使用，其余土地按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，但村民對預(yù)留土地的定位及土地的 補(bǔ)償費(fèi)用能否到位有很大的顧慮。2、勞動力就業(yè)問題 現(xiàn)狀試點(diǎn)村一般村民均可由集體經(jīng)濟(jì)組織安排各種工作，也可以從集體經(jīng)濟(jì)組織中得到數(shù)量不等的分紅收入，但在撤村建居后，村民特別是尚未就業(yè)的村民 面臨著與城市或外來勞動力競爭上崗的局面，村民普遍有危機(jī)感，感到壓力頗大。3、社會保障體系問題 按市政府的有關(guān)政策，試點(diǎn)村在撤村建居后，村民應(yīng)該享受市區(qū)居民同等待遇，如供水、供電、就學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施管理等，但在撤村建居、居委會掛牌后，許 多村民覺得沒

9、有享受到政府承諾的待遇。其實由于許多實際問題的操作與解決需 要一定時間，而村民誤以為政府沒有著手解決問題，因而思想顧慮很重。4、存在撤村建居工作具體實施上的問題，矛盾最突出的是農(nóng)居點(diǎn)布點(diǎn)規(guī)劃的 實施問題。根據(jù)市政府的規(guī)定，要求城中村改造集中布點(diǎn)安置，以建多層、高層公寓為主，并執(zhí)行人均多層50 平方米、高層55 平方米建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)，各實施改造的建設(shè)主體根據(jù)控規(guī)單元對實施改造的試點(diǎn)村也已經(jīng)根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)委托規(guī)劃設(shè)計院編制了“一村一方案”地塊布點(diǎn)規(guī)劃，但要具體實施難度很大。原因如下：許多試點(diǎn)的規(guī)劃農(nóng)居點(diǎn)安排在現(xiàn)狀農(nóng)居點(diǎn)內(nèi)，但現(xiàn)狀農(nóng)居點(diǎn)內(nèi)，許多已經(jīng)建造了獨(dú)立式的三層以上的新房，且占地面積較大，而要將它們

10、統(tǒng)一拆除，建設(shè)農(nóng)轉(zhuǎn)居公寓，改造的資金籌集是一大問題，一般的試點(diǎn)村基本上沒有能力實施，而想實施的試點(diǎn)村，由于缺少啟動用地也難以實施。試點(diǎn)村中由于部分為已經(jīng)建成的獨(dú)立式農(nóng)居，用地面積較大，并且隨著外來務(wù)工人員的增多，房屋出租收益增大，大量的違章房被造起來，每戶人家實際建筑面積少則五六百平方，多的有上千平方甚至幾千平方，如果實施城中村改造，戶均建筑面積因而將大為減少，直接減少了村民的出租經(jīng)濟(jì)收益，因此，村民抵觸情緒較大。另外，村民對傳統(tǒng)的獨(dú)家獨(dú)戶的居住模式已經(jīng)習(xí)慣，一時難以完會接受城市公寓的居住模式，一些村本來該安排農(nóng)居點(diǎn)的用地已經(jīng)違章建成多層住宅而出售給了城市居民；而有些村的規(guī)劃農(nóng)居點(diǎn)用地已經(jīng)用來

11、安置舊城改造的拆遷戶等等。因此雖然不少村民建房要求強(qiáng)烈，但農(nóng)居點(diǎn)布點(diǎn)實施困難重重。5、改造范圍存在局限性，農(nóng)戶拆遷改造無法包干。不論是撤村建居村或是城中村，在規(guī)劃上僅落實農(nóng)居安置用地、10%留用地以及其它用于平衡資金缺口的平衡用地，不可避免會遺漏一些零星地塊，最終造成城市化推進(jìn)過程中這些零星地塊無實施主體。造成這種零星地塊的主要原因包括：一是城中村改造自身具有一定的實施范圍。城中村以片為單位進(jìn)行改造，但并非是村域范圍內(nèi)所有的地塊都實施拆遷。比如：30 米以上的城市主次干道、城市公園或防護(hù)綠地、中學(xué)或農(nóng)貿(mào)市場、社會廣場或停車場用地、市政公用設(shè)施用地等這些居住小區(qū)級以上的城市基礎(chǔ)設(shè)施或公建配套用地

