家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善摘要家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國改革開放中一項重大的突破,一度使農(nóng)民的積極性大大提升,適應(yīng)了當(dāng)時生產(chǎn)力的開展.但隨著改革開放的不斷深入,市場經(jīng)濟(jì)確實立與慢慢成熟,這一制度已顯些許老態(tài).當(dāng)年的制度優(yōu)勢不復(fù)存在,已呈現(xiàn)出諸如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)力尋租、生產(chǎn)效益低下等一系列的問題.本文在對這些根本現(xiàn)象研究的根底上,從產(chǎn)權(quán)的角度分析了農(nóng)村土地私有和集體所有的缺乏,提出了農(nóng)村土地國家所有權(quán)的設(shè)想.關(guān)鍵詞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,產(chǎn)權(quán),土地承包,國家所有一.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的由來土地是人類賴以生存最根本的資源,人類將長期繼續(xù)在土地上生存和開展.英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉.配第曾經(jīng)說過：勞動是財

2、富之父,土地是財富之母.土地有保證功能、開展功能,尤其對于我國廣闊的農(nóng)民來說,土地是他們的命根子.新中國成立后,農(nóng)村土地經(jīng)歷了四次大的變革：一是土地改革,把封建土地所有制改為農(nóng)民土地所有制.農(nóng)民既獲得了土地所有權(quán),也獲得了土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán),這次改革大大解放了生產(chǎn)力,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展,但是改革是以國家行政手段而非市場手段推行的,造成了貧富差距拉大,不符合我國當(dāng)時的國情.二是1955年的土地集體化,變土地的農(nóng)民個人私有為集體所有,實行統(tǒng)一經(jīng)營,按勞分配,取消土地報酬.農(nóng)民既失去了土地所有權(quán),也失去了經(jīng)營權(quán).這種所有制的經(jīng)營方式,使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到挫傷,生產(chǎn)力也遭到破壞.三是1958年至

3、1960年的“大躍進(jìn)和“人民公社運(yùn)動,將土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制變更為人民公社所有制,并由1962年9月27日黨的八屆十中全會通過的?農(nóng)村人民公社工作條例修正草案?將這種土地制度在全國范圍內(nèi)確定下來.農(nóng)民完全喪失了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán).在實行這種土地制度期間,土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中,土地不能出租、買賣,不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置.四那么是在20世紀(jì)70年代末80年代初實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制.具顯著特點(diǎn)是“集體所有、分戶經(jīng)營,講土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)別離開來.為保證農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán),1982年12月4日,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的?中華人民共和國憲法?規(guī)定：

4、“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有.1986年6月通過的?中華人民共和國土地治理法?,使這一制度更加明確,它規(guī)定：集體所有的土地根據(jù)法律規(guī)定屬于村民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、治理.已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有.村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有.這種土地制度并沒有從根本上改變土地的集體所有的性質(zhì),只是將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開了.但在當(dāng)時,對調(diào)動農(nóng)民的積極性、解決農(nóng)民的

5、溫飽問題來說,確實取得了很大的成就.二.現(xiàn)行家庭承包責(zé)任制度的缺陷隨著市場經(jīng)濟(jì)的開展,土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減,已呈現(xiàn)出許多問題：1 .農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰.現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)是在1962年實行的“三級所有,隊為根底的制度上確定的.“三級即“組,村,鄉(xiāng).從法律上看界限十分清楚,但具體到實踐中,卻無法操作.首先,鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織事實上不存在.政社合一的體制廢除后,無論是在法律規(guī)定中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社.因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表.這樣,法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有,實際上是無人所有.鄉(xiāng)政府作為一級國家行

6、政機(jī)關(guān),在法律上不可能成為集體土地的所有者.但由于存在著上述無人所有的缺陷,使鄉(xiāng)政府對土地的治理職能與所有權(quán)合二為一,集體土地事實上成了國有土地.其次,村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表.根據(jù)?村民委員會組織法試行?第2條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理,自我教育,自我效勞的基層群眾性自治組織.村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,而是農(nóng)村群眾性自治組織,因而,它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者.最后,村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表.由于在家庭承包責(zé)任制后,村小組的組織根本上解除了,通常只有一個村民小組長充當(dāng)類似行政村聯(lián)絡(luò)員的工作,況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,不是一級集體組織,因而

