(完整word版)《投資條例》解讀

1、政府投資條例解讀韓志峰年月日我主要和大家交流三個(gè)方面的內(nèi)容：一是談一談條例的特點(diǎn)；二是分四個(gè)專(zhuān)題介紹一下對(duì)條例主要條款的理解；三是針對(duì)條例公布后，有關(guān)方面關(guān)注的熱點(diǎn)和提出的疑惑，歸納了四個(gè)要點(diǎn)，作進(jìn)一步的說(shuō)明。一、 條例的特點(diǎn)（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用和激發(fā)社會(huì)投資活力。大家都知道，改革開(kāi)放特別是年投改決定頒布以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)為主要內(nèi)容的投資體制改革，形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的格局。黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)（中發(fā)號(hào)），我國(guó)投融資體制改革持續(xù)深化，在推進(jìn)

2、要素配置市場(chǎng)化、落實(shí)企業(yè)投資主體地位方面成效顯著。近年來(lái)企業(yè)投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額，民間投資保持在以上。條例著眼于鞏固改革成果和繼續(xù)深化改革，對(duì)堅(jiān)持改革方向予以制度化和規(guī)范化。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是 為堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)配置資源的決定性作用，條例嚴(yán)格限定政府投資范圍，在第三條第一款中明確規(guī)定：“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主”。這一- 1 - / 24規(guī)定的立法目的，就是強(qiáng)調(diào)政府投資不能越位，必須牢牢把握“有所不為 ”的邊界，集中于“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，為市場(chǎng)主體提供更多投資機(jī)會(huì)，不與市場(chǎng)主體爭(zhēng)利。二是 為激發(fā)社會(huì)投資活力，處理好政府投資和社會(huì)投資的關(guān)系，

3、 條例第三條第二款明確規(guī)定：“國(guó)家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目 ”。這一規(guī)定的立法目的，就是考慮到公共領(lǐng)域項(xiàng)目具有成本較高、盈利能力不足的特點(diǎn)，政府要采取靈活的投資方式帶動(dòng)社會(huì)投資，擴(kuò)大社會(huì)投資范圍，增強(qiáng)社會(huì)投資動(dòng)力，促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。三是 遵循 “競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，不干擾市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，條例第六條第二款規(guī)定：“安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待各類(lèi)投資主體，不得設(shè)置歧視性條件?！北緱l規(guī)定的目的，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)安排政府投資要堅(jiān)持普惠性原則，特別是要平等對(duì)待民間投資主體，不得因?yàn)槠髽I(yè)的所有制性質(zhì)而區(qū)別對(duì)待。（二）貫徹了新發(fā)展理念。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面

4、:一是 為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，條例第四條規(guī)定：“政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則”。符合了這項(xiàng)原則，就能更好的發(fā)揮政府投資在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、社會(huì)發(fā)展水平，使廣大人民群眾更好享受基本公共服務(wù)，更有獲得感，從而真正促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。二是 堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和加強(qiáng)補(bǔ)短板的要求。黨的十九大明確提出要“發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。 條例緊扣時(shí)代主題，立 足我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)政府投資堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求、聚焦短板精準(zhǔn)發(fā)力作出明確規(guī)定。如第三條第一款規(guī)定：“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生

5、態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域。”這些領(lǐng)域，都是市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用、政府負(fù)有提供責(zé)任和義務(wù)、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展迫切需要加強(qiáng)的領(lǐng)域。為了確保政府投資能夠聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力，第三條第三款規(guī)定：“國(guó)家建立政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)”。三是 堅(jiān)決貫徹中央關(guān)于防風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，要求政府投資應(yīng)當(dāng)量力而行。如條例第五條第一款規(guī)定：“政府投資應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)”。 第五條第二款規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束，政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金”。第二十二條第二款規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資

6、建設(shè)”。這些規(guī)定，從宏觀到微觀，從原則到具體，一脈相承，循序漸進(jìn)，逐步深入。（三）是深化依法治國(guó)實(shí)踐的具體體現(xiàn)。一是 它終于解決了我國(guó)政府投資有法可依的問(wèn)題。條例公布后，不僅在政府內(nèi)部，而且在全社會(huì)都引起廣泛關(guān)注，這反映了在法治意義上，條例作為我國(guó)政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，首次將政府投資納入法治軌道，是依法規(guī)范政府投資、推進(jìn)投資法治建設(shè)具有里程碑意義的大事。這部行政法規(guī)將改變我國(guó)長(zhǎng)期依靠各類(lèi)規(guī)章、規(guī)范性文件管理政府投資的局面，各地各部門(mén)的相關(guān)規(guī)定權(quán)威性不足、指導(dǎo)性不夠、約束性不強(qiáng)甚至互相抵觸、難以銜接等問(wèn)題，將得到有效解決。二是 以條例出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)形成了投資法制的完整框架。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，近年

7、來(lái)我國(guó)投資法制建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道。企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令第號(hào)）已于年月日實(shí)施；機(jī)- 3 - / 24關(guān)團(tuán)體建設(shè)樓堂館所管理?xiàng)l例（國(guó)務(wù)院令第號(hào)）已于年月日實(shí)施。此次政府投資條例的出臺(tái)，使我國(guó)各類(lèi)投資項(xiàng)目的管理和有關(guān)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的管理均有了行政法規(guī)層面的法律依據(jù)。三是 條例的出臺(tái)有利于促進(jìn)依法行政，是建設(shè)法治政府的重要成果。黨的十九大報(bào)告將建設(shè)法治政府作為深化依法治國(guó)實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容。過(guò)去我國(guó)政府投資領(lǐng)域長(zhǎng)期沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，這既與政府投資涉及面廣、管理復(fù)雜和投融資體制改革持續(xù)深化、認(rèn)識(shí)和實(shí)踐發(fā)展較快、制度定型困難等不無(wú)關(guān)系，也與政府投資管理體制沒(méi)有明確、管理方式?jīng)]有統(tǒng)一直接相關(guān)，是一枚

