農(nóng)村信用社改革成效分析及存在問題的政策建議

1、銀行系統(tǒng)調(diào)研報(bào)告：農(nóng)村信用社改革成效分析及存在問題的政策建議農(nóng)村信用社改革是農(nóng)村金融改革的重要組成部分。深化農(nóng)村信用社改革，改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，直接關(guān)系到農(nóng)村金融服務(wù)體系的穩(wěn)健運(yùn)行，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定的大局。當(dāng)前，連云港市農(nóng)村信用社正處于深化改革階段，總體上看取得了一定的階段性成果，但也存在許多迫切需要解決的問題，亟待改進(jìn)。一、農(nóng)村信用社改革的積極效應(yīng)伴隨著農(nóng)村信用社改革，連云港市農(nóng)村信用社全部實(shí)行了以縣（區(qū)）為單位的農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人體制，取消了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的法人資格，整合成為5家聯(lián)社。深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，政策支持很大，涉及到財(cái)

2、政、稅收、資金等方面，實(shí)施這么多扶持政策的一個(gè)主要目標(biāo)是想“花錢買機(jī)制”，使農(nóng)村信用社真正成為“白主經(jīng)營、白我發(fā)展、白我約束”的法人企業(yè)。在這個(gè)改革價(jià)值目標(biāo)的導(dǎo)向下，實(shí)行扶持政策與改革的效果緊密掛鉤，有力地促進(jìn)了全市農(nóng)村信用社管理體制的變革。（一）法人治理結(jié)構(gòu)逐步改善，經(jīng)營機(jī)制得到轉(zhuǎn)換。一是法人治理框架初步建立。各農(nóng)聯(lián)社已構(gòu)建了以股東代表大會、董事會、監(jiān)事會及高級管理層（主任）為主體的法人治理結(jié)構(gòu)，并明確了各白的職權(quán)范圍和責(zé)任、運(yùn)行程序及議事規(guī)則，股東大會、理事會、監(jiān)事會召開比較正常，相關(guān)決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)已投入運(yùn)作。二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰，資本補(bǔ)充機(jī)制得到健全。全市農(nóng)聯(lián)社按照“股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化

3、，投資主體多元化”原則，穩(wěn)步推進(jìn)增資擴(kuò)股工作，以原有社員為基礎(chǔ)，廣泛吸收轄內(nèi)農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織入股，同時(shí)兼顧大股東、小股東、法人股東與白然人股東的權(quán)益，設(shè)置比較合理的股權(quán)種類、結(jié)構(gòu)及投票權(quán)。三是經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換開始啟動，內(nèi)部改革取得一定進(jìn)展。各農(nóng)聯(lián)社對其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合布局，同時(shí)對原內(nèi)設(shè)職能部門進(jìn)行全面改革，合理設(shè)置了管理部門。從全市各金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)管理型人員，充實(shí)現(xiàn)有管理人員隊(duì)伍。（二）經(jīng)營實(shí)力明顯增強(qiáng)，競爭能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷提高。隨著深化農(nóng)村信用社各項(xiàng)優(yōu)惠政策的實(shí)施，增強(qiáng)了各農(nóng)村信用社的發(fā)展后勁和盈利能力，推動了農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況的好轉(zhuǎn)。截止2005年末，全市農(nóng)聯(lián)社各

4、項(xiàng)存款余額67億元，各項(xiàng)貸款余額53.3億元，分別較2004年增長17.5%和19.5%;全年實(shí)現(xiàn)盈利3685萬元，較2004年末增加3474萬元；資本充足率達(dá)到10.9%較2004年末上升了1.3個(gè)百分點(diǎn)。今年上半年存、貸款余額分別為80億元和62億元，市場份額分別居全市金融機(jī)構(gòu)的第一位和第三位。（三）信貸有效投入增加，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用明顯增強(qiáng)。近年來，全市農(nóng)村信用社貸款投放力度加大，重點(diǎn)支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展。至今年6月末，全市農(nóng)村信用社各項(xiàng)貸款余額61.7億元，較年初增加8.4億元，較2002年末增加29.9億元。其中“三農(nóng)”貸款余額48.8億元，較年初增加8億元

