行政公益訴訟的舉證責任分配探析

1、目 錄引言1一、行政公益訴訟舉證責任概述1（一）行政公益訴訟舉證責任分配制度1（二）行政公益訴訟舉證責任的困境2二、多視角下的行政公益訴訟舉證責任分配制度3（一）以舉證主體為視角3（二）從訴訟標的角度進行舉證責任配置7三、完善行政公益訴訟舉證責任分配制度的意見建議8（一）遵循合理分配原則8（二）賦予法院獨立的調(diào)查取證權(quán)9（三）合理引用相關(guān)法律制度9四、結(jié)語10參考文獻11行政公益訴訟的舉證責任分配探析摘要：隨著社會的不斷發(fā)展，我國民眾對公共利益的重視程度也越來越高。行政公益訴訟中的舉證責任分配制度是證據(jù)制度中的一個重要問題，是關(guān)系到當事人權(quán)益保護、公共利益得到維護和訴訟公平正義得以實現(xiàn)的一項重

2、要的制度。因此，對我國的行政公益訴訟舉證責任分配制度進行研究，無論是在理論上還是在實踐過程中都有著十分重要的意義。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；舉證責任；因果關(guān)系引言伴隨著團體主義的不斷盛行，個人主義的個人權(quán)利本位的地位受到了一定的沖擊，尤其進入21世紀之后，團體主義的社會權(quán)利本位得到了更進一步的發(fā)展。實現(xiàn)了“只有維護公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”的轉(zhuǎn)變發(fā)展。這種社會轉(zhuǎn)化，不僅需要國家從法律層面消除絕對個人主義情況下的自由權(quán)利的弊端，還需要國家能夠擔負起關(guān)心和維護社會公眾福利的責任，同時還要賦予人民向國家請求保護其各種社會權(quán)益的權(quán)利。舉證責任的分配在證據(jù)制度中有著十分重要的地位，關(guān)系

3、到對當事人利益的保護和訴訟公平正義的實現(xiàn)。為了能夠有效保證公益訴訟的公平、公正，其舉證責任的分配就承擔了較大的壓力。而如何通過完善行政公益訴訟舉證責任的分配原則，從制度設計上更好地順從當代社會對公共利益保護的需求，行政訴訟舉證責任的分配有著較大的研究意義和現(xiàn)實意義。一、行政公益訴訟舉證責任概述（一）行政公益訴訟舉證責任分配制度當前，根據(jù)世界各國及我國實際情況中對舉證責任的規(guī)定可以看出，舉證責任是當原被告等當事人之間發(fā)生有爭議的事實情況之后，由一方提供證據(jù)證明自己主張的真實性，當證據(jù)不足或者沒有證據(jù)的情況，由提供證據(jù)的一方承擔敗訴責任，即后果責任。由此可見，舉證責任在所有的訴訟案件中都承擔著極其

4、重要的作用，關(guān)乎到對當事人權(quán)益的保護和訴訟程序正義公平的實現(xiàn)，其運用的是否得當將直接決定該案件的成敗。法院審判活動是一種實現(xiàn)法律價值的過程，重在查明案件真相事實。根據(jù)上述我們對舉證責任的分析，可以看出舉證責任在整個訴訟過程中是一種動態(tài)發(fā)展的狀態(tài)，并不是固定不變由一方承擔舉證的所有責任，是一種跟隨者當事人主張的不同，而在當事人之間不斷變換的舉證責任轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。當一方當事人的舉證責任已經(jīng)能夠充分的證明事實真相，能夠促使法庭做出判決，則舉證責任就會根據(jù)對方是否提出新的主張而進行轉(zhuǎn)移，否則將會法庭就會根據(jù)相應的證據(jù)做出訴訟終止判決。由此可見，舉證責任的終極目標就是實現(xiàn)法律的正義，維護原被告當事人之間的