8、硬幣的兩面。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，條例的一大貢獻(xiàn)，就是在最大公約數(shù)的共識(shí)基礎(chǔ)上，確立了政府投資的管理體制和管理方式，實(shí)現(xiàn)了政府投資管理體制、職能、程序、責(zé)任法定化，為各有關(guān)方面在工作中各負(fù)其責(zé)和科學(xué)履職、提高管理能力提供了法律依據(jù)。另外， 今后制定規(guī)章文件都要進(jìn)行合規(guī)性審查，條例就是合規(guī)性審查的重要依據(jù)，有利于各方在一個(gè)話語(yǔ)體系中商討問(wèn)題，消除分歧，形成共識(shí)，統(tǒng)一規(guī)范。（四）對(duì)政府投資的全方位全過(guò)程加強(qiáng)規(guī)范管理。一是 它強(qiáng)調(diào)從宏觀和微觀兩個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)政府投資的管理。宏觀層面，政府投資管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是對(duì)政府投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌決策。如條例第八條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

9、發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃和國(guó)家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財(cái)政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項(xiàng)目，規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金?！蔽⒂^層面，就是為促進(jìn)具體項(xiàng)目和資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化、嚴(yán)格化提供一系列剛性制度。二是 它按照項(xiàng)目和資金兩條主線加強(qiáng)管理。條例將其規(guī)范調(diào)整的項(xiàng)目劃分為政府投資項(xiàng)目和使用政府投資資金的項(xiàng)目。對(duì)政府投資項(xiàng)目，側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目決策和實(shí)施的直接管理，其投資資金與項(xiàng)目管理相結(jié)合；對(duì)使用政府投資資金的項(xiàng)目，側(cè)重于資金的管理，不過(guò)多干預(yù)項(xiàng)目具體的決策和實(shí)施。對(duì)項(xiàng)目的管理，體現(xiàn)在嚴(yán)格規(guī)范的決策程序和實(shí)施監(jiān)督上；對(duì)資金的管理，體現(xiàn)在各類(lèi)投資方式的規(guī)范和確立投資年度計(jì)劃這一基本手段上。三是 加強(qiáng)項(xiàng)目

10、全方位、全過(guò)程管理。條例規(guī)定對(duì)項(xiàng)目的管理覆蓋項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備、決策、實(shí)施、監(jiān)管、竣工、后評(píng)價(jià)等全生命周期。同時(shí)，前后延伸至項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目建成后的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)處理；左右銜接至其他部門(mén)的工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)等公共管理事務(wù)，形成了一個(gè)完整鏈條和體系。二、對(duì)條例的專(zhuān)題解讀（一）第一個(gè)專(zhuān)題是“項(xiàng)目決策”。第一個(gè)方面，首先了解什么是“政府投資項(xiàng)目”。 條例第九條規(guī)定，“政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，統(tǒng)稱(chēng)政府投資項(xiàng)目?！蹦鞘裁词侵苯油顿Y和資本金注入呢？直接投資，通俗的說(shuō)就是政府撥款投入，其形成的資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)；直接投資適用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。關(guān)于資本金注入，我國(guó)自年對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建立了

11、項(xiàng)目資本金制度，項(xiàng)目資本金是指在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資總額中，由投資者按一定比例認(rèn)繳的非負(fù)債性質(zhì)的出資。資本金注入，指的是將政府投資資金作為項(xiàng)目的資本金，投資形成的股權(quán)屬于國(guó)有股權(quán)，由有關(guān)機(jī)構(gòu)依法履行出資人職能，主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。由此可見(jiàn)，直接投資和資本金注入方式的項(xiàng)目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬?lài)?guó)家的項(xiàng)目，因此需要履行嚴(yán)格的政府決策程序，即審批制。直接投資和資本金注入以外，還有其他投資方式，一會(huì)我在“資金管理”專(zhuān)題中還會(huì)介紹，這里先不展開(kāi)。第二個(gè)方面，政府投資項(xiàng)目的決策程序。條例 第九條規(guī)定：對(duì)政府投資項(xiàng)目，“項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管

12、理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批?！币簿褪钦f(shuō)，政府投資項(xiàng)目的前期工作分為三個(gè)階段，決策分為上述三道程序。這與現(xiàn)行的規(guī)定是一致的。第三個(gè)方面，項(xiàng)目決策中，關(guān)于項(xiàng)目單位的義務(wù)和責(zé)任。條例十分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目單位的主體責(zé)任，第九條第二款規(guī)定，一是項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期工作，保證前期工作的深度達(dá)到規(guī)定的要求。二是項(xiàng)目單位要對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)以及依法應(yīng)當(dāng)附具的其他文件的真實(shí)性負(fù)責(zé)。實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)了各負(fù)其責(zé)，項(xiàng)目單位主觀原因出問(wèn)題的，要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，不能把責(zé)任都推給項(xiàng)目審批部門(mén)。第四個(gè)方面，決策中的審查重點(diǎn)。條例第十一條對(duì)規(guī)范審批作出了詳細(xì)規(guī)定。一是對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)

13、的審查。項(xiàng)目建議書(shū)階段主要解決“要不要干”的問(wèn)題，因此政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)的審查，要結(jié)合有關(guān)政策重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書(shū)提出的項(xiàng)目建設(shè)必要性。二是對(duì)可行性研究報(bào)告的審查?？尚行匝芯侩A段主要解決“能不能干的問(wèn)題，因此政府部門(mén)在審查可行性研究報(bào)告時(shí)，要重點(diǎn)審查可行性研究報(bào)告分析的項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)效益以及項(xiàng)目資金等主要建設(shè)條件的落實(shí)情況。三是對(duì)初步設(shè)計(jì)的審查。初步設(shè)計(jì)階段主要是解決“怎么干、花多少錢(qián)干”的問(wèn)題，因此政府部門(mén)要對(duì)初步設(shè)計(jì)及其提出的投資概算是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求進(jìn)行把關(guān)。第五個(gè)方面，項(xiàng)目決策程序中的特別規(guī)定。一是 為了促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，條例第十一

14、條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項(xiàng)目，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上作出決定?！?中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估， 指的是重大項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持“先評(píng)估后決策”的原則。比如國(guó)家發(fā)展改革制訂了投資咨詢(xún)?cè)u(píng)估管理辦法，審批政府投資項(xiàng)目之前必須經(jīng)過(guò)工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公眾參與，指的是涉及或影響公共利益的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)廣泛吸收公眾意見(jiàn)。例如，國(guó)家發(fā)展改革委年制訂了關(guān)于實(shí)行政府重大投資項(xiàng)目公示工作的指導(dǎo)意見(jiàn)。 專(zhuān)家評(píng)議，指的是要發(fā)揮專(zhuān)家在政府投資項(xiàng)目決策中的作用。將專(zhuān)家評(píng)議結(jié)果與專(zhuān)業(yè)工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目評(píng)估結(jié)論相對(duì)照