12、一般均由市級主管部門負(fù)責(zé)實施。二是村域內(nèi)的部分宅基地與現(xiàn)有市屬工業(yè)企業(yè)或居民住宅區(qū)交錯混雜，無法單獨(dú)由一家單位實施改造。比如：位于莫干山路以東登云路以北的李家橋村部分農(nóng)戶，因為和現(xiàn)有和睦小區(qū)、華豐小區(qū)交錯混雜，在規(guī)劃上無法對這些零星農(nóng)居宅基地單獨(dú)布點(diǎn)，必須結(jié)合和睦、華豐小區(qū)整體改造。三是規(guī)劃尚未明確批復(fù)或改造難度較大。比如：拱墅區(qū)上塘街道大關(guān)村、半道紅村、東新村和八丈井村因為撤村建居時間較早，隨著城市化的推進(jìn)，上述幾個村逐漸被城市包圍，村域范圍內(nèi)僅?，F(xiàn)有的少量宅基地。大關(guān)村和半道紅村從未做過農(nóng)居布點(diǎn)規(guī)劃，東新村和八丈井村雖然有布點(diǎn)，但因為沒有平衡用地，改造難度很大。除上述幾個村以外，半山的沈家

13、橋村和石塘村也存在類似問題，村域范圍內(nèi)的農(nóng)用地全被工業(yè)園區(qū)或市土地儲備中心征用，僅剩現(xiàn)狀的零星宅基地。目前，一些零星宅基地主要依靠市土地儲備中心、市城投集團(tuán)、市工投集團(tuán)、市河道指揮部和其它市級主管部門在河道整治、城市干道建設(shè)、市級大項目建設(shè)來帶動拆遷。部分零星地塊已經(jīng)有改造計劃，但仍有很多地塊尚未明確實施主體或改造時間，今后可能會成為城市化改造完成后遺留的死角。6、撤村建居村受政策影響，平衡用地未能用足。根據(jù)撤村建居和城中村改造政策，凡是城中村改造試點(diǎn)村，在留足留好農(nóng)居安置用地和10%留用地之后，并在保證市級基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程建設(shè)用地需求的前提下，剩余的集體土地均交由區(qū)政府統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)籌平衡。

14、凡是撤村建居試點(diǎn)村，在留足留好農(nóng)居安置用地和10%留用地之后，剩余的集體土地僅可配比一定數(shù)量的平衡用地，一般為農(nóng)居安置用地面積的20%-30%。7、拆遷補(bǔ)償政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)與區(qū)之間甚至街與街之間存在差異。有的區(qū)在安置面積上嚴(yán)格執(zhí)行市政府政策，按照多層人均50 平方高層55 平 方的建筑面積給予安置，但是有的區(qū)還有除了執(zhí)行市政府的政策外，還有自己的一套標(biāo)準(zhǔn)，按照兩套政策就高不就低的原則給予安置，比如拱墅區(qū)，按照批地建房政策的合法面積，高層增加10%計算，如比市政府的安置政策高，則高出部分面積按照綜合價給予回購，這部分面積不符合市里政策，最終是無法辦出三證的，因為辦證權(quán)限在市里，這最終又將成為歷史

15、遺留問題。還有就是拆遷補(bǔ)償金額區(qū)與區(qū)之間存在很大差異，所謂的房屋評估不具備實際意義，區(qū)與區(qū)之間的拆遷補(bǔ)償金額高的與低的相差七八十萬以上，有的村隔了條馬路就是隔壁補(bǔ)償金額較大 的區(qū)，因此，抵觸情緒很大。8、社會問題對“城中村”改造中有一現(xiàn)象值得我們關(guān)注與重視。 “城中村”改造原居民就地安排，建成后房屋大量出租。居住其中的人群與近在咫尺的城市居民有所差別，從地理學(xué)、生態(tài)學(xué)角度來看，該性質(zhì)的地塊相對于城市其他用地稱為“異質(zhì)”，是在生活方式、文明程度上都與城市不同的單獨(dú)的群體。在某些改造的“城中村”已經(jīng)出現(xiàn)這些問題，由于這一群體與城市居民群體有所差別，以原村落老年人和租賃房間的外來人員居多，人員相對混