5、相關(guān)權(quán)利和義務。當前，根據(jù)我國行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)負有對行政行為合法性進行審查的舉證責任，盡管如此，我們也不能簡單的排除原告的舉證責任和其他相關(guān)證明對象的舉證責任。因此，行政訴訟舉證責任并不是靜止的屬于某一方，行政訴訟舉證責任是伴隨著訴訟程序的發(fā)展，隨著抗辯雙方對事實認定的主張，而不斷變化的。（二）行政公益訴訟舉證責任的困境為了能夠更加直觀的了解我國關(guān)于行政公益訴訟中舉證責任分配存在的相關(guān)問題。下面我們通過兩個案例簡單直觀的介紹一下我國行政公益訴訟舉證責任分配制度所面臨的問題。案例一：郝勁松用餐發(fā)票案根據(jù)郝勁松的描述，他在出差途中在不同車次的火車上多次購買飲料和用餐，但是并沒有收到過任

6、何發(fā)票，因此他認為他在此方面的差旅費就一直不能得到全部報銷。鑒于此，郝勁松認為：全國的客運列車都沒有發(fā)票，鐵道部及其下屬的全國各鐵路客運單位有重大偷稅漏稅嫌疑，并且嚴重違反了中華人民共和國發(fā)票管理辦法，給他造成了經(jīng)濟損失，使他的財產(chǎn)受到了侵犯。因此，郝勁松于2004年以在火車上用餐消費索要發(fā)票未果為由，將北京鐵路局告上了法院。同年11月28日，一審法院以郝勁松并不能證明自己索要過發(fā)票為由，判決原告敗訴。隨后，二審法院以同樣的理由，維持原判。案例二：紫金山頂建觀景臺案2001年南京市中山陵管理局在中山陵風景區(qū)內(nèi)紫金山動工興建“南京紫金山觀景臺”，在得知這一消息后施建輝、顧大松兩位教師依據(jù)南京市中

7、山陵園風景區(qū)管理條例的規(guī)劃原則，向法院提起訴訟。二人認為觀景臺建設過程中使用的鋼筋水泥建筑破壞了南京市民觀看紫金山的自然景觀，同時也是影響到入園游客的游興，破壞了自然景觀給他們帶來的精神上的愉悅。該案在訴訟過程中，作為起訴的兩位教師要承擔著其合法權(quán)益受到侵害的舉證責任，無疑這也是影響該案結(jié)果的一個重要因素。通過上述案例，可以清晰的看出，在人民的實際生活中在面對行政公益訴訟案件時，往往會由于舉證責任上存在的困難，而嚴重影響訴訟的結(jié)果，甚至由于舉證責任分配的問題而決定著案件的勝敗。尤其是行政公益訴訟，該行為本身的目標就是為了爭取對社會公共利益的維護和保障而設定的訴訟，而舉證責任的分配制度將直接影響

8、訴訟的結(jié)果，決定公共利益是否能夠有效保護。因此，為了能夠更好地保證行政公益訴訟實現(xiàn)有效保護公共利益的目的性，應在舉證責任的分配上更加實現(xiàn)一定的行政訴訟的特殊性。二、多視角下的行政公益訴訟舉證責任分配制度（一）以舉證主體為視角1.原告的舉證責任。在行政公益訴訟的過程中，如果是原告提起的訴訟，就需要其提供一定的證明材料，也就是說當起訴人提起訴訟的同時，需要提供相應的公共利益受到不法侵害的證據(jù)和證明材料，由此證據(jù)來支撐其所提起的訴訟的合法性與合理性。根據(jù)當前我國法律的相關(guān)規(guī)定，當公民、法人或者其他組織以及檢察機關(guān)作為原告時，在以下幾種情況中需要承擔相應的舉證責任。一是，當原告主張被告具有濫用職權(quán)的行

