行政訴訟與民事訴訟的比較分析

1、行政訴訟與民事訴訟的比較分析2003-10-23 11:14:44|來源：中國法院網(wǎng)|作者：劉 挺刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟是近現(xiàn)代法治國家的三大訴訟制度。 在我國， 行政訴訟雖然起步較晚且發(fā)韌于民事訴訟， 但行政訴訟的獨(dú)特地位和重要性卻日 漸突出。本文擬從兩種訴訟制度的特征和聯(lián)系與區(qū)別等方面入手，探討兩種審判思維方式的差異和關(guān)聯(lián)訴訟及竟合訴訟問題。一、行政訴訟與民事訴訟的特征比較通常意義上的訴訟是指人民法院在訴訟當(dāng)事人和其他參與人參加的情況下審理和解決案件的活動(dòng)，以及由于這些活動(dòng)而形成的各種關(guān)系的總稱。民事訴訟 是指人民法院根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定審理民事糾紛案件的活動(dòng)，行政訴訟是指人民法院根

2、據(jù)行政訴訟法的規(guī)定審理行政糾紛案件的活動(dòng)。在法國，行政訴訟又稱行政審判，是指公民等行政相對方對行政機(jī)關(guān)的違法侵害行為請求專門的行政法 院給予司法救濟(jì)的手段。在英美國家，行政訴訟主要指司法審查，是指法院應(yīng)行 政相對方的申請，審查行政機(jī)關(guān)行為的合法性并作出相應(yīng)裁判的活動(dòng)。行政訴訟與民事訴訟相比較，具有以下四個(gè)方面的特征：1、行政訴訟是因行政糾紛而引起的，行政糾紛是行政主體與行政相對方之間在行政管理活動(dòng)中發(fā)生的糾紛。不屬于此過程中的糾紛，就不屬于行政糾紛， 如某行政機(jī)關(guān)因建樓房購設(shè)備與建筑公司或者貿(mào)易公司之間發(fā)生的糾紛，就屬于民事糾紛，對此糾紛只能提起民事訴訟，通過民事訴訟程序解決。2、行政訴訟的糾

3、紛當(dāng)事人必須一方是行政機(jī)關(guān)或者法律、 法規(guī)授權(quán)的組織， 這些機(jī)關(guān)或組織以行政主體的身份與被管理對象產(chǎn)生爭議，行政相對方作為訴訟 中的原告，即通常所說的“民告官”、“私告公”。3、行政訴訟是法院依行政相對方的請求對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的活動(dòng)，沒有行政相對方的起訴行為將無法啟動(dòng)行政訴訟，行政訴訟啟動(dòng)后主要 是對具體行政行為進(jìn)行合法性審查。4、行政訴訟是在法院主持下，依照法定程序和方式進(jìn)行的活動(dòng)，行政訴訟的范圍和管轄，當(dāng)事人的起訴和應(yīng)訴，法院對行政案件的受理和審理，判決和執(zhí) 行等，都必須依照行政訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。二、行政訴訟與民事訴訟的聯(lián)系與區(qū)別1999年最高在封建社會(huì)，“刑不上大夫，禮不下

4、庶人”反映出的不平等可以說是那個(gè)時(shí) 代的本質(zhì)特征，統(tǒng)治者為了鞏固其統(tǒng)治往往重刑輕民、 重工輕商，因此“民告官” 的行政訴訟制度在那個(gè)“君主主權(quán)”為基礎(chǔ)的時(shí)代是不可想象的。歷史的實(shí)踐證 明行政訴訟制度是資產(chǎn)階級民主革命的產(chǎn)物， 是以民主制度為基礎(chǔ)的，行政訴訟 是民主政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物 。從近代各國訴訟制度方面的發(fā)展來看，行 政訴訟發(fā)展相對較晚，行政訴訟的發(fā)展初期主要適用于民事訴訟程序。 如我國的 行政訴訟制度是從1982年的民事訴訟法（試行）第3條第二款的規(guī)定開始確定 的（“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”）人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱若