5、，較2002年末增加26.4億元。從問卷調(diào)查情況看，92.1%的調(diào)查對象認(rèn)為農(nóng)村信用社改革的最大受益者是農(nóng)民和農(nóng)村信用社白身，89.5%的調(diào)查對象認(rèn)為信貸支農(nóng)狀況不斷增強(qiáng)二、當(dāng)前農(nóng)村信用社深化改革中面臨的主要困難和問題（一）經(jīng)營管理水平有待提高，“三會一層”管理模式流于形式。一是農(nóng)村信用社管理水平相對不高。全市農(nóng)村信用社的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營模式、管理水平、人員素質(zhì)等與商業(yè)銀行相比有一定的差距，彳艮難吸引社會資金參資入股。二是農(nóng)村信用社沒有實(shí)行有效的“民主化”管理，普遍存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象。社員代表大會流于形式，社員意志得不到體現(xiàn)，容易挫傷小企業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營戶入股積極性。農(nóng)村信用社理事長、監(jiān)事長和

6、主任的產(chǎn)生仍然采取省級聯(lián)社提名，通過社員代表大會這一形式產(chǎn)生，理事會、監(jiān)事會成員由農(nóng)村信用社擬定“班子”后從信用社、政府和大客戶中產(chǎn)生。一些真正向信用社投入資金的小企業(yè)、農(nóng)戶和一些小的農(nóng)村經(jīng)營戶并未能參與監(jiān)督和管理，從而形成“出錢的不管事，管事的不出錢”的怪現(xiàn)象。（二）股權(quán)結(jié)構(gòu)集中度低、穩(wěn)定性差，外部約束機(jī)制成效差。目前，連云港市農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)普遍存在“四多四少”現(xiàn)象。從股本金情況看，一是資格股多，投資股少。全市4家認(rèn)購中央銀行專項(xiàng)票據(jù)的農(nóng)村信用社目前只有2家農(nóng)聯(lián)社劃分了資格股和投資股，且投資股占比偏低。二是白然人股多，法人股少。4家農(nóng)村信用社白然人股本占九成，法人股本僅占一成。三是強(qiáng)制入

7、股多，白愿入股少。農(nóng)村信用社為達(dá)到票據(jù)發(fā)行和兌付的條件，層層下達(dá)增資擴(kuò)股任務(wù)，納入信用社目標(biāo)考核，與信用社職工的工資掛鉤。四是小額股多，大額股少。全市農(nóng)村信用社的絕大多數(shù)股東是農(nóng)民和社會白然人，企業(yè)法人很少，入股金額普遍偏低，存在戶數(shù)多、金額小的現(xiàn)象，如某縣農(nóng)村信用社股本金總額為0.58億元，而股東戶數(shù)達(dá)7.6萬戶。股權(quán)高度分散，股權(quán)設(shè)置集中度較低，不利于當(dāng)前法人治理結(jié)構(gòu)的完善和實(shí)現(xiàn)民主化管理，有可能使損害到小股東（社員）的利益。（三）內(nèi)控制度建設(shè)緩慢，內(nèi)部約束機(jī)制不夠健全。一是內(nèi)控制度的更新仍滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，中間業(yè)務(wù)開拓、融資業(yè)務(wù)開展、電子化建設(shè)等方面的制度缺乏系統(tǒng)性，不同程度存在著監(jiān)控盲區(qū)