7、它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表.從理論上來講,農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán),集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利,但在客觀事實上,我國的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利,農(nóng)民集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國家且集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障.最明顯的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和局部經(jīng)營收益屬于國家.2 .容易產(chǎn)生權(quán)力尋租,導(dǎo)致農(nóng)民利益受損.20XX年3月施行的?中華人民共和國農(nóng)村土地承包法?雖然以法律的形式肯定了農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和繼承權(quán),以此來保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定,但當(dāng)國家為了“公共利益的需要必須征用農(nóng)民的土地時,土地承包合同就成了一紙空文.由于土地權(quán)屬不清,治理體制不

8、健全,征地制度不標(biāo)準(zhǔn),近些年來,不少政府為獲取土地收益,打著“公共利益的旗號,一方面用方案經(jīng)濟(jì)的方法低價拿走農(nóng)民的土地；另一方面用市場經(jīng)濟(jì)的方法高價出售土地,使國家農(nóng)民兩頭受損.另外,土地實行“集體所有,分戶經(jīng)營之后,國家對農(nóng)村土地經(jīng)營的大局部限制權(quán)下放給了農(nóng)村各級基層政權(quán),基層干部掌握著土地發(fā)包、調(diào)整地價、決定費(fèi)用收取和宅基地分配等權(quán)力,由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和水平,就使得鄉(xiāng)村干部容易濫用權(quán)力,以權(quán)謀私；同時,作為土地轉(zhuǎn)讓價值的土地補(bǔ)償費(fèi),無法由集體成員的農(nóng)民直接支配,而被各級基層政權(quán)截留,導(dǎo)致了類似其他集體財產(chǎn)的所謂“人人所有,人人無權(quán)的現(xiàn)象,極大的損害了農(nóng)民的利益.3 .農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模

9、小,生產(chǎn)效益低下.自實行家庭承包責(zé)任制以來,我國農(nóng)村土地根本上按現(xiàn)有人口平均分配,把整塊土地分割成許多小塊分戶經(jīng)營,田境、溝堰占了不少耕地.由于耕地面積狹小,農(nóng)民還在沿用傳統(tǒng)手工勞開工具,機(jī)械化大生產(chǎn)既不合算,也不可能.這既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,也不利于分工的開展,更不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步.超小規(guī)模的家庭經(jīng)營使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩,使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期滯留在半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)階段,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品本錢過高,缺乏市場競爭力,經(jīng)濟(jì)效率低下.隨著中國參加WTO外國農(nóng)產(chǎn)品憑借其價格優(yōu)勢大舉進(jìn)入中國市場,中國農(nóng)業(yè)將由于自身的低效率而受到強(qiáng)烈沖擊,農(nóng)業(yè)開展將面臨更大的挑戰(zhàn).4 .阻礙了城市化進(jìn)程

10、和土地資源市場配置與效率的提升.家庭承包責(zé)任制對土地使用權(quán)的劃分,使農(nóng)民對所承包的土地產(chǎn)生了戀土情節(jié),農(nóng)民不僅把集體所有的土地作為解決生活資料的來源,而且當(dāng)作應(yīng)付從事不穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險的一種手段.加上土地對農(nóng)民的就業(yè)保證、生活福利保證和傷病養(yǎng)老保證等功能,許多農(nóng)民即使已經(jīng)從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也不愿放棄土地占有權(quán),寧愿粗放經(jīng)營或拋荒.目前,我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積在公頃以下,而世界上中等收入以上的國家平均每個生產(chǎn)單位的面積是公頃.我國人均農(nóng)用地資源高度缺乏,而一些種田能手也為取得規(guī)模效益而希望得到更多的土地.換句話說,承包制使許多農(nóng)民不能真正離開土地,安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面,又使得安心

