鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀及對策

1、精選優(yōu)質文檔-傾情為你奉上陳詒偉：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀及對策作者：陳詒偉 梁敏玲  時間：2010-08-06   瀏覽次數(shù)：3044 次內容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政管理體制中最基層、最微觀的行政機關，直接面向基層，直接面對廣大人民群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理運行狀況的好壞，直接影響到黨和國家各項方針、政策、法律、法規(guī)在農村的貫徹實施，直接影響到建設社會主義新農村的戰(zhàn)略實施。因此，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理狀況具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文試從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀、原因剖析、思路對策等方面進行淺述，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究提供一點有益的啟發(fā)。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理 對策我國現(xiàn)

2、代農村改革從小崗村創(chuàng)立家庭聯(lián)產承包責任制始，已經走過了三十多年的歷程，農村經濟社會發(fā)展可謂發(fā)生了翻天覆地的變化，成就舉世矚目。同時，作為上層建筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關也隨著經濟社會的發(fā)展而進行了多次的機構體制改革，就我縣而言，進入市場經濟時代以來也先后經歷了1996年和2001年兩次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制總體上與當前農村政治經濟社會發(fā)展形勢基本相適應，促進了農村經濟社會各項事業(yè)的發(fā)展。但是也存在一些令人擔憂的運作困境，須引起各方關注，并研究對策予以解決。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)實困境筆者作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的一名工作人員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)狀有深刻的切身體會，以我們所處的欠發(fā)達地區(qū)的山區(qū)縣為例，現(xiàn)時

3、的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在施政運作中呈現(xiàn)以下幾個尷尬特征：(一)全能的政府正所謂“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府機關，轄區(qū)內政治、經濟、文化、社會無所不管，計劃生育、社會治安、糾紛調處、防火防汛、普九教育、文明創(chuàng)建無所不干，黨務、政務、社會事務無所不包。此外，作為最下級行政機關，還要無條件辦理上級政府及其職能部門交辦的各項工作任務。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作可謂事務繁雜，包羅萬象，有人戲稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“萬能政府”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“萬金油”干部。(二)孤單的政府現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上沒有了獨立的行政權(如行政許可權、行政強制權、行政處罰權等)，有經濟收費權或行政強制權的“七所八站”基本上垂直縣級政府部門管

4、理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府倒是垂空了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理區(qū)域內的行政事務時，又要依靠那些垂直了的站所，而垂直站所人事權、經濟權、考核權不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“塊塊管不住條條”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指揮不動垂直站所開展工作。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了孤家寡人，勢單力薄，難以有為施政。(三)無奈的政府現(xiàn)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在施政過程中，往往會出現(xiàn)兩種無奈局面。一是主動執(zhí)法無奈，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏完整的執(zhí)法權，在處理一些違法違規(guī)行為時，沒有相應的強制權、處罰權作后盾，僅依靠說服教育和行政協(xié)調，一些違法行政相對人如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法行為不予理睬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也無何奈何，于是諸如違法超生難處理、違章建房難拆除、違法生產難取締、違法經營難杜絕等現(xiàn)象屢見不鮮。二是被動違

5、法行政無奈，現(xiàn)時有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了避免某項工作被上級“一票否決”，從而危及主要領導的政治前途，無奈干出違法行政行為，如為完成財政稅收入庫硬性任務而違規(guī)挪用專項資金墊稅充稅、為完成招商引資任務而非法征地、為完成計生四術任務而粗暴執(zhí)法等等。(四)空殼的政府農村稅費改革前，還有農業(yè)稅、特產稅、農民的“三提五統(tǒng)”來支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運作，自從農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以生存的財政資金來源立即枯竭和斷流。而作為欠發(fā)達地區(qū)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)連員工超過100人的工商企業(yè)都沒一兩家，財政稅收少得可憐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出，儼然成了空殼財政，有的甚至是負債財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作要依賴上級的各項有限的財政轉移資金來勉強