9、為時，需要原告提供與其主張相對應的事實證據(jù)和相關(guān)材料；二是，當公共利益受到不法侵害之后，原告需要承擔相應的事實證據(jù)和公共利益遭受損失的大小證據(jù)材料，當時一旦涉及到小計事實的情況下，原告只需要承擔相應的公共利益受到侵害的現(xiàn)象和線索即可，關(guān)于具體的公共利益遭到損害是否與行政行為有關(guān)，或者是否是由于行政行為違法所導致的結(jié)果，則無需原告承擔相應的舉證責任；三是，根據(jù)原告的相關(guān)主張，一旦其主張被告具有不作為的行為時，需要原告承擔相應的被告不作為的事實依據(jù)和相關(guān)證據(jù)材料。由此可見，我國行政公益訴訟的起訴是具有一定的“門檻”的起訴程序，法院在受理相應的行政侵權(quán)案件的過程中，需要對原告提起的相關(guān)訴求進行初步審

10、查，并不是無條件的手受理。這種行為一方面能夠減少法院的訴訟時效和節(jié)約相應的訴訟資源，同時也是對社會秩序的一種有益保護。行政公益訴訟具有較高的公益性，并不僅僅是單純的對個人利益的保護，因此，制定相應的起訴條件對起訴行為進行約束，具有較高的社會意義。鑒于在我國行政訴訟過程中原告承擔舉證責任的復雜性，為了能夠更好地認識和了解原告需承擔舉證責任的法律規(guī)定，本文以檢察機關(guān)和非檢察機關(guān)作為原告進行起訴需要承擔的舉證責任對原告的舉證責任進行進一步的分析。首先，檢察機關(guān)作為原告進行行政公益訴訟原告時需要承擔的舉證責任。根據(jù)對國內(nèi)外學界對檢察機關(guān)在行政公益訴訟中承擔舉證責任的分配相關(guān)問題梳理和分析，大致能夠理出

11、兩個觀點：一種是認為關(guān)于行政公益訴訟應該遵從行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，與行政訴訟中要求的舉證責任制度保持一致，不應當擁有特殊性，因為行政公益訴訟也隸屬于行政訴訟的范疇。這種觀點強調(diào)，行政公益訴訟的舉證責任應該由檢察機關(guān)承擔初步證明責任，在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)雖然可以提起訴訟，但由于其并非真正的原告，其在訴訟中僅享有部分程序訴訟權(quán)力，并且行政公益訴訟從范圍上看仍屬于行政訴訟的范疇，并不應當突破行政訴訟中就舉證責任的相關(guān)規(guī)定，被訴具體行政機關(guān)需要承擔證明其行政行為合法性的舉證責任；另一種觀點則認為，關(guān)于行政公益訴訟的舉證責任應當由檢察機關(guān)承擔，由其對具體行政機關(guān)的行政行為的合法性承擔舉證責任。原因是

12、，行政訴訟中的舉證責任倒置正是充分考慮到了原被告的特殊性，公權(quán)力與私權(quán)力對抗上的差距，而設定的特殊的訴訟舉證責任制度。而舉證責任如果由檢察機關(guān)來提供，能夠有效平衡原被告之間的權(quán)力，也能夠有效實現(xiàn)平等權(quán)力部門之間的有效對抗，能夠避免由于公權(quán)力過大而導致私權(quán)力無法得到有效保障而產(chǎn)生的不公平的判決。由檢察機關(guān)擔任舉證責任的角色，是能夠與行政機關(guān)的公權(quán)力進行抗衡的行政權(quán)，能夠有效實現(xiàn)“誰主張、誰舉證”的舉證責任制定。另外，從傳統(tǒng)意義上看，檢察機關(guān)的法律地位尤其是調(diào)查取證的能力并不弱于行政機關(guān)，但是行政機關(guān)在具體的行政公益訴訟中的取證能力上，要比檢察機關(guān)更加的具有便利性與專業(yè)性。其次，非檢察機關(guān)作為原告