16、雜，因此帶來眾多的社會問題，社會安定受到影響，對周圍城市居民也產(chǎn)生較大的影響。9、改造資金問題杭州市城中村改造成本特別是拆遷成本很高，各做地主體都存在改造資金壓力，通過銀行融資不穩(wěn)定，在房地產(chǎn)市場紅火的時候融資很容易，在樓市調(diào)控，金融危機(jī)顯現(xiàn)，樓市低迷時，銀行銀根收緊，土地出讓也存在困難，出讓金額縮水，并且在同一個行政區(qū)，改造涉及的村在地段上存在較大的差距，然而拆遷的 成本卻相差不多，造成改造地段較差的村時，資金無法平衡。4、 “城中村”改造策略引導(dǎo)城中村的城市化，不單是規(guī)劃建設(shè)問題，還涉及經(jīng)濟(jì)、人口、土地等方面的配套政策與措施，城市應(yīng)承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)、政策上的義務(wù)，最終目的是同步實現(xiàn)城中村的城

17、市化與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，除繼續(xù)強(qiáng)化規(guī)劃控制措施外，建議 從以下幾個方面標(biāo)本結(jié)合，綜合治理。1、從體制入手，改革土地、人口與城市管理體制目前在城市擴(kuò)張過程中， “只占地，不管人”，使城中村社區(qū)仍停留在松散落后的傳統(tǒng)農(nóng)村狀態(tài)，沒有同步實現(xiàn)人的城市化。為此，必須改革城市土地、人口與規(guī)劃的管理體制，走城市主導(dǎo)型的城郊農(nóng)村城市化道路。建議將村鎮(zhèn)改制與城市擴(kuò)張結(jié)合起來，做到既征地又管人，使就業(yè)居住性質(zhì)與戶口性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變。城中村村民不愿意放棄農(nóng)村戶口，是因為：村民教育水平低，即使“農(nóng)轉(zhuǎn) 非”也不能改善他們在城市謀職難的處境；農(nóng)村戶口可滿足村民生育兩胎的愿 望；農(nóng)村戶口是參與村集體經(jīng)濟(jì)收入分紅的有利條件。針

18、對以上狀況，必須從 戶籍管理上將并不務(wù)農(nóng)的“村民”納入城市人口管理系統(tǒng)。如對 2000年以后出生 的城中村子女一律納入城市戶口，政府提供教育、就業(yè)上的優(yōu)惠傾斜。同時，逐 步理順市、區(qū)、鎮(zhèn)、村之間的事權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系。2、從經(jīng)濟(jì)入手，將城中村納入城市經(jīng)濟(jì)體系城中村問題的核心是農(nóng)民失去土地以后無以為業(yè)，對此，村級集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)推行股份制改革，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，將集體經(jīng)濟(jì)所屬企業(yè)及土地、房屋等不動產(chǎn)折合成股份，使城中村農(nóng)民徹底脫離土地，成為股份經(jīng)濟(jì)合作社股東。一方面，政府對這類經(jīng)濟(jì)實體提供優(yōu)惠稅收與財政政策，另一方面，經(jīng)濟(jì)合作社具有經(jīng)濟(jì)與社會雙重職能，經(jīng)濟(jì)職能是經(jīng)營城中村繼承的企業(yè)、物業(yè)，社會職能

19、是 設(shè)法改變城中村傳統(tǒng)社會型態(tài)，促進(jìn)社區(qū)城市化。3、從組織人事入手，培養(yǎng)高素質(zhì)的村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人組織人事部門抓住對村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)，保證基層領(lǐng)導(dǎo) “聽使喚”， 這是大連、蘇州、北京等城市的發(fā)展經(jīng)驗。政府應(yīng)有計劃對城中村基層領(lǐng)導(dǎo)，尤其是年青領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)與規(guī)劃建設(shè)管理的專項培訓(xùn)，提高其認(rèn)識水平。4、公眾參與必須實現(xiàn)公眾參與。在“城中村”的社區(qū)管理上要轉(zhuǎn)向政府倡導(dǎo)，社區(qū)介入和公眾參與的共同管理增進(jìn)市民在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理上的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，增強(qiáng)市民參與城市管理的積極性、主動性和自覺性，形成行政直線制，社會職能制與群眾參與管理制相結(jié)合的新型社區(qū)管理體制。5、 “城中村”改造方法建議1、以