15、， 這是對(duì)于一些重大復(fù)雜項(xiàng)目慎重決策的需要。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，指的是對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、論證和防范。我國(guó)投資項(xiàng)目可行性研究制度對(duì)需要評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)、程序、等級(jí)和防范措施都有明確具體的規(guī)定。除了通行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以外，國(guó)家還可以根據(jù)實(shí)際情況提出專(zhuān)門(mén)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求。二是， 除了一般程序規(guī)定外，條例還對(duì)相對(duì)簡(jiǎn)單或特殊的項(xiàng)目作了精簡(jiǎn)程序的規(guī)定，體現(xiàn)了“放管服 ”改革的精神。條例 第十三條規(guī)定，對(duì)“相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目，部分改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目 ”，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需

16、要報(bào)批的文件和審批程序。這一條還有一款授權(quán)規(guī)定，即可以簡(jiǎn)化程序的具體項(xiàng)目范圍，由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。（二）第二個(gè)專(zhuān)題是“資金管理”。第一個(gè)方面，關(guān)于 “統(tǒng)籌安排”的要求。 條例十分注重銜接平衡各類(lèi)政府投資資金并統(tǒng)籌安排使用，主要是為了防止不同部門(mén)、不同專(zhuān)項(xiàng)的資金之間出現(xiàn)重復(fù)安排或空白盲區(qū)的問(wèn)題。為此條例第八條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃和國(guó)家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合財(cái)政收支狀況，統(tǒng)籌安排使用政府投資資金的項(xiàng)目，規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金?！睘榱四軌虮ＷC政府投資資金的統(tǒng)籌安排，條例第六條規(guī)定，“國(guó)家通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)等方式，加強(qiáng)對(duì)使用政府投資資金

17、項(xiàng)目的儲(chǔ)備。”中發(fā)號(hào)文件就提出：“建立覆蓋各地區(qū)各部門(mén)的政府投資項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目原則上不予安排政府投資”，還提出， “編制三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，明確計(jì)劃期內(nèi)的重大項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類(lèi)政府投資資金。依據(jù)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃及國(guó)家宏觀調(diào)控政策，編制政府投資年度計(jì)劃，合理安排政府投資。 ”因此，這與條例的規(guī)定是相協(xié)調(diào)、相銜接的，也由此可以看出，條例所要求的統(tǒng)籌安排，包括跨年度縱向統(tǒng)籌和本級(jí)政府橫向統(tǒng)籌。第二個(gè)方面，關(guān)于 “政府投資資金按項(xiàng)目安排”的要求。 條例第六條明確規(guī)定，“政府投資資金按項(xiàng)目安排”。按具體項(xiàng)目安排政府投資資金，是發(fā)改系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)守的一個(gè)基本原則，對(duì)精準(zhǔn)確定建設(shè)任務(wù)、嚴(yán)

18、格規(guī)范管理、落實(shí)工作責(zé)任、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)投資效果、充分發(fā)揮政府投資效益等都十分必要。實(shí)踐中，按項(xiàng)目安排資金有兩種形式：一是 由資金安排部門(mén)直接安排到具體項(xiàng)目上。這主要是對(duì)本級(jí)政府采用直接投資或資本金注入方式的政府投資項(xiàng)目，項(xiàng)目審批和資金安排緊密聯(lián)系在一起，此外也有部分直接補(bǔ)助到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目上。二是 由上級(jí)補(bǔ)助給下級(jí)，再由下級(jí)安排到項(xiàng)目上，如國(guó)家發(fā)改委安排到地方的打捆和切塊投資。這種情況下，從上級(jí)作為資金安排部門(mén)的角度來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有直接將資金安排到具體項(xiàng)目，但這只是上下級(jí)之間的具體分工，并不影響“政府投資資金按項(xiàng)目安排”的原則要求。由于安排投資的上級(jí)部門(mén)不直接參與項(xiàng)目決策，這就需要下級(jí)地方主管部門(mén)要切實(shí)承

19、擔(dān)起選擇- 11 - / 24推薦項(xiàng)目、把控項(xiàng)目真實(shí)投資額等責(zé)任。條例規(guī)定了四種投資第三個(gè)方面，關(guān)于 “政府投資方式方式，即直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息。理解這四種投資方式，需要把握以下幾點(diǎn):一是 四類(lèi)投資方式的具體含義。直接投資、資本金注入這兩方式，前面我已經(jīng)結(jié)合政府投資項(xiàng)目的決策程序作了介紹。這里再介紹一下投資補(bǔ)助和貸款貼息。投資補(bǔ)助，指的是無(wú)償給予一定限額或比例的資金支持。一般情況下，對(duì)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助作為資本公積管理；在項(xiàng)目單位同意增資擴(kuò)股的情況下，也可以作為國(guó)家資本金管理。貸款貼息，指的是對(duì)使用了銀行貸款的項(xiàng)目給予的貸款利息補(bǔ)貼。貼息率應(yīng)當(dāng)不高于當(dāng)期銀行貸款利率的上限。貼息

20、資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項(xiàng)目的，沖減工程成本；屬于竣工項(xiàng)目的，沖減財(cái)務(wù)費(fèi)用。二是 如何理解“以直接投資為主”和 “經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要采取資本金注入方式 ”。 條例第六條規(guī)定，政府投資“以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式”。對(duì)于這一規(guī)定，還是要結(jié)合本條中“政府投資資金按項(xiàng)目安排”的要求來(lái)理解。也就是說(shuō)，判斷投資方式要具體到資金和項(xiàng)目的關(guān)系上，并根據(jù)投資所形成資產(chǎn)的屬性來(lái)判斷，而不以上下級(jí)政府資金使用關(guān)系來(lái)判斷。比如上級(jí)政府補(bǔ)助給下級(jí)政府的投資，下級(jí)政府用來(lái)直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或 “資本金注入 ”， 而不是投資方式意義上的“投資補(bǔ)助”。