5、 干問題的解釋）第97條規(guī)定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本 解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。可見兩種訴訟聯(lián)系之密切。從形式上看，行政訴訟與民事訴訟均表現(xiàn)為法院作為中立的第三方對糾紛雙 方進(jìn)行裁判，兩者的基本原則大體相同，如獨(dú)立行使審判權(quán)原則，以事實(shí)為根據(jù)、 以法律為準(zhǔn)繩原則，實(shí)行合議、回避、公開審判和兩審終審制度等。但行政訴訟 與民事訴訟作為兩種不同的法律制度， 兩者的區(qū)別仍然是主要的，大體而言，主 要區(qū)別有以下幾個(gè)方面：1、受案范圍不同。民事訴訟法第三條規(guī)定“人民法院受理公民之間、法人 之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟， 適用本法的規(guī)定

6、”，簡單地說就是平等主體之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系產(chǎn)生的糾 紛屬于民事訴訟的受案范圍。行政訴訟法第 2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組 織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，第11條第一款又列舉了可以起訴的八種情形，若 干問題的解釋對行政訴訟的受案范圍又作了進(jìn)一步明確，該解釋第一條第一款 規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人 員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍”。該條第二款 又對不屬于行政訴訟的行為作了列舉式排除，由此可以看出，民事訴訟的訴訟主 體、客體和訴訟標(biāo)的都相對寬泛，行政訴訟的

7、主體、客體和標(biāo)的相對狹窄，行政 訴訟的原告只能是行政管理相對人或者行政行為的利害關(guān)系人，行政訴訟的被告 只能是行使行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，行政訴訟的客體只能是因行政爭議引起的行 政管理法律關(guān)系，行政訴訟的標(biāo)的原則上只能是被訴行政行為的合法性。2、訴的種類不同。根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請求不同，民事訴訟可分為給付之訴、 確認(rèn)之訴、變更之訴，而行政訴訟可分為五種類型：（1）撤銷之訴，即行政相 對方或利害關(guān)系人提起請求法院撤銷違法行為的訴訟， 如公民甲認(rèn)為行政機(jī)關(guān)給 公民乙頒發(fā)房產(chǎn)證的行為侵犯了其相鄰權(quán)而對發(fā)證行為提起的訴訟；（2）變更之訴，即行政相對方提起請求法院變更顯失公正的行政處罰的訴訟，如公民甲、 乙

8、因同一治安糾紛被處罰，公安機(jī)關(guān)對甲拘留15日而對乙給予警告，公民甲不服提起的訴訟；（3）履行之訴，即行政相對方提起請求法院判決行政主體履行 職責(zé)的訴訟，如復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作復(fù)議決定，申請復(fù)議人以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起 訴訟。其它訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件也大多屬于履行之訴；（4）賠償之訴，即行政相對方提起請求法院判決行政主體給予行政賠償?shù)脑V訟，如公民甲訴某市工商局賠償因扣押營業(yè)執(zhí)照和公章產(chǎn)生的損失即屬于行政賠償訴訟；（5）確認(rèn)之訴，即行政相對方提起訴訟，請求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不合法或者 無效。有時(shí)訴的類型可能發(fā)生轉(zhuǎn)化，如在撤銷之訴的審理期間，被告行政機(jī)關(guān)改 變或撤銷被訴的行政行為，而原告又不

9、同意撤訴，此時(shí)法院判決撤銷被訴行為已 無實(shí)際意義，就可按確認(rèn)之訴結(jié)案。如房某訴工商局扣留措施案，審理期間工商 局解除了扣留措施，但不返還扣留的糧食，最后法院判決確認(rèn)扣留措施違法。如果按行政管理部門分類，行政訴訟可分為公安行政訴訟、土地行政訴訟、 工商行政訴訟、衛(wèi)生行政訴訟、交通行政訴訟、環(huán)保行政訴訟、城建行政訴訟、房管行政訴訟、礦產(chǎn)行政訴訟、海關(guān)行政訴訟、教育行政訴訟等。3、 訴訟程序不同。民事訴訟是按民事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，行政訴訟是按 行政訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，民事案件有簡易程序和普通程序之分，普通程序?qū)徬逓?6個(gè)月，經(jīng)院長和中院兩次批準(zhǔn)最長可審18個(gè)月，行政訴訟雖然全部是合議制， 但一審期限只