13、提出行政公益訴訟的舉證責任。在行政公益訴訟中，與檢察機關(guān)作為原告相比，非檢察機關(guān)的公民、法人或者其他組織在作為行政公益訴訟的原告，有著十分大的差距，其舉證責任上的能力更不能單純的與檢察機關(guān)進行比較。在行政公益訴訟中，行政機關(guān)作為被告，其擁有較強的專門知識和有力資源，在訴訟過程中有著較為明顯的優(yōu)勢地位，但是原告一方是公民、法人或者其他組織的非檢察機關(guān)，在地位上處于一定的弱勢，公益訴訟的天然層面的公私權(quán)力的不平等，容易使原告一方處于劣勢。因此，為了能夠有效避免由于權(quán)力上的差距而產(chǎn)生不平等的判決，行政訴訟法明確規(guī)定了舉證責任倒置的舉證制度來彌補權(quán)力上的差距。所以，原告只要能夠證明公共利益遭受到或者可

14、能遭受不法侵害的事實，提供相關(guān)證據(jù)證明公共利益需要采用司法程序加以維護的正當性、迫切性和合理性即可，由被告行政機關(guān)承擔相應的符合法律規(guī)定的免責事由和行為與結(jié)果之間不存在必然的因果關(guān)系提供相應的證明責任。另外，還有部分學者專家認為，行政公益訴訟的目的為了維護公共利益，并不是為了滿足某個人或者組織的相應訴求，公共利益的保護對象是國家、社會的權(quán)益，應當從本質(zhì)上與一般的行政訴訟進行區(qū)別，以便更好的實現(xiàn)法律保障，可以通過擴大一定的調(diào)查取證權(quán)來彌補公益訴訟和普通訴訟之間的差距。針對這一觀點，本文認為，非檢察機關(guān)作為原告的行政公益訴訟案件中，公民、法人和社會組織由于受到科技、專業(yè)知識的限制和保障，缺乏收集證

15、據(jù)的手段和法律支撐，更為重要的是，行政機關(guān)中有些文件具有一定的秘密性，一旦進行公開調(diào)查，容易導致秘密泄露，造成更為嚴重的損害后果。2. 被告的舉證責任。根據(jù)當前我國行政訴訟的相關(guān)法律規(guī)定，被告行政機關(guān)對其行政行為的合法性和行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系承擔著主要的舉證責任，一旦不能提供有效證據(jù)證明其行政行為的合法性，或者行政行為與結(jié)果之間因果關(guān)系，就需要承擔相應的不利法律后果。因此，在行政公益訴訟的過程中，被告行政機關(guān)的舉證責任同樣需要承當相應的舉證責任和法律后果。因此，在公益行政訴訟的過程中，被告行政機關(guān)需要承擔以下幾個方面的舉證責任：一是行政機關(guān)需要對其身份和職權(quán)進行舉證，即行政機關(guān)需要對自身的

16、身份資格提供相應的證明文件，對其行為職權(quán)的范圍提供有效的證據(jù)，由此來證明其身份與行為的合法性和合理性問題；二是行政機關(guān)需要承擔其行為實施的有效依據(jù)或證明材料，以此來支撐其行為的合法性和合理性。即行政機關(guān)需要對其作出的具體行政行為提供相應的法律、法規(guī)依據(jù)或者其他規(guī)范性文件的證明材料，來證明其行為的有效性和合法性；三是被告行政行為的程序依據(jù)，行政主體實施的行政行為的程序依據(jù)進行的，即行政主體是依照什么法律程序所實施的行政行為；四是，在行政公益訴訟中，被告行政機關(guān)需要對行政行為的事實提供相應證據(jù)和證明材料，但是對于危害事實、濫用職權(quán)事實、不作為事實可由原告提供或者由法院調(diào)查取證。行政公益訴訟是行政機