8、。二是制約機(jī)制不健全，缺少央行專項(xiàng)票據(jù)兌付考核所要求的部分制度，如不良貸款責(zé)任追究制度、理事會、監(jiān)事會、高級管理層成員專項(xiàng)審計(jì)和離任審計(jì)制度等。三是一些分支機(jī)構(gòu)存在有章不循、逆程序操作的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在會計(jì)規(guī)范化、相互制約、安全謹(jǐn)慎等原則堅(jiān)持不夠；貸款定價(jià)機(jī)制尚未建立，貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任未有效落實(shí)；勞動用工管理滯后。（四）農(nóng)村信用社尚沒有建立起可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。一是金融制度供給與需求錯(cuò)位，造成農(nóng)村金融抑制。當(dāng)前基層金融體系制度供給為中央所壟斷，相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)基層銀行上存資金，減少對落后地區(qū)的信貸投入，造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素投入不足。二是市場化取向改革以來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開始注重經(jīng)濟(jì)效益核算，紛紛撤并

9、基層低效網(wǎng)點(diǎn)，目前連云港市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有信用社或郵政儲蓄一家機(jī)構(gòu)在農(nóng)村提供金融服務(wù)，在服務(wù)產(chǎn)品上，農(nóng)村主要是存貸款和結(jié)算等傳統(tǒng)服務(wù)，消費(fèi)信貸、投資理財(cái)?shù)刃屡d金融產(chǎn)品在農(nóng)村推廣遲緩。受科技水平和人員素質(zhì)等因素影響，多年來農(nóng)村信用社幾乎沒有推出有競爭力和獨(dú)特的金融產(chǎn)品。三是風(fēng)險(xiǎn)撥備嚴(yán)重不足，按照監(jiān)管部門口徑，2005年末連云港市農(nóng)村信用社不良貸款預(yù)計(jì)損失額為12670萬元，而呆賬準(zhǔn)備金為8396萬元，不良貸款預(yù)計(jì)損失抵補(bǔ)率僅為66%。四是專項(xiàng)票據(jù)置換的不良貸款資產(chǎn)質(zhì)量差，清收管理難。全市專項(xiàng)票據(jù)置換的9306萬元表外不良貸款中，其中2002年以前形成的“兩呆”貸款6594萬元，占比70.8%;置換歷

10、年虧損2712萬元。五是2002年以前隱性的不良貸款消化難。由于過去農(nóng)村信用社經(jīng)營管理不甚規(guī)范，部分不良貸款反映不夠真實(shí)。2005年全市實(shí)行貸款五級分類，不良貸款比例平均出現(xiàn)反彈5-7個(gè)點(diǎn)左右。三、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村信用社深化改革的政策建議（一）進(jìn)一步加強(qiáng)法人治理，完善“三會一層”治理制度。一是通過吸收民營企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)入股，逐步分散股權(quán)，增加投資渠道，弱化內(nèi)部人控制，促進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)；二是加強(qiáng)農(nóng)村信用社民主管理，繼續(xù)完善股東表決權(quán)制度。明確社員代表大會是信用社的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，落實(shí)其應(yīng)有的職權(quán)，做到既要防止內(nèi)部人控制，與要防止大客戶控制。要鼓勵(lì)社員運(yùn)用法律保護(hù)白身利益，

11、抵制違法決策，從而確保社員代表大會的民主化和科學(xué)化。三是理順理事會與管理層的關(guān)系，理事長是信用社的法人代表，信用社主任負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決策，實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制，細(xì)化二者的職權(quán)范圍和具體義務(wù)。四是加強(qiáng)監(jiān)事會建設(shè)。要賦予監(jiān)事會更多的權(quán)力，行使包括對信用社業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的審計(jì)權(quán)，對管理層和員工行為的監(jiān)察權(quán)，對理事長、信用社主任重大決策的否決權(quán)，提議必要時(shí)召開社員代表大會等權(quán)力。（二）轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，認(rèn)真做好增資擴(kuò)股和不良貸款清降工作。是農(nóng)村信用社要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，增強(qiáng)盈利能力，以提高社會公眾對農(nóng)村信用社改革的信心。二是認(rèn)真做好增資擴(kuò)股工作。要加強(qiáng)增資擴(kuò)股的正面宣傳，堅(jiān)持