10、有3個(gè)月，需要延期必須到高院批準(zhǔn)，中院沒有延期審批權(quán)。4、訴訟當(dāng)事人參加訴訟前的身份不同。民事訴訟的當(dāng)事人無論訴前、訴中 還是訴后的地位和身份始終平等，而行政訴訟中的原、被告雖然在行政訴訟中地 位平等，但在訴前和訴后，兩者關(guān)系實(shí)為管理與被管理、命令與服從的關(guān)系。5、訴訟目的和訴訟內(nèi)容不同。民事訴訟是由民事糾紛引起的，民事判決的 內(nèi)容是確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制裁民事違法（約）行為，目的在于保護(hù)雙方當(dāng) 事人的合法權(quán)益；行政訴訟是由行政爭議引起的，行政判決是對行政處理（罰） 決定作出維持、撤銷、變更或者確認(rèn)等，目的在于保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益， 保證行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施管理并遏制其濫用職權(quán)和違法行政。&

11、amp;當(dāng)事人的訴訟權(quán)責(zé)不同。民事訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)是相對等的，即原告有 起訴權(quán)，被告有反訴權(quán)，雙方的舉證責(zé)任是相等的，即“誰主張，誰舉證”，原 告對自己的權(quán)利享有充分處分權(quán)和較為自由的訴訟請求變更權(quán)；但行政訴訟中的被告要對具體行政行為的合法性負(fù)主要舉證責(zé)任，且不享有反訴權(quán)，原告訴訟請求的變更也受到嚴(yán)格限制，訴狀送達(dá)后一般不能變更訴訟請求。行政賠償訴訟的 舉證責(zé)任與民事訴訟的舉證責(zé)任相類同。7、法院職能不同。民事訴訟中法院充分尊重當(dāng)事人的意思表示，如不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，法院一般不確認(rèn)雙方的民事行為無效，新合同法第52條對合同無效的幾種情況作了規(guī)定。 行政訴訟通過對行政權(quán)力的司法監(jiān)督， 糾

12、正 行政違法行為，為受到行政主體不法侵害的相對人或利害關(guān)系人提供了司法救濟(jì) 的渠道，將行政主體與相對人的關(guān)系重新框定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政。8、結(jié)案方式不同。民事訴訟可以調(diào)解結(jié)案并且有的案件可以不制作調(diào)解書 而以協(xié)議筆錄的方式結(jié)案，民事訴訟法第 90條規(guī)定了不需要制作調(diào)解書的幾種 情況，行政訴訟法第50條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，即行 政訴訟不得以調(diào)解結(jié)案（行政賠償案件除外）。9、賠償方式不同。民事賠償一般要由有過錯(cuò)的一方當(dāng)事人負(fù)責(zé)，雙方都有 過錯(cuò)的各自擔(dān)責(zé)，民事侵權(quán)賠償以過錯(cuò)責(zé)任為原則，以無過錯(cuò)責(zé)任即嚴(yán)格責(zé)任為 例外。行政賠償最主要的是國家賠償，相對人單獨(dú)提

13、起賠償請求，必須先向行政 機(jī)關(guān)提出，行政機(jī)關(guān)賠償損失后對在損害中有故意或者重大過失的工作人員享有 求償權(quán)。10、起訴期限不同。民事訴訟中當(dāng)事人享有非常寬松的起訴期限，訴訟時(shí)效限制的只是勝訴權(quán)而不是起訴權(quán)。行政管理活動(dòng)的時(shí)效性決定了行政訴訟中相對人的起訴期限相對較短，超過期限的后果是喪失起訴權(quán)，受理后發(fā)現(xiàn)不符合起訴 條件的應(yīng)駁回起訴。一般情況下相對人不服復(fù)議決定的起訴期限為15日，直接對具體行政行為起訴的期限為三個(gè)月，若干問題的解釋 對實(shí)踐中遇到的問題 作了明確，行政機(jī)關(guān)未告知相對人訴權(quán)或起訴期限的， 相對人的起訴期限為具體 行政行為作出之日起2年內(nèi)，相對人或者利害關(guān)系人不知道具體行政行為內(nèi)容的