11、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶不能通過擴(kuò)大生產(chǎn)面積取得規(guī)模效益.因此,承包制既阻礙了廣闊農(nóng)民真正從土地上解脫出來,又阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化經(jīng)營.5 .關(guān)于土地承包期限的問題.1984年中央提出土地承包期15年不變,當(dāng)時許多第一輪承包合同尚未到期,即使是1984年簽訂的合同也要1999年才能到期.但中央在1993年又提出再延長承包三十年,并提倡“增人不增地,減人不減地.20XX年3月啟動的?中華人民共和國農(nóng)村土地承包法?也重申了“耕地的承包期為三十年,在此根底上規(guī)定“承包合同生效后,發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而百年更或者解除,也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的別離或者合并而變更或者解除.24條并規(guī)定“承包期

12、內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地,不得調(diào)整承包地,且不得單方面解除承包合同26、27、35條.顯而易見,中央政策的意圖完全是基于農(nóng)民的整體利益考慮.三十年承包期不變的設(shè)計者以為這一“定心丸吃下去后,農(nóng)民便對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的信心增強(qiáng),從而增加投資意愿.然而結(jié)果并非制度設(shè)計者所預(yù)料的那樣,農(nóng)民依然沒有增加投資,很多農(nóng)民依然生活在貧困線以下,農(nóng)民的生存狀況并沒有得到大的改善.農(nóng)民認(rèn)為不肯投資原因非常簡單,種田太不劃算,與承包期的長短沒有太大的關(guān)系中央三令五中要為農(nóng)民減負(fù),取消農(nóng)業(yè)稅的呼聲也越來越高,“減負(fù)確實在一些地方得到了實現(xiàn),許多農(nóng)民又過去的每年交幾百元到現(xiàn)在的幾十元.但是,農(nóng)民們依然貧困,

13、全國依然又那么多的貧困村,貧困縣,每年依然有越來越?jīng)坝康摹懊窆こ?如果政府不能從根本上,從制度層面上解決種田不賺錢的現(xiàn)實問題,解決農(nóng)民的貧困問題,光依靠延長承包期是不管用的.經(jīng)過20多年的改革開放,我國已經(jīng)實現(xiàn)了由方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)得轉(zhuǎn)變,我們更應(yīng)該注重的是用開展的眼光看待我國經(jīng)濟(jì)得開展.不可否認(rèn),我國經(jīng)濟(jì)正迅猛騰飛,但卻落下了我們的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).我國的工業(yè)已朝著現(xiàn)代化得目標(biāo)大步前進(jìn),而我國得農(nóng)業(yè)卻依然停留在二三十年前得手工耕作、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時代.究其原因,一方面是我國得體制方面存在一些問題：我國的城鄉(xiāng)分治得二元社會結(jié)構(gòu)體制、農(nóng)村的治理體制、農(nóng)村的社會保證缺失問題以及農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生教育等問題

14、；而另一方面,那么是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)不適合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我們必須從制度上改變這種“集體所有、分戶經(jīng)營、種田不賺錢的狀況,理順承包土地的農(nóng)民與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而不僅僅是從承包期、減負(fù)等方面著手,不然只能是治標(biāo)不治本.三.構(gòu)建農(nóng)村土地國家所有權(quán)的設(shè)想針對上述家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的立法缺陷,近年來,理論界對農(nóng)村土地所有制度的改革進(jìn)行了探討.在農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)屬確定上有三種不同的思路：第一種思路是改革土地的集體所有權(quán),實行土地農(nóng)民私有化,實現(xiàn)目前生產(chǎn)力條件下的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一；第二種思路是依然實行土地集體所有制,改目前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為土地股份合作制度,在“兩權(quán)別離的

15、根底上,又將使用權(quán)別離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),農(nóng)戶以承包權(quán)入股參與經(jīng)營和分配.第三種思路是廢除農(nóng)村集體所有權(quán),實行土地的國有化.筆者認(rèn)為,選擇哪一種模式應(yīng)以是否能促進(jìn)我國生產(chǎn)力的開展和符合我國現(xiàn)階段的國情為標(biāo)準(zhǔn),同時要考慮制度變遷的本錢效益.就目前我國農(nóng)村土地的現(xiàn)實狀況,農(nóng)村土地所有制的改革,應(yīng)是土地國有化,土地立法應(yīng)確立國家土地所有權(quán).理由在于：第一,實行農(nóng)村土地私有化不符合社會主義性質(zhì),同時在實施過程中也會產(chǎn)生許多弊端和無法克服的矛盾：1.在我國,土地共有的觀念已經(jīng)根深蒂固,深入人心,如果廢除共有,將會引起社會的動亂不安；2.我國土地資源稀缺,人地關(guān)系緊張,如果實行石油,大量農(nóng)業(yè)用地將轉(zhuǎn)為其他產(chǎn)