20、政府為主體運(yùn)作經(jīng)過二十多年的改革開放，特別自1990 年代初，開發(fā)商參與土地一級開發(fā)的商業(yè)運(yùn)作方式已被社會各界接受，但這一方法，有其不足之處，就是開發(fā)商相對于農(nóng)民來說處于強(qiáng)勢地位，易過分重視自身利益的獲得，而原居民處于相對弱勢，易損害農(nóng)民的利益，導(dǎo)致社會的不安寧。筆者認(rèn)為，由政府成立做地單位，劃定一定的改造范圍進(jìn)行一級開發(fā)，做地單位負(fù)責(zé)資金平衡，前期通過銀行等渠道進(jìn)行融資，通過整理出來的土地，一部分進(jìn)行掛牌出讓，出讓收益平衡征地、拆遷等費(fèi)用，承擔(dān)回遷安置房、配套公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。由政府進(jìn)行一級土地開發(fā)，可以有效保障失地農(nóng)民的利益，保障安置房、配套設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量，維護(hù)社會穩(wěn)定。2、加強(qiáng)回遷安置房

21、施工質(zhì)量管理，提升安置房品質(zhì)回遷安置房是老百姓拆遷改造后最終得到的價值最大的財產(chǎn)，也是老百姓支持拆遷的最大動力，因此，安置房質(zhì)量的好壞，是直接關(guān)系民生、穩(wěn)定民心的關(guān)鍵，是拆遷戶的保障。因此，建議在安置房施工全過程中選派拆遷戶代表常駐工地，對施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。由自己的代表進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，老百姓才放心，目前杭州的一些安置房工地已有村民代表進(jìn)駐。安置房的品質(zhì)也是涉及回遷戶利益的大事情，小區(qū)的美觀度、舒適度直接影響后續(xù)拆遷地塊的工作難度。在以往的觀念中，安置房就是低檔小區(qū)的代名詞，跟品質(zhì)搭不上邊。杭州市的安置房工程應(yīng)該摒棄這種舊有的觀念，提升安置房品質(zhì)，如景觀設(shè)計、智能化設(shè)計、外立面設(shè)計，這些都應(yīng)該落實

22、在安置房建設(shè)中，而從杭州市這幾年的安置房建設(shè)情況來看，安置房的品質(zhì)在不斷提升，已可與商品房相媲美。3、 對于尚未明確實施主體的零星地塊，可結(jié)合杭州市城中村改造的戰(zhàn)略部署，對其改造的時間適當(dāng)往后推移。如果因河道整治、道路建設(shè)、綜合體改造或其他市級大項目帶動被拆遷的農(nóng)戶，建議由各個區(qū)政府在全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安置。對于平衡用地不夠的村，建議以片區(qū)統(tǒng)籌考慮，從挖掘平衡用地的角度出發(fā)，由各個區(qū)政府將其他村剩余可作為平衡用地的集體土地一并納入平衡用地范疇，用于平衡片區(qū)的城中村改造資金，按照誰征用誰負(fù)責(zé)安置的原則，進(jìn)一步落實撤村建居和城中村改造工作。4、土地出讓金返還區(qū)別對待土地出讓后，市政府將出讓金按一定的比