21、 三是 如何理解“適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式”。 條例規(guī)定，“對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式”。 這種審慎表述的立法本意是，對(duì) “投資補(bǔ)助”、 “貸款貼息 ”這種屬于無(wú)償補(bǔ)助企業(yè)的投資方式，要盡可能的規(guī)范和限制，只能用在確有必要的項(xiàng)目上，防止干擾市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。四是政府投資方式是不是只有條例列出的四種。條例對(duì)四種投- 9 - / 24資方式的規(guī)定，加了一個(gè)“等 ”字，也就是從立法技術(shù)上采取了非封閉式的列舉式，其立法本意是，既使得這四種投資方式于法有據(jù)，又不妨礙實(shí)踐中的改革創(chuàng)新。第四個(gè)方面，關(guān)于 “政府投資年度計(jì)劃”。在條例中要不要規(guī)定

22、 “投資計(jì)劃”， 或者說(shuō)要不要把“投資計(jì)劃”作為政府投資資金管理的基本手段，是條例立法過(guò)程中爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)問(wèn)題之一。經(jīng)過(guò)充分研究，各方面最終形成了共識(shí)，因此，條例確立了政府投資年度計(jì)劃在政府投資管理中的地位，并在第三章中以整章的內(nèi)容作了具體規(guī)定。條例對(duì)政府投資年度計(jì)劃的規(guī)定主要包括以下幾點(diǎn)：一是 計(jì)劃編制主體，強(qiáng)調(diào)誰(shuí)安排投資、誰(shuí)編制計(jì)劃。 即第十五條第一款規(guī)定: “國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)對(duì)其負(fù)責(zé)安排的政府投資編制政府投資年度計(jì)劃，國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其負(fù)責(zé)安排的本行業(yè)、領(lǐng)域的政府投資編制政府投資年度計(jì)劃?！倍峭顿Y計(jì)劃層級(jí)，強(qiáng)調(diào)一級(jí)政府一級(jí)計(jì)劃。即第十五條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)

23、按照本級(jí)人民政府的規(guī)定，編制政府投資年度計(jì)劃?！币簿褪钦f(shuō)，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)都要編制政府投資年度計(jì)劃。這是因?yàn)?，隨著投融資體制改革的深化，我國(guó)地方各級(jí)政府早已成為投資主體，分別承擔(dān)大量投資建設(shè)任務(wù)；隨著我國(guó)實(shí)行分級(jí)分稅預(yù)算管理體制，地方各級(jí)政府也已成為名副其實(shí)的一級(jí)預(yù)算主體。因此，縣級(jí)以上人民政府都應(yīng)編制政府投資年度計(jì)劃。三是 政府投資計(jì)劃的內(nèi)容。條例 第十六條規(guī)定，“政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期、項(xiàng)目總投資、年度投資額及資金來(lái)源等事項(xiàng)?！?這里需要重點(diǎn)了解兩點(diǎn)。第一，從條例對(duì)投資計(jì)劃內(nèi)容的具體規(guī)定，充分認(rèn)識(shí)投資計(jì)劃的功能和目的。一個(gè)是統(tǒng)籌政府投資資金的需要，即

24、有利于掌握年度投資總規(guī)模和各行業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)分配；第二個(gè)是落實(shí)建設(shè)責(zé)任的需要，即有利于完成政府預(yù)期的建設(shè)任務(wù)和目的；第三個(gè)是適應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)律的需要，即有利于按年度對(duì)建設(shè)周期跨年度的項(xiàng)目有序落實(shí)資金和銜接實(shí)施；第四個(gè)是規(guī)范資金撥付的需要，即有利于落實(shí)多元投資主體同時(shí)同比例保障資金到位的要求。實(shí)踐中，有些地方的投資計(jì)劃失之于粗，缺乏基本的要素，甚至取消了投資計(jì)劃，這實(shí)質(zhì)上反映了政府投資的粗放管理， 應(yīng)當(dāng)按照 條例 的要求予以糾正。第二個(gè)要了解的重點(diǎn)是，對(duì)上級(jí)補(bǔ)助地方、由下級(jí)安排到項(xiàng)目上的投資，下級(jí)應(yīng)當(dāng)按照條例關(guān)于投資計(jì)劃內(nèi)容的規(guī)定執(zhí)行。也就是說(shuō)，上級(jí)以打捆、切塊方式安排到下級(jí)的投資資金，下級(jí)在按項(xiàng)目

25、分解下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期、項(xiàng)目總投資、年度投資額及資金來(lái)源等事項(xiàng)。四是 列入投資計(jì)劃的項(xiàng)目的條件。 條例第十七條對(duì)列入計(jì)劃的項(xiàng)目所達(dá)到的條件作出了規(guī)定。 為了避免“錢(qián)等項(xiàng)目”、 造成資金沉淀和“項(xiàng)目等錢(qián)”、 影響項(xiàng)目建設(shè)，以及確保執(zhí)行預(yù)算法的規(guī)定，納入投資計(jì)劃草案和正式下達(dá)投資計(jì)劃的項(xiàng)目，其前期工作應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的深度，確保資金能夠到位和資金到位后能夠及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。這里有幾個(gè)具體問(wèn)題和大家交流一下。首先， 如何理解本條“列入政府投資年度計(jì)劃”的具體階段。從本條三款條件來(lái)看，“列入政府投資年度計(jì)劃”理解為列入下達(dá) 政府投資年度計(jì)劃的項(xiàng)目比較合理，這也是為確保計(jì)

26、劃能夠執(zhí)行而對(duì)項(xiàng)目成熟度的最基本的要求?？紤]到編制計(jì)劃草案和批準(zhǔn)、下達(dá)之間還有一個(gè)周期，編制計(jì)劃草案時(shí)項(xiàng)目達(dá)到什么程度應(yīng)由資金安排部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況提出要求。其次， 如何理解第一款“可行性研究報(bào)告已經(jīng)批準(zhǔn)或者投資概算已經(jīng)核定”。一般來(lái)講，可研和概算是前后順次進(jìn)行的兩個(gè)環(huán)節(jié)，這里的 “或者 ”容易引起歧義。這需要結(jié)合立法本意來(lái)理解和執(zhí)行。從普遍性上來(lái)說(shuō)，概算核定后下達(dá)投資計(jì)劃最為合理，但考慮到有些項(xiàng)目前期工作比較復(fù)雜，需要將部分資金用在勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷等非主體工程上，因此也可以在可研批復(fù)后下達(dá)部分投資。第三， 如何理解第二款“采用投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式的，已經(jīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)”。采用投