6、度日，有的則通過想方設法立項目、跑資金，然后以“瞞天過?！毙g處理項目資金，“專用?？睢比ソ鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作經費。曾有“三農”問題研究專家形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭遇“八限困局”，即有限的職權，無限的責任;有限的財權，無限的事權;有限的作為空間，無限的作為要求;有限的主動，無限的被動。這“八限困局”生動地描述了目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理過程的困境，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“四大特征”的生動注釋。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理困境的原因所在面對“四大特征”、“ 八限困局”，其原因何在，筆者認為主要是在如下幾個方面：(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能泛化，工作常錯位根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有7項職權，但在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這7項職能被泛化，轄區(qū)內的政治、經

7、濟、文化、社會等各項事業(yè)建設無所不包，而且最重份量的工作還是“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，于是安全生產、普高教育、無償獻血、征集兵員、計劃生育、社會穩(wěn)定、民政優(yōu)撫、社保擴面、文明創(chuàng)建等各項中心工作無一不被交辦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去辦理、去完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府儼然成了一個全能型的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對如此繁雜的行政事務，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部素質有限，仍然沿用計劃經濟體制下的老辦法來施政理政，于是經常出現(xiàn)履職錯位或缺位，做了一些不該做、不該管的事，但一些該做、該管的事卻沒做好、沒管好。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制條塊分割，權力與責任不對稱目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置主要分三大類：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直屬部門，有內設機構黨政辦、農業(yè)

8、辦、社會事務辦、經濟發(fā)展辦、規(guī)劃建設辦、計劃生育辦、維穩(wěn)綜治辦共七大辦，有武裝、工會、團委、婦聯(lián)等群團組織，有計劃生育服務中心、農業(yè)技術推廣中心兩個直屬事業(yè)中心，上述機構和人員的人、財、物權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄。二是雙重管理的半垂直站所，主要有公安派出所、司法所，這類站所黨團關系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考核和人事任免征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，但經濟權、人事決定權、業(yè)務領導權由縣級職能部門管轄。三是完全垂直的站所，主要有工商所、衛(wèi)生院、林業(yè)站、財政所、交管站、獸醫(yī)站、糧管所、供電所、郵政支局、電信支局、國稅分局、地稅分局、國土資源所、廣播電視站等，占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的大部分，這類站所人、財、物三權均由其上級主管部門直接控制。以上三

9、類機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時并存的關系統(tǒng)稱為條塊分割關系。由于這種條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和屢次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中的“垂直運動”，使到有執(zhí)法權、處罰權的職能站所向上垂直，分割肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對他們是看得見，管不著，指不動。但與垂直站所工作直接相關的責任卻沒有被垂直，而是留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得責任大、權力小、能力差。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考評機制不科學，考核不符合實際一是考核評比檢查項目多如牛毛。據(jù)我省有關清理規(guī)范面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查考核項目的文件透露，2008年前我省各級政府面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查考核項目有356項之多，經過清理規(guī)范后仍保留有29項，內容涵蓋黨務、政務、村務、經

10、濟、社會各項事業(yè)建設等等。二是考核指標不切實際。如農村合作醫(yī)療、林權制度改革等工作，上級有關政策文件要求尊重農民意愿，不得強迫命令等，但在實際考核時卻又以人口覆蓋率、林改面積覆蓋率等硬性指標作唯一考核標準。特別是財政稅收考核，有的縣級政府將脫離實際的稅收任務硬性攤派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以經濟主體角色去違規(guī)創(chuàng)稅、買稅、引稅、墊稅。三是“一票否決”制過濫?，F(xiàn)時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行一票否決的有計劃生育、維穩(wěn)信訪、安全生產、財政稅收等多項，“一票否決”制過多過濫，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部思想負擔長期處于高壓狀態(tài)，為避免“一票否決”而造假、而請客送禮、而粗暴執(zhí)法等違法行政現(xiàn)象時有發(fā)生。(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來源有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財

11、政舉步維艱一是由于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位劣勢，工業(yè)經濟基礎薄弱，財政稅收稅源有限，且增長緩慢。二是分稅制抽取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)那本來就少得可憐的稅收的大部分，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政來源和積累更為有限。三是財政轉移支付資金沒有足額到位，不能滿足山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉需要?；谝陨先c，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政都是入不敷出，根本不能算是一級獨立財政，根本擔負不起保運轉促發(fā)展的重任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行舉步維艱，基礎設施建設、公益事業(yè)、公共服務根本無錢落實。三、破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理困境的思路對策針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的困境及其成因，筆者認為也應相應從四個方面進行著手解決：(一)科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，目前學者有多種聲音，一種是主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，