14、， 起訴期限從相對人知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算， 涉及不動(dòng)產(chǎn)的起訴期限從作出之 日起不得超過20年，其他具體行政行為的起訴期限從作出之日起不得超過 5年。三、行政審判與民事審判思維方式的分析審判方式是法院適用訴訟程序法審理案件的具體操作方法，其內(nèi)容涉及審理 案件的各個(gè)環(huán)節(jié)，但核心內(nèi)容是組織庭審、認(rèn)定證據(jù)和適用法律。在我國，行政 審判脫胎于民事審判，但行政審判方式的改革卻相對滯后于民事審判方式的改革， 行政案件的庭審活動(dòng)仍帶有濃厚的職權(quán)主意色彩， 盡管行政案件和民事案件的審 理，在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上的原則要求并無差異， 但分析研究兩種審判思維方 式的差異，對于正確審理案件卻有著不可忽視的意義。思

15、維是邏輯學(xué)上的概念，思維方式是人們解決某個(gè)問題的方法或規(guī)律，本文 試從三個(gè)方面對行政案件思維方式和民事案件思維方式作一分析。第一、如何界定案件的糾紛性質(zhì)。通常情況下人們不難判斷一個(gè)案件是屬于 民事糾紛還是屬于行政糾紛，但有時(shí)對具體案件性質(zhì)的錯(cuò)誤定性就導(dǎo)致案件不能得到正確處理。在三部合同法三足鼎立的時(shí)期，人們曾對民事審判和經(jīng)濟(jì)審判的 分工作過不同的劃分，但隨著新合同法的實(shí)施和大民事審判格局的形成，人們淡化和扭轉(zhuǎn)了民事審判和經(jīng)濟(jì)審判的分工，凡是平等主體之間發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人 身關(guān)系的糾紛，都屬于民事糾紛，應(yīng)按民事訴訟法規(guī)定的程序進(jìn)行。 與民事審判 不同的是，人們對行政糾紛的認(rèn)識(shí)和法院行政訴訟受案范

16、圍的變化卻反映了立法 政策和司法政策的變化。行政訴訟法第5條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合 法進(jìn)行審查”，但對于什么是具體行政行為沒有作出界定。 行政訴訟法立法之初， 最高人民法院在參考當(dāng)時(shí)的法學(xué)教材并征求法學(xué)界意見的基礎(chǔ)上，在1991年發(fā)布的行政訴訟法貫徹意見中，試圖通過給具體行政行為下定義的方式解決行政訴 訟受案范圍問題，“具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán) 針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)作出的有關(guān)該公民、 法 人或者其他組織權(quán)力義務(wù)的單方行為?！睉?yīng)該說，這一概念

17、在行政訴訟制度建立 初期，對于行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)和接受行政訴訟制度是有積極的歷史性作用的。但是， 由于這一概念在邏輯上和技術(shù)上均存在問題， 所以遭到眾多的批評，若干問題 的解釋成功的克服了這一困難，回避了“具體行政行為的提法”，該解釋第一 條以肯定性的方式表述了行政行為的可訴性， 而后通過否定性列舉的方式對不可 訴的行政行為加以排除。換言之，除了該解釋第一條第二款規(guī)定的幾種行政行為 不可訴外，相對人或利害關(guān)系人對其余的行政行為不服，均可以提起行政訴訟。 如村委會(huì)在批劃宅基地過程中的亂收費(fèi)行為，就不應(yīng)作為民事案件處理。第二、如何確定各自的訴訟當(dāng)事人。訴訟當(dāng)事人是指因發(fā)生民事或行政爭議， 以自己的名義進(jìn)

18、行訴訟并受法院裁判文書約束的利害關(guān)系人，狹義的當(dāng)事人專指 原、被告，廣義的當(dāng)事人還包括共同訴訟人和第三人。民事審判中確定適格被告相對復(fù)雜，如歇業(yè)、兼并企業(yè)、股份制改造企業(yè)的資格問題，連帶債務(wù)與不真正 連帶債務(wù)中責(zé)任主體的確定，特殊侵權(quán)糾紛如高險(xiǎn)作業(yè)致人損害、 醫(yī)療損害、物 件致人損害（如公雞啄傷小孩、墜落物砸傷行人等）及違約責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任的竟 合等。與民事審判相比，行政案件確定適格被告相對簡單，若干問題的解釋 第19條、20條、21條、22條作出具體規(guī)定，第23條又規(guī)定“原告所起訴的被 告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告，原告不同意變更的，裁定駁回起訴”。 這里有必要重點(diǎn)談一下行政訴訟的原