27、資補(bǔ)助、貸款貼息等方式的，應(yīng)當(dāng)辦理資金申請(qǐng)報(bào)告手續(xù)。批準(zhǔn)資金申請(qǐng)報(bào)告的前提之一是已經(jīng)完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案程序。為了簡(jiǎn)化程序，對(duì)資金申請(qǐng)報(bào)告，可以單獨(dú)批復(fù)后再下達(dá)投資計(jì)劃，也可以一并辦理投資計(jì)劃下達(dá)，因此，這里的“已經(jīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)”是指項(xiàng)目已經(jīng)辦理審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)并按規(guī)定辦理資金申請(qǐng)報(bào)告。第五個(gè)方面，關(guān)于如何控制和節(jié)約政府投資資金。對(duì)具體項(xiàng)目的政府投資資金額度的控制，是政府投資管理中的核心環(huán)節(jié)之一，也是實(shí)踐中的老大難問(wèn)題。為此，條例將其作為制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，從嚴(yán)格管理和嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)兩個(gè)角度加強(qiáng)剛性約束。嚴(yán)格管理 主要體現(xiàn)在嚴(yán)格核定概算和加強(qiáng)調(diào)概限制上。這體現(xiàn)在三個(gè)具體環(huán)節(jié)：一是 第

28、十一條規(guī)定，初步設(shè)計(jì)審批和概算核定時(shí)，要重點(diǎn)審查 “初步設(shè)計(jì)及其提出的概算是否符合可行性研究報(bào)告批復(fù)以及國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求”。 二是 第十二條規(guī)定，“經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。”對(duì)這一條，很多同志有疑問(wèn)，提出條例規(guī)定“可以要求重新報(bào)可研”，是不是意味著“也可以不要求重新報(bào)可研而直接批準(zhǔn)概算”？這樣簡(jiǎn)單化的理解，就曲解了本條規(guī)定的立法本意。概算較大幅度超過(guò)了估算

29、，原因主要就是兩種情況，第一種情況是初步設(shè)計(jì)不合理、不合規(guī)，也就是在初步設(shè)計(jì)時(shí)擅自擴(kuò)大了工程量或提高了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；第二種情況是可行性研究不充分、不深入，對(duì)一些情況和因素沒(méi)有考慮周全，導(dǎo)致估算不能滿(mǎn)足建設(shè)需要。對(duì)于第一種情況，應(yīng)當(dāng)不予批準(zhǔn)其概算，并要求項(xiàng)目單位重新按照可研批復(fù)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)并提出合理概算；對(duì)于第二種情況，可以要求項(xiàng)目單位重新編制和報(bào)送可行性研究報(bào)告。三是 第二十三條規(guī)定，“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算”。也就是說(shuō)，概算一經(jīng)核定，一般不得突破。為了保證政府投資資金的安全、節(jié)約，條例規(guī)定了嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的條款。一是 第三十二條規(guī)定，“未按照規(guī)定核定或者調(diào)整政府投資項(xiàng)目的投

30、資概算”的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。二是 第三十三條規(guī)定，“轉(zhuǎn)移、侵占、挪用政府投資資金”的，依照有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任。三是 第三十四條規(guī)定， “弄虛作假騙取政府投資項(xiàng)目審批或者投資補(bǔ)助、貸款貼息等政府投資資金”的，或者“擅自增加投資概算”的，對(duì)項(xiàng)目單位暫停、 停止撥付資金或收回已撥付的資金，暫?；蛘咄Ｖ菇ㄔO(shè)活動(dòng)，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分。（三）第三個(gè)專(zhuān)題是“項(xiàng)目實(shí)施”。條例第四章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了政府投資項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容。這一部分與年征求意見(jiàn)稿相比，發(fā)生較大變化，主要是刪除了有關(guān)代建制、工程保險(xiǎn)和擔(dān)保、招標(biāo)采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)登記與移交等規(guī)定，增加了項(xiàng)目變更的批準(zhǔn)程

31、序等有關(guān)內(nèi)容。這一變化，反映了 條例將規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的重點(diǎn)，放在了嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目決策上，這并不意味著對(duì)建設(shè)實(shí)施的其他要求不必要、不重要，而是有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確的事項(xiàng)、仍在改革探索中的事項(xiàng)都可以不必在本條例中重復(fù)或固化。第一個(gè)方面，開(kāi)工條件。條例第二十條規(guī)定的政府投資項(xiàng)目的開(kāi)工條件分別是：“有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件”； “本條例規(guī)定的建設(shè)條件”； “國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)審批開(kāi)工報(bào)告的重大政府投資項(xiàng)目，按照規(guī)定辦理開(kāi)工報(bào)告審批手續(xù)后方可開(kāi)工建設(shè)。一是 關(guān)于 “有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件”，指的是政府投資項(xiàng)目和其他投資項(xiàng)目一樣，應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的許可、備案手續(xù)，包括用地、規(guī)

32、劃、施工許可和工程質(zhì)量備案，招標(biāo)程序和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料設(shè)備采購(gòu)等合同的簽署，以及按照國(guó)家工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)等方面的規(guī)定，完成施工前的施工圖會(huì)審、技術(shù)交底等施工現(xiàn)場(chǎng)管理。二是 “本條例規(guī)定的建設(shè)條件 ”，指的是條例規(guī)定的決策程序、建設(shè)準(zhǔn)備和落實(shí)主要建設(shè)條件等，具體表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)包括具有項(xiàng)目統(tǒng)一代碼、完成三道審批手續(xù)、納入項(xiàng)目庫(kù)、審批手續(xù)通過(guò)在線平臺(tái)辦理并公開(kāi)、已下達(dá)投資計(jì)劃、資金落實(shí)到位等。三是 開(kāi)工報(bào)告。按照現(xiàn)有規(guī)定，對(duì)政府投資項(xiàng)目，“除特殊情況外不再審批開(kāi)工報(bào)告”。按照條例 ，應(yīng)當(dāng)審批開(kāi)工報(bào)告的重大政府投資項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院規(guī)定。實(shí)踐中，如果需要報(bào)批開(kāi)工報(bào)告，應(yīng)當(dāng)在可研批復(fù)時(shí)提出。第二個(gè)