23、例返還給做地主體，以平衡改造資金。但處于市郊偏僻地段和重工業(yè)企業(yè)較多的的村由于拆遷成本并沒有低多少，但是地塊整理出來后，出讓形勢和出讓價格不容樂觀，按其他位置較好的村的出讓金返還政策，無法平衡改造資金，如拱墅區(qū)康橋鎮(zhèn)，其轄下的村位置較差，附近有杭州鋼鐵集團(tuán)，半山電廠，巨大煙囪老遠(yuǎn)就能看到，并且雖然說這些企業(yè)遲早要搬遷，但沒有確定時間表。因此，建議對這種村的改造主體實行出讓金返還優(yōu)惠，提高出讓金返還比例，甚至給予100%返還。5、以人口素質(zhì)均質(zhì)化為目標(biāo)在上一部分已經(jīng)分析了“城中村”改造之后出現(xiàn)的一些不良社會問題，因此，在安置農(nóng)民的時候，盡量采用貨幣與實物補(bǔ)償相結(jié)合的方式，采用商業(yè)化方式如貨幣賠償

24、，讓農(nóng)民在杭州市區(qū)范圍內(nèi)自由購買商品房；或返還農(nóng)居住宅建筑面積，使原居民可以也有能力在整個市區(qū)范圍內(nèi)選擇居住地，盡量避免一個村落的所有農(nóng)民在同一區(qū)域聚集居住。6、實施經(jīng)營城市戰(zhàn)略在做好土地財政的同時，不能一味賣地，讓房地產(chǎn)成為唯一的支柱產(chǎn)業(yè)，而是借機(jī)騰籠換鳥、轉(zhuǎn)型升級、退二建三，大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)、高新經(jīng)濟(jì)、總部（樓宇）經(jīng)濟(jì)和文化創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的華麗轉(zhuǎn)身。7、發(fā)揮好10%留用地的作用杭州市是國內(nèi)較早實施征地留用地制度的城市之一。所謂“10%留用地”是對撤村建居試點(diǎn)村按照其全部農(nóng)用地（ 不含林地） 可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的10%核定留用地指標(biāo)，對市以上重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目征地經(jīng)市政府批準(zhǔn)采取開發(fā)性

25、安置的，按照征用農(nóng)用地 （ 不含林地 ） 的 10%核定開發(fā)性安置用地指標(biāo)，可用于除經(jīng)營性房地產(chǎn)以外的其他所有建設(shè)用地項目，土地出讓金按照基準(zhǔn)地價55%計算，并根據(jù)留用地的規(guī)劃條件予以返還，最高可以全額返還，最少也可以返還收取土地出讓金的55%。其實質(zhì)是一種有效安置方法，它與征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征地人員社會保障等政策共同構(gòu)成了杭州市征地制度改革的主要內(nèi)容，給被征地農(nóng)民提供了長期穩(wěn)定的土地收益來源，維護(hù)農(nóng)民切身利益，確保社會穩(wěn)定。針對 10留用地存在的問題和新農(nóng)村建設(shè)要求，建議從以下幾方面采取措施，更好地發(fā)揮10留用地在村級經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)中作用： 10留用地顧名思義就是要把地留在農(nóng)村，留在農(nóng)民

26、手中。因此，最重要一點(diǎn)就是要留得住這批10留用地。在10留用地開發(fā)使用中，有明確規(guī)定，即無論是以何種形式開發(fā)，都必須占股51以上。對合作項目有關(guān)資料、運(yùn)營過程實施監(jiān)管，堅決杜絕合作方以合作項目名義對外擔(dān)保，參與其他運(yùn)營，使合作項目置風(fēng)險之中。要將10留用地發(fā)揮出最大效益，在土地規(guī)劃性質(zhì)上，盡可能爭取商業(yè)性質(zhì)。在撤村建居或土地征用之時，根據(jù)區(qū)域、功能定位，道路建設(shè)等控制詳規(guī)，積極爭取預(yù)留空間，盡可能將10留用地相對集中規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)特色明顯，道路交通優(yōu)越，商業(yè)人氣旺的地段。區(qū)、鎮(zhèn)兩級把握全局、統(tǒng)盤考慮，必要時要引導(dǎo)村村聯(lián)合、跨村聯(lián)姻、抱團(tuán)開發(fā)，形成集聚效應(yīng)，做大做強(qiáng)。準(zhǔn)確定位。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和周邊產(chǎn)業(yè)特色，確定項目性質(zhì)和檔次定位。一個定位準(zhǔn)確的