12、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治;另一種是主張改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機構;還有一種是主張強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，優(yōu)化服務。筆者認為，在目前憲法和地方組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設置還未修改的前提下，宜采用強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的觀點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在體制內進行改革，科學界定職能。職能界定除了地方組織法所規(guī)定的七項外，還應著重在以下五個方面定好位：一是要不折不扣落實中央關于農村的大政方針和一系列惠農政策，把黨和政府的溫暖送到農民心中，當好親民惠民的使者;二是激活社會資源和社會力量，加快區(qū)域發(fā)展，不斷增加農民收入，不斷提高綜合經濟實力，當好經濟發(fā)展的推動者;三是充分關注民生，加快基礎設施建設，不斷改善人居環(huán)境和經濟發(fā)展環(huán)境，當好服務者;四是

13、依法行政，保證計生、殯改、土地等基本國策的落實，當好管理者;五是加強社會治安綜合治理，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)，當好護衛(wèi)者。在此基礎上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按依法行政的要求做到有所為，有所不為，不當萬能使者。(二)理順條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政關系要采取縣鄉(xiāng)改革聯(lián)動的方式，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與站所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級職能部門的關系。要按照責權利統(tǒng)一的原則明確界定縣、鎮(zhèn)兩級政府的事權，把一些專業(yè)性強、非強制性手段不能治理的行政事務，如交通、安全、環(huán)保、工商、稅收等，交由縣級政府統(tǒng)管，以縣級政府職能部門及其派駐站所管理為主，并相應減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所負的責任。而對一些非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理不可的社會公共事務，如計劃生育、民政優(yōu)撫、農業(yè)水利、林

14、政管理等，則實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政責任，相關職能站所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管轄，同時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應行政權力，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這些領域有相應的權威進行管理。對一些與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政功能密不可分，但又必須要縣級政府職能部門派駐站所齊抓共管的行政事務，如國土、文化、教育、財政、治安、司法等行政事務，要實行“條塊結合”的管理，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些站所的工作考核意見權、人事任免建議權，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對這些事務領域管理的指揮協(xié)調能力，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為孤單的政府。(三)建立科學的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核體系縣級政府要按照建立市場經濟體制和法治政府的要求，轉變“壓力型”考核機制為科學型考核機制，建立能夠綜合體現(xiàn)經濟

15、、社會和人的全面發(fā)展實際情況的指標體系，在干部政績評價標準上，既要看數(shù)字，又要看數(shù)字無法反映的東西;既要看“顯績”，又要看“潛績”;既要看主觀努力，又要看客觀條件。在考核方式方法上要注意實行定性與定量考核相結合，平時考核與集中考核相結合，特別是要樹立群眾觀點，引進社會評價機制，提高群眾在政績考核中的參與程度。同時，要根據(jù)不同地區(qū)的不同客觀條件、不同的崗位要求，有所側重，實行分類考核，努力使考核結果全面、客觀、公正地反映領導干部的實績。要把財政稅收、招商引資等經濟領域的硬性考核指標項目與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫鉤，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以經濟工作為重心轉移到公共服務上來。要堅決杜絕那些不必要的但偏要鄉(xiāng)鎮(zhèn)出錢出力的達標檢查

16、評比活動。對一些必須考核的項目，制訂考核指標要科學可行，切合實際，要慎用少用“一票否決”制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行政沖動。(四)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，引入公共財政模式，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層基本預算開支，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從追求經濟利益的漩渦中解脫出來。在兼顧縣鄉(xiāng)利益的基礎上，充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長潛力及財政承受能力，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支范圍，按事權與財權相統(tǒng)一的原則，因地制宜，區(qū)別對待，確定收支基數(shù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使基本職能的財力需要和可持續(xù)發(fā)展的能力。要逐步建立起規(guī)范的轉移支付制度，按預算法的要求，逐步恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫。上級政府和財政部門應集中部分財力，拿出一定的資金，對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行轉移支付，確保困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能依法行政的基本財力需要，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無錢辦事的難題。參考文獻1、肖唐鏢、李昌金等：中國