33、方面，項(xiàng)目變更。條例第二十一條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照投資主管部門(mén)或者其他部門(mén)批準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容實(shí)施；擬變更建設(shè)地點(diǎn)或者擬對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作較大變更的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟块T(mén)審批。本條規(guī)定與企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例規(guī)定的核準(zhǔn)變更程序一起，強(qiáng)調(diào)了審批、核準(zhǔn)的權(quán)威性，也就是必須嚴(yán)格按照項(xiàng)目決策內(nèi)容建設(shè)實(shí)施，如需變更應(yīng)當(dāng)重新決策。許多同志對(duì)這一條中的“較大變更”提出疑問(wèn)，希望搞清楚“較大變更”的標(biāo)準(zhǔn)。 應(yīng)當(dāng)說(shuō)，執(zhí)行本條規(guī)定必須要結(jié)合不同行業(yè)、領(lǐng)域、類(lèi)型等項(xiàng)目的特點(diǎn)。目前，交通、水利等行業(yè)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施都有具體的規(guī)定，各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、各地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)較大變更的標(biāo)準(zhǔn)在各

34、自權(quán)限內(nèi)作出具體規(guī)定。第三個(gè)方面，資金落實(shí)。一是 條例規(guī)定，“政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位”。這主要是指投資計(jì)劃和預(yù)算下達(dá)后，相應(yīng)層級(jí)的財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付制度和基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則（財(cái)政部令號(hào)）等規(guī)定，按照政府資金和其他投資資金、債務(wù)資金同比例撥付的原則，向項(xiàng)目單位辦理資金撥付；項(xiàng)目單位則應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向各參建單位支付。二是 條例規(guī)定，“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)?！睏l例公布后， 社會(huì)上對(duì)這一規(guī)定非常關(guān)注。因此具體解釋一下。所謂 “墊資建設(shè) ”，是指建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進(jìn)度按月支付工程款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），由建筑企業(yè)墊款施工。政府投

35、資項(xiàng)目由施工單位墊資建設(shè)，可能導(dǎo)致實(shí)際投資難以控制，容易造成超概算；可能助長(zhǎng)地方政府“沒(méi)錢(qián)搞建設(shè)”，容易造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；容易造成拖欠工程款和農(nóng)民工工資；建筑企業(yè)以承諾帶資承包作為競(jìng)爭(zhēng)手段、承攬項(xiàng)目，也容易擾亂建筑市場(chǎng)秩序。因此條例對(duì)此作出了禁止性規(guī)定。當(dāng)然，這里需要把握的是，禁止“墊資建設(shè)”是條例對(duì)政府投資項(xiàng)目的要求，其他項(xiàng)目不在條例的規(guī)定范圍之內(nèi)；還有一點(diǎn)就是，也不能把墊資建設(shè)和、等模式等同起來(lái)，條例本身并沒(méi)有禁止這兩種投融資和工程承包模式，判斷是否違反條例要看這兩種模式中有無(wú)使用帶資承包方式。三是 條例規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目結(jié)余的財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳回國(guó)庫(kù)?！苯Y(jié)余資金是指項(xiàng)目竣工結(jié)

36、余的建設(shè)資金，按照 基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則（財(cái)政部令號(hào)），項(xiàng)目資金來(lái)源屬于財(cái)政資金的部分，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格按照預(yù)算管理制度有關(guān)規(guī)定收回財(cái)政。第四個(gè)方面，概算調(diào)整。條例第二十三條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，按照規(guī)定程序報(bào)本條是對(duì)投原初步設(shè)計(jì)審批部門(mén)或者投資概算核定部門(mén)核定。資概算控制的規(guī)定，明確了投資概算“不超是原則、調(diào)整是例外、超概需批準(zhǔn)”的基本要求。實(shí)際工作中，超概、調(diào)概是一大頑疾。問(wèn)題的根源主要是約束機(jī)制不夠嚴(yán)密、責(zé)任落實(shí)不到位。不從程序上、制度上和責(zé)

37、任上細(xì)化、實(shí)化、嚴(yán)化，本條的規(guī)定很容易流于形式。比如說(shuō)，本條規(guī)定“因國(guó)家政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因確需增加投資概算的”，項(xiàng)目單位可以提出概算調(diào)整申請(qǐng)。而實(shí)際中不論什么原因?qū)е鲁?，?xiàng)目單位一般都會(huì)將原因硬拽到“政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化上。因此，必須從嚴(yán)從細(xì)完善制度、機(jī)制才能將本條的規(guī)定落實(shí)到位。 一是 分別明確各單位的概算控制責(zé)任，對(duì)概算核定部門(mén)、項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目單位以及代建單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等都要明確相應(yīng)的責(zé)任。二是 堅(jiān)持先落實(shí)責(zé)任再調(diào)整概算。申請(qǐng)調(diào)增概算，應(yīng)當(dāng)對(duì)合理調(diào)增（即本條所列不可抗力因素）和違規(guī)超概（即擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建

38、設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、改變?cè)O(shè)計(jì)方案等）嚴(yán)格區(qū)分，同時(shí)必須界定違規(guī)超概的責(zé)任主體、提出對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的處理意見(jiàn)，對(duì)本條“應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源”中的違規(guī)超概部分要提出自行籌措的意見(jiàn)，概算核定部門(mén)要堅(jiān)持責(zé)任單位和責(zé)任人處理意見(jiàn)落實(shí)后再調(diào)概、違規(guī)超概部分不從原渠道安排的原則。三是 嚴(yán)格概算調(diào)整的審查和決策程序。本條規(guī)定，“確需增加投資概算的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整方案及資金來(lái)源，按照規(guī)定程序報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門(mén)或者投資概算核定部門(mén)核定。”那么，這就需要審批部門(mén)要切實(shí)把住概算調(diào)整關(guān)，防止報(bào)小建大、“釣魚(yú) ”現(xiàn)象等問(wèn)題，要完善審查和決策程序以及懲戒機(jī)制?？傊?，要以嚴(yán)密的程序、嚴(yán)格的審查、權(quán)威的決策， 避免審