12、服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，充分調(diào)動社員入股的積極性，鼓勵(lì)具有一定資本實(shí)力的種養(yǎng)大戶、個(gè)體工商戶、中小企業(yè)和私營企業(yè)多入股、入大股，不斷優(yōu)化股金結(jié)構(gòu)，提高資本充足率，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力；要加強(qiáng)退股管理，嚴(yán)格退股條件，增強(qiáng)股金的穩(wěn)定性；要嚴(yán)格分紅管理，根據(jù)財(cái)務(wù)制度和稅收制度等規(guī)定分紅，避免保息分紅的做法。三是提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量。當(dāng)前，農(nóng)村信用社要下大力氣壓降不良貸款比例，要加強(qiáng)新增貸款管理，確保新增貸款風(fēng)險(xiǎn)降低到最低限度。爭取早日達(dá)到兌付標(biāo)準(zhǔn)，如期兌付中央銀行專項(xiàng)票據(jù)。（三）強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制，營造健康發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境。一是按照現(xiàn)代企業(yè)科學(xué)管理的思路，對現(xiàn)有內(nèi)控制度進(jìn)行必要的清理與整合，改變以往不嚴(yán)密的業(yè)務(wù)處理和

13、經(jīng)營管理方式，增加內(nèi)部控制的全面性、科學(xué)性；二是盡快建立信息披露制度，逐步規(guī)范財(cái)務(wù)會計(jì)信息、審計(jì)信息和非財(cái)務(wù)會計(jì)信息的收集、整理和披露程序；三是盡快出臺新型的人事用工制度和體現(xiàn)正向激勵(lì)機(jī)制的薪酬分配制度，制定董事、監(jiān)事、高級管理層的績效考核辦法，充分調(diào)動各級人員工作積極性。（四）完善服務(wù)功能，建立起長效發(fā)展機(jī)制。一是深化農(nóng)村金融體制改革，打破農(nóng)村金融壟斷和金融抑制，建立真正為“三農(nóng)”服務(wù)的多元化農(nóng)村金融體系，明確農(nóng)村金融的組織分工和工作定位，為農(nóng)村信用社的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的金融政策環(huán)境。二是深化農(nóng)村信用社改革，增強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的功能和實(shí)力，把農(nóng)村信用社真正辦成為“三農(nóng)”提供全方位的金融機(jī)構(gòu)。

14、三是應(yīng)在防范風(fēng)險(xiǎn)前提下，將支農(nóng)資金用于實(shí)處。同時(shí)把握好商業(yè)化取向，積極發(fā)展中間業(yè)務(wù)，有計(jì)劃地拓展消費(fèi)信貸、投資理財(cái)產(chǎn)品，有步驟地創(chuàng)新貸款品種，改變當(dāng)前服務(wù)手段單一的問題，快速提高市場競爭力，有效提高經(jīng)營效益。四是嚴(yán)格按照貸款質(zhì)量分類辦法，計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)撥備，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。五是加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)稅政策協(xié)調(diào)配合，多渠道促進(jìn)資金要素流向農(nóng)村。引導(dǎo)金融擴(kuò)大支農(nóng)信貸投入；對金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)利息收入適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅以及抵押登記、財(cái)產(chǎn)過戶等環(huán)節(jié)行政性收費(fèi)；對重點(diǎn)項(xiàng)目和企業(yè)給予一定比例的財(cái)政貼息，降低企業(yè)融資成本。擴(kuò)大農(nóng)發(fā)行金融債券發(fā)行規(guī)模，探索省級財(cái)政發(fā)行“新農(nóng)村建設(shè)政府債券”，優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)進(jìn)入資本市場，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)資本投資農(nóng)村，多渠道