17、關(guān)行政行為程序的延續(xù)，在行政行為程序中，所涉及的規(guī)范性文件的數(shù)量繁多、內(nèi)容復雜，一般民眾難以熟知，應由被告承擔提供法律規(guī)范以及規(guī)范性文件的責任，這也符合依法行政的要求，因為行政機關(guān)行使職權(quán)必須有充分的證據(jù)，根據(jù)“先取證后裁決”的原則，行政機關(guān)在行政行為作出之前已經(jīng)掌握了證據(jù)，證明其行為的合法性。（二）從訴訟標的角度進行舉證責任配置首先，對于損害公共利益的無特定受害主體的行政作為案件的舉證責任承擔。針對該類公共利益的行政訴訟，由于存在特定的受益人，但是受益人由于私心不可能主動提供相應的證據(jù)材料，更甚者會與違法行政機關(guān)記性惡意串通而來保留自身獲取的利益。因此，無論是檢察機關(guān)作為原告還是非檢察機關(guān)的

18、公民、法人和社會組織作為原告，在面對此類案件的過程時，只需要承擔簡單的起訴初期的起步證據(jù)即可，只需要承擔起步舉證責任，即在起訴初始階段只需要提供公共利益受到損害或者有可能受到損害的事實證據(jù)即可。如果是由普通公民或者社會團體提起的行政公益訴訟，在起訴初期只需要提供其掌握的公共利益受損的線索即可，案件受理之后，由被告行政機關(guān)對其行政行為的合法性進行論證和提供相關(guān)證據(jù)材料。如果是由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟，檢察機關(guān)需要在訴訟過程中，提供更加充實有效的證據(jù)，證明行政機關(guān)在實施具體行政行為的過程中存在違法的事實證據(jù)和材料依據(jù)，一旦行政機關(guān)沒有更加具有說服力和證明力的證據(jù)對檢察機關(guān)的控訴提起反駁，則可以

19、依照檢察機關(guān)的證據(jù)推定行政機關(guān)的行政行為屬于違法行為。其次，對于損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為案件的舉證責任。針對該種類型的行政公益訴訟，根據(jù)原告主體的不同，其舉證責任也存在一定的差距。當檢察機關(guān)作為案件的原告時，需要就造成公共利益受損的違法行政行為提供相應的違法性證據(jù)和材料支撐，例如針對環(huán)境污染的行政公益訴訟案件，檢察機關(guān)需要對行政不作為的行為承擔舉證責任。另外，檢察機關(guān)作為具有專業(yè)技術(shù)和良好知識人員配備，擁有充足的資金支持和豐富的實踐經(jīng)驗，作為國家的代表機關(guān)，還需要對被告行政機關(guān)具備防止此種行為發(fā)生的能力進行舉證。當然，這些由檢察機關(guān)提供的相關(guān)證據(jù)需要經(jīng)過人民法院的認定，才能夠作

20、為案件的證據(jù)進行使用。而當公民、法人或者社會組織作為行政公益訴訟原告時，只要向法院提供被告行政機關(guān)具有行政不作為的事實即可，其他舉證責任需要由行政機關(guān)舉證。即行政機關(guān)需要對原告提出的行政不作為與公共利益受損或者可能受損的結(jié)果之間的不存在必然的聯(lián)系進行舉證。這種法律規(guī)定，一方面能夠有效減少由于原告缺乏相應的技術(shù)和知識而存在的舉證壓力，也是給予被告行政機關(guān)提供相應舉證責任的一中緩沖，因為被告并非取代原告對所有的事實承擔舉證責任，只有在原告先行提供線索的條件下，被告才會承擔舉證責任 轉(zhuǎn)移的后果。最后，對于損害公共利益的規(guī)章以下的抽象行政行為案件的舉證責任。根據(jù)當前我國行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，對于抽象行政