39、批部門(mén)的概算調(diào)整成為走程序、辦手續(xù)的背鍋行為。第五個(gè)方面，工期管理。條例第二十四條規(guī)定：“政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)。”本條規(guī)定包含兩層含義，一是 對(duì)合理確定的建設(shè)工期，為了保障工程質(zhì)量，不能出于政績(jī)考慮或者為了節(jié)約成本而趕工期。二是 為了確保發(fā)揮預(yù)期工程效益，建設(shè)單位獲得投資后不能停建緩建或者消極拖延。也就是條例第三十四條規(guī)定，項(xiàng)目單位“無(wú)正當(dāng)理由不實(shí)施或者不按照建設(shè)工期實(shí)施已批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目”，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。第六個(gè)方面，項(xiàng)目建成。條例 規(guī)定， 政府投資項(xiàng)目建成后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行竣工驗(yàn)收、辦理竣工財(cái)務(wù)決算，選擇有代表性的項(xiàng)目進(jìn)行后

40、評(píng)價(jià)。一是 竣工驗(yàn)收?？⒐を?yàn)收包括項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收、配套驗(yàn)收。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是指對(duì)項(xiàng)目建成后能否達(dá)到預(yù)期和批準(zhǔn)的工程功能進(jìn)行的驗(yàn)收。專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收是指對(duì)消防、規(guī)劃、 環(huán)保、人防、氣象、國(guó)家安全等方面是否達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的驗(yàn)收。配套驗(yàn)收是指對(duì)供水、供熱、排水、燃?xì)?、電力、通信等工程配套是否達(dá)到規(guī)定要求進(jìn)行的驗(yàn)收。條例所指的驗(yàn)收是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)業(yè)驗(yàn)收和配套驗(yàn)收之后進(jìn)行。二是 竣工財(cái)務(wù)決算。項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是正確核定項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值、反映竣工項(xiàng)目建設(shè)成果的文件，是辦理資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記的依據(jù)。項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)編制和報(bào)批項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算。項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核、批復(fù)管理職責(zé)和程序要求

41、等由同級(jí)財(cái)政部門(mén)確定。 三是 后評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，是指在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并投入使用或運(yùn)營(yíng)一定時(shí)間后，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)，將項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果與項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及其審批文件的主要內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出相應(yīng)對(duì)策建議。通過(guò)后評(píng)價(jià)工作，能夠總結(jié)同類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為規(guī)劃制定、項(xiàng)目審批、資金安排、項(xiàng)目管理提供重要參考依據(jù)。年國(guó)家發(fā)展改革委制訂了中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法和 中央投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制大綱各地區(qū)、各部門(mén)可以參照上述文件組織實(shí)施后評(píng)價(jià)工作，或制定 詳細(xì)規(guī)定。（四）第四個(gè)專(zhuān)題是“監(jiān)督管理”。條例第五章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)政府投資項(xiàng)目

42、的監(jiān)督管理。相比于年征求意見(jiàn)稿，這一章是整章增加的內(nèi)容。這說(shuō)明國(guó)家將監(jiān)督管理明確為政府投資項(xiàng)目管理中的重要環(huán)節(jié)，成為投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的重要職責(zé)。各級(jí)投資主管部門(mén)要主動(dòng)適應(yīng)投資管理方式轉(zhuǎn)型和重心后移的新要求，防止重審批輕監(jiān)管、重投入輕效益等問(wèn)題，加強(qiáng)力量建設(shè)和制度完善，切實(shí)履行好監(jiān)督管理職責(zé)。第一個(gè)方面，關(guān)于監(jiān)管主體。條例 在規(guī)定投資決策主體時(shí)，用了 “投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)”的表述，也就是對(duì)各自權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)在分工上各負(fù)其責(zé)、互不交叉；而在規(guī)定監(jiān)督管理主體時(shí)用了“投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)”的表述，也就是投資主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)都有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，不能缺位、互不代替。

43、首先， 投資主管部門(mén)對(duì)各類(lèi)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理是全覆蓋、全口徑的，只是對(duì)其直接審批或安排投資的項(xiàng)目、其他方面審批或安排投資的項(xiàng)目，監(jiān)管的內(nèi)容、責(zé)任的劃分應(yīng)當(dāng)有所不同，也就是要履行好直接監(jiān)管和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管不同層面的職責(zé)。其次， 其他部門(mén)又應(yīng)當(dāng)分為兩類(lèi)，一類(lèi)是投資主管部門(mén)以外的項(xiàng)目審批部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)，這些部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則，對(duì)其審批或主管的項(xiàng)目履行相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。另一類(lèi)是公共管理部門(mén)，如土地、規(guī)劃、建筑工程質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境等主管部門(mén)，這些部門(mén)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。第二個(gè)方面，關(guān)于監(jiān)管方式。條例第二十七條規(guī)定：“投資主管部門(mén)和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有

44、監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。”結(jié)合條例的上下文來(lái)看，這里的“在線監(jiān)測(cè) ”是指通過(guò)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)開(kāi)展在線監(jiān)管，也就是說(shuō)，根據(jù)本條例和企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例，投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)是對(duì)各類(lèi)投資項(xiàng)目的執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)?，F(xiàn)場(chǎng)核查， 是指根據(jù)在線監(jiān)測(cè)和其他渠道掌握的問(wèn)題線索，開(kāi)展 “雙隨機(jī)、一公開(kāi) ”等方式的現(xiàn)場(chǎng)檢查。第三個(gè)方面，關(guān)于項(xiàng)目單位的法定義務(wù)。根據(jù)條例，政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目單位有接受和配合監(jiān)督管理的義務(wù)。一是 按照相關(guān)條款的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目，并接受政府部門(mén)的監(jiān)督檢查。 二是 為了便于投資主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)

45、掌握情況，條例規(guī)定： “項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)在線平臺(tái)如實(shí)報(bào)送政府投資項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)、建設(shè)進(jìn)度、竣工的基本信息?！比?條例規(guī)定：“項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目檔案管理，將項(xiàng)目審批和實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)文件、資料存檔備查。”第四個(gè)方面，監(jiān)管重點(diǎn)和處罰。條例規(guī)定的監(jiān)管內(nèi)容，主要以是否按照決策確定的事項(xiàng)規(guī)范實(shí)施為重點(diǎn)，具體是指 條例第四章規(guī)定的“按照規(guī)定條件開(kāi)工”、 “建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容的變更”、 “資金到位”、 “概算控制”、 “工期 ”、 “竣工驗(yàn)收”等內(nèi)容。這與其他行政執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)管有所側(cè)重和區(qū)別，當(dāng)然實(shí)際工作中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管。第五個(gè)方面，條例還對(duì)監(jiān)管中的信息共享和信息公開(kāi)提