19、告資格，即那些人有資格提起訴訟。行政訴 訟法第41條將原告界定為“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或 者其他組織”，這條規(guī)定已滯后于行政審判的實(shí)踐，若干問題的解釋第11條規(guī)定“公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或書面委托以該公民的名義提起訴訟”。第 12條又規(guī)定，對具體行政行為有法律上 的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的， 可以依法提起訴訟。有學(xué) 者（最高法院行政庭甘文博士）稱這一規(guī)定是借用第三人的概念規(guī)定利害關(guān)系人 的原告資格，這一規(guī)定對于糾正作為行政訴訟的原告必須是被訴行政行為相對人 的陳舊觀念具有積極的意義，賦予了第三人獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。該

20、解釋第13條又列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的第三人提起行政訴訟的幾種情況，便于人們理解和操作。第三、如何界定訟爭糾紛的法律關(guān)系性質(zhì)。法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為 過程中所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。民事法律關(guān)系是由民法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，也就是 民法確認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)關(guān)系，民事法律關(guān)系最基本的分類是財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系和人身 法律關(guān)系，財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系又可分為物權(quán)關(guān)系和債權(quán)關(guān)系， 債權(quán)關(guān)系從產(chǎn)生原因上 又可進(jìn)一步分為侵權(quán)之債與合同之債兩大類和不當(dāng)?shù)美畟c無因管理之債兩 小類。準(zhǔn)確界定民事法律關(guān)系的性質(zhì)，對于正確適用法律處理案件至關(guān)重要。 我 國目前既沒有民法典，也沒有行政法典，不同的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章將行 政爭議各

21、方的行政法律關(guān)系界定的比較清楚， 這些法律、法規(guī)和規(guī)章既是行政主 體的職權(quán)來源，也是法院判決行政主體是否超越職權(quán)和濫用職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。四、行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟及其處理原則行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟是指行政訴訟與民事訴訟法律事實(shí)上互相聯(lián)系， 處理結(jié) 果互為因果或互為前提條件的訴訟類型。如何處理行政、民事爭議交叉的關(guān)聯(lián)訴 訟問題，在學(xué)術(shù)界和司法部門長期存有爭議， 現(xiàn)行法律沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)根 據(jù)行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的具體表現(xiàn)形式和特點(diǎn)， 運(yùn)用法學(xué)基礎(chǔ)理論，選擇恰當(dāng)?shù)?處理方式。1、以民事爭議為主，涉及關(guān)聯(lián)行政爭議。這種關(guān)聯(lián)訴訟出現(xiàn)在民事訴訟過 程中，但民事爭議的解決取決于關(guān)聯(lián)行政行為的合法性，當(dāng)事人在民事訴訟中

22、沒有直接請求撤銷關(guān)聯(lián)行政行為的權(quán)利， 只能另行提起行政訴訟（如在房屋侵權(quán)訴 訟中對房權(quán)證提出質(zhì)疑），此時(shí)先解決行政爭議，后解決民事爭議是處理這類關(guān) 聯(lián)訴訟的最佳選擇。由于行政訴訟的提起，民事案件應(yīng)當(dāng)按民事訴訟法第 136 條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定中止訴訟，待行政案件審結(jié)后再按第136條第二款的規(guī)定 恢復(fù)民事案件的審理。2、以行政爭議為主，涉及關(guān)聯(lián)民事爭議。這類關(guān)聯(lián)訴訟一般出現(xiàn)在訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件中，行政機(jī)關(guān)對原告民事行為的效力提出質(zhì)疑， 案外第三人對 原告民事行為（如共有權(quán)人對原告處分房產(chǎn)的買賣合同）的效力提起民事訴訟， 行政機(jī)關(guān)是否有作為的義務(wù)取決于原告民事行為的效力，此時(shí)先解決民事爭議， 后解決行政爭議是處理這類關(guān)聯(lián)訴訟的理性選擇。 行政案件的處理結(jié)果不考慮關(guān) 聯(lián)民事爭議的解決，就有可能導(dǎo)致裁判之間的沖突和矛盾。3、以行政爭議為主，附帶關(guān)聯(lián)民事爭議。這類關(guān)聯(lián)訴訟出現(xiàn)在行政訴訟過程中，相對人要求法院一并審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式，行政爭議處于核心地位，行政爭議