16、業(yè)用地,耕地面積將會更加緊張,危機(jī)我國農(nóng)業(yè)的根底地位,影響國家糧食平安,也會對社會的穩(wěn)定造成極大的威脅；3.如果實行私有,分散的小農(nóng)占有會成為土地集中或規(guī)模經(jīng)營的主要障礙,土地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高；4.實行私有可能采取的形式不外乎兩種：一種是將土地賣給農(nóng)民,但農(nóng)村土地是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級社建立時,農(nóng)民無償入社的,現(xiàn)在又讓農(nóng)民購置,于理不通,況且絕大多數(shù)農(nóng)民無力購置；另一種是無償劃分,這種方式將使土地?zé)o償使用造成的弊端更加突出,而且會使一系列矛盾激化,實施本錢太高.5.從世界經(jīng)驗看,當(dāng)前許多興旺資本主義國家已逐漸摒棄土地私有,出現(xiàn)了實行土地國有化的主張和趨勢.以上可以看出,土地私

17、有化在我國既沒有生存的意識土壤也不具有可行性.第二,實行農(nóng)村土地集體所有,雖然在理論上具有可行性,但依然有許多無法克服的矛盾.集體所有只是一種“擺設(shè),事實上國家是土地的最終所有者,加上“集體所有只會多一些權(quán)力尋租的時機(jī),少一些對農(nóng)民切實的保證.我國農(nóng)村現(xiàn)階段存在的問題也反映了這一點(diǎn).在集體所有制的根底上建立土地股份合作制度,方式雖然是好的,但出發(fā)點(diǎn)有問題,依然會有產(chǎn)權(quán)不清楚,權(quán)力尋租等問題.筆者認(rèn)為,實行農(nóng)村土地國家所有才是解決問題的可行之策.一,土地國有化是社會主要制度的現(xiàn)實要求.一般來說,一國土地所有制的性質(zhì)在很大程度上取決于一國社會的性質(zhì),土地國有是與社會主義緊密連接在一起的.馬克思、恩

18、格斯早在?共產(chǎn)黨宣言?中就提出：土地國有越來越成為一種“社會必然性,并且認(rèn)為在小農(nóng)占優(yōu)勢地位的國家里,可以采用集體所有制作為過渡形式.建國以來,我國土地制度的屢次變革大體就是遵循這一理論.不過,我國以集體所有制作為過渡的階段已經(jīng)過去,我們現(xiàn)在要做的是將土地國有化,以利于規(guī)?；?jīng)營和集約化經(jīng)營.二,實踐中,農(nóng)民經(jīng)營使用土地,一方面要向集體上交提留或承包費(fèi)用,一方面要向國家低價交售農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)稅,這實際上是國家以不同的形式收取土地費(fèi).三,農(nóng)村土地國有,從制度上廢除土地使用權(quán)的壟斷,既可以克服現(xiàn)行集體所有,農(nóng)戶承包經(jīng)營下的土地社區(qū)界限,又可以防止土地私有制下農(nóng)民財產(chǎn)占有心理對土地流轉(zhuǎn)形成的障礙.同時,國家有充分的權(quán)力主動利用經(jīng)濟(jì)、行政手段,對土地使用權(quán)進(jìn)行治理,不斷標(biāo)準(zhǔn)我國的土地流轉(zhuǎn)制度,解決因土地占有關(guān)系混亂出現(xiàn)的種種問題.土地國有化后,可以通過法律或標(biāo)準(zhǔn)合同的方式,建立土地租賃經(jīng)營、分成經(jīng)營以及其他多種經(jīng)營模式.在法律和標(biāo)準(zhǔn)合同中,應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民的權(quán)利義務(wù),將現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)中農(nóng)民