46、出了要求。如第二十八條規(guī)定：“投資主管部門(mén)和依法對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的其他部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立政府投資項(xiàng)目信息共享機(jī)制，通過(guò)在線平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享?！?第三十條規(guī)定：“政府投資計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批和實(shí)施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)。 ”這些都屬于監(jiān)督管理工作中的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。三、 條例要點(diǎn)釋疑第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于“投資主管部門(mén)”?！巴顿Y主管部門(mén)”在條例中共出現(xiàn)了次，但條例沒(méi)有指出 “投資主管部門(mén)”具體是哪一個(gè)部門(mén)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題怎么看。應(yīng)該從三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)。一是 “投資主管部門(mén)”的出處和來(lái)源。年投改后， “投資主管部門(mén)”的提法較多出現(xiàn)在黨中央、國(guó)務(wù)院的文件中。如投改決定、中發(fā)號(hào)文件和兩個(gè)

47、條例。 二是 黨中央國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的“投資主管部門(mén)”的職責(zé)。各類(lèi)文件雖然都沒(méi)有明確指出投資主管部門(mén)的具體所指，但對(duì)它的一些重要職能作出明確規(guī)定。如，年投改決定賦予國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)批準(zhǔn)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的職能；中發(fā)號(hào)文件要求國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要履行好投資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)職責(zé)；投改決定和政府投資條例規(guī)定國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)要研究制定政府投資項(xiàng)目決策權(quán)限劃分和審批程序；核備條例規(guī)定國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)負(fù)責(zé)研究提出核準(zhǔn)目錄、指導(dǎo)和實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)備案工作；兩個(gè)條例則明確規(guī)定各級(jí)投資主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)各類(lèi)投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理職責(zé)，等。 那么， 第三， 誰(shuí)是 “投資主管部門(mén)”。 首先， 條例 對(duì) “投資

48、主管部門(mén)”的表述方法符合立法慣例。條例 未對(duì) “國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)”作出指向某一個(gè)部門(mén)的規(guī)定，這種現(xiàn)象，在其他法律法規(guī)中也比較常見(jiàn)。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法出現(xiàn)了“國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)”、 “縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)”的表述，但沒(méi)有對(duì)應(yīng)到現(xiàn)有部門(mén)的名稱(chēng)上。立法中之所以出現(xiàn)這種情況，一是因?yàn)楸痉煞ㄒ?guī)所規(guī)范領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，由某一部門(mén)行使、但該部門(mén)不限于僅承擔(dān)這一方面的工作；二是本法律法規(guī)所稱(chēng)的專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)，實(shí)際上指哪個(gè)部門(mén)承擔(dān)，很可能不是固定的，應(yīng)當(dāng)由部門(mén)“三定 ”進(jìn)行規(guī)定。如年之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，年根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案制定的部門(mén)“三定 ”，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能劃入自然資源部，相應(yīng)地國(guó)

49、務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)就應(yīng)當(dāng)是自然資源部。而最新中辦國(guó)辦印發(fā)的國(guó)家發(fā)展改革委的“三定 ”方案，明確國(guó)家發(fā)展改革委“負(fù)責(zé)投資綜合管理”。這與條例規(guī)定的國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)履行政府投資綜合管理職責(zé)是一致的。因此，無(wú)論是三定來(lái)看，還是實(shí)際承擔(dān)職責(zé)來(lái)看，條例中的國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)就是國(guó)家發(fā)展改革委。第二個(gè)問(wèn)題，投資和預(yù)算的關(guān)系。一是 如何理解政府投資是“使用預(yù)算安排的資金”。 條例第二條規(guī)定，政府投資是指“在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等?！卑凑疹A(yù)算法，我國(guó)預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)

50、濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資在一般公共預(yù)算中體現(xiàn)，屬于資本性支出。政府性基金預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)用于特定公共事業(yè)，有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金在政府性基金預(yù)算中體現(xiàn)。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出用于注入國(guó)有企業(yè)資本金，不指定具體用途，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)，沒(méi)有資本性支出。因此，政府投資具體就是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算中用于項(xiàng)目建設(shè)部分的資金。二是 投資計(jì)劃和預(yù)算在編制中如何銜接。條例第十八條規(guī)定“政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級(jí)預(yù)算相銜接”。計(jì)劃和預(yù)算的銜接，首先是計(jì)劃和預(yù)算規(guī)模的銜接。即每年要按照規(guī)定程序，確定用于政府投資的預(yù)算資

51、金規(guī)模，在此規(guī)模內(nèi)由投資主管部門(mén)具體安排、編制投資計(jì)劃。其次是根據(jù)投資主管部門(mén)編制的投資計(jì)劃，由財(cái)政部門(mén)編入預(yù)算。三是 投資計(jì)劃和預(yù)算在執(zhí)行中的銜接。按照現(xiàn)有程序，年度投資計(jì)劃編入預(yù)算后，報(bào)人大審查。人大批準(zhǔn)預(yù)算后，投資主管部門(mén)下達(dá)投資計(jì)劃并抄送財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)投資計(jì)劃下達(dá)預(yù)算。第三個(gè)問(wèn)題，關(guān)于全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)。一是 在線平臺(tái)的依據(jù)和法定地位。全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)是個(gè)中央文件、兩部行政法規(guī)規(guī)定的適用各類(lèi)投資項(xiàng)目的綜合管理服務(wù)平臺(tái)。特別是 企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例、政府投資條例這兩部行政法規(guī)對(duì)在線平臺(tái)作出規(guī)定后，意味著應(yīng)用在線平臺(tái)是項(xiàng)目單位和各有關(guān)部門(mén)的法定義務(wù)，沒(méi)有按要求應(yīng)用則屬于違法行為。二是 在線平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用要求。根據(jù)兩部法規(guī)，在線平臺(tái)的基本功能和對(duì)政府部門(mén)、項(xiàng)目單位的法定要求是，（）每個(gè)項(xiàng)目要通過(guò)在線平臺(tái)獲取作為唯一身份標(biāo)識(shí)的項(xiàng)目代碼