21、行為損害公共利益的案件，原告不需要承當相應的舉證責任。但是，原告需要針對被訴行政機關(guān)的抽象行政行為可能與上位法存在沖突提供必要的證據(jù)或證明材料。三、完善行政公益訴訟舉證責任分配制度的意見建議（一）遵循合理分配原則根據(jù)當前我國在行政公益訴訟中舉證責任分配的相關(guān)規(guī)定，對于完善該制度的前提，應當是盡快構(gòu)建一個完整的總則，在總則的范圍內(nèi)針對具體情況設定相應的分配制度?？偟膩碚f，構(gòu)建總則應當遵循合理分配的原則，可以從以下幾個方面進行考慮：一是對于公共利益的維護，應當做到最大限度的保護，保證公共利益能夠得到有效、有法可依的最高保障；二是構(gòu)建有利于公民、法人和社會組織以及檢察機關(guān)積極參與的行政公益訴訟，為公

22、共利益保護提供廣泛的支撐力量，重公共參與，共同維護公共利益；三是構(gòu)建有效的監(jiān)督機制，使行政執(zhí)法機關(guān)在進行行政行為時能夠受到相關(guān)機關(guān)的監(jiān)督；四是充分利用社會資源，有效減少司法資源的浪費，不斷提升行政訴訟效率。（二）賦予法院獨立的調(diào)查取證權(quán)根據(jù)我國現(xiàn)行的行政訴訟法第三十九、四十條的相關(guān)規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當事人提供或者補充證據(jù)。人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。根據(jù)法律條文的規(guī)定，可以看出，法院針對行政訴訟中的相關(guān)證據(jù)和主張，可以不限定在當事人的主張和提供的范圍之內(nèi)，可以針對當事人沒有提出的相關(guān)事實進行認定。同時，法院還具有主動調(diào)查權(quán)，不僅可以對當事人主張的事實進行認定，但是

23、也不限定在當事人的自認范圍內(nèi)的事實進行調(diào)查取證。另外，關(guān)于行政訴訟領(lǐng)域的調(diào)查取證最高人民法院在關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋>中第二十九條以及關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定中的第二十二條相關(guān)規(guī)定，針對人民法院的調(diào)查取證權(quán)都表現(xiàn)出了一定的職權(quán)探知主義傾向，為賦予人民法院在行政公益訴訟中的獨立調(diào)查取證權(quán)埋下了伏筆。但是，根據(jù)當前我國行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，對于舉證責任還是采用當事人主義的制度，即當事人的主張在訴訟過程中處于上位，人民法院的調(diào)查取證僅僅具有輔助作用，人民法院不能夠通過調(diào)查取證而代替當事人的舉證。（三）合理引用相關(guān)法律制度就當前我國行政公益訴訟舉證責任的規(guī)定，

24、在一定程度上給原告的舉證責任增加了壓力。行政公益訴訟的目的是為了保護公共利益，而不是私人利益，因此，過高的舉證門檻會極大的打擊到原告提起訴訟的積極性，從保護公共利益的角度看，并不利于社會秩序的穩(wěn)定，甚至是助長違法行政行為的一種表現(xiàn)。因此，盡快尋找合理的制度，減輕原告舉證責任的壓力，為維護公共利益提供更好的訴訟環(huán)境，有著十分重要的現(xiàn)實意義。而減輕原告的舉證責任壓力，可以通過有效引入其他法律制度的做法來解決這一問題，例如，合理利用民事訴訟中的因果關(guān)系推定制度，就能夠為減輕原告舉證責任提供有效的幫助。即在行政公益訴訟的過程中，原告的舉證責任只需要提供相應的線索即可，由被訴的行政機關(guān)就其行政行為的合法性進行舉證。這種制度的引進能夠有效減輕原告的舉證責任壓力。民事訴訟中的因果關(guān)系推定制度，是指對于某種表見事實發(fā)生損害，推定損害與該事實的因果關(guān)系存在，受害人無須再證明其間的因果關(guān)系，即可對表見事實行為請求損害賠償而行為人則惟于以反證證明損害與該事實無關(guān)時始可免責。因此，在行政公益訴訟中，引進民事訴訟的因果關(guān)系推定制度可以運用在，當原告對于公共利益遭受損害或者可能遭到損害的事實無法提供有效地證據(jù)和相關(guān)材料時，為了最