我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在的問題及對策

1、我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在的問題及對策戴燕艷 余甫功內(nèi)容提要:該文在對我國當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在的部門利益保護(hù)主義、部門法之間缺乏協(xié)調(diào)和我國缺乏高規(guī)格協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等問題及原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上, 從職能協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、行動協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)部門法之間的協(xié)調(diào)等方面，提出了解決環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)問題的現(xiàn)實(shí)途徑。社會經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展是我國當(dāng)前和未來發(fā)展的必由之路，嚴(yán)峻的環(huán)境狀況和資源條件，要求我國政府充分發(fā)揮公共管理的職能，實(shí)行有效的管理機(jī)制和管理手段，使社會經(jīng)濟(jì)能夠較快發(fā)展的同時，資源環(huán)境得到有效的保護(hù)。但目前制約我國環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一,就

2、是各部門在環(huán)境保護(hù)方面缺乏協(xié)調(diào)，自各為政。我們必須從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度研究和探索這一問題，尋求環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)途徑。一、當(dāng)前我國環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在的主要問題及原因分析（一）現(xiàn)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理中跨部門協(xié)調(diào)存在的主要問題就我國目前總體狀況而言，環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)仍然比較薄弱，除了啟動應(yīng)急機(jī)制解決突發(fā)性環(huán)境事故時，各部門能夠做到較好的協(xié)調(diào)之外，在日常環(huán)境管理工作中部門之間存在著明顯的不協(xié)調(diào)問題，主要表現(xiàn)在：1部門保護(hù)主義的存在，使環(huán)境管理跨部門協(xié)調(diào)障礙重重大多數(shù)和部門和個人對可持續(xù)發(fā)展的理念有了一定的理解，但可持續(xù)發(fā)展在相當(dāng)一部分政府官員中還沒有成

3、為一種價(jià)值觀，一種自覺的行為。尤其在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，追求經(jīng)濟(jì)增長的利益沖動，會沖淡他們對環(huán)境和社會目標(biāo)的關(guān)注。在這種情況下各個部門在進(jìn)行決策時，往往以實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化為決策目標(biāo)，各種部門保護(hù)主義滋生，部門之間在環(huán)境問題上不協(xié)作、不支持的情況時有發(fā)生。這突出地表現(xiàn)在環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中存在著一系列的行政異化現(xiàn)象，如環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理部門相對獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)，“往往是鐵路警察各管一段”實(shí)際運(yùn)作過程中協(xié)調(diào)嚴(yán)重不足；部分地方政府或職能部門在環(huán)境問題上存在亂作為現(xiàn)象, 體現(xiàn)在其對企業(yè)污染問題視而不見甚至采取縱容態(tài)度，而環(huán)保部門由于其權(quán)限問題又無法制止政府和企業(yè)行為造成的環(huán)境污染。 2我國在環(huán)境保

4、護(hù)方面還沒未能真正實(shí)現(xiàn)部門法之間的協(xié)調(diào)改革開放以來,我國逐步加強(qiáng)了資源和環(huán)境方面的立法。目前,已制定了5部環(huán)境保護(hù)法律，9部資源管理法律，20多部環(huán)境與資源保護(hù)行政法規(guī)，近百項(xiàng)環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章，300多條環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),初步形成了有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的法律體系框架。但環(huán)境質(zhì)量狀況日益惡化，自然資源得不到有效保護(hù)狀況仍在延續(xù)。 這說明我國在環(huán)境保護(hù)方面還沒未能真正實(shí)現(xiàn)部門法之間的協(xié)調(diào)，目前我國有關(guān)環(huán)境管理體制的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章,甚至規(guī)范性文件中,由于不集中,各種立法之間難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和矛盾。3我國在環(huán)境可持續(xù)管理中缺乏高規(guī)格的專門性法定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有關(guān)機(jī)構(gòu)的法律地位尚不夠明確由于環(huán)保工作和

5、環(huán)境問題的復(fù)雜性、廣泛性和綜合性等特點(diǎn)，要求加強(qiáng)部門間的廣泛協(xié)商與合作，使各部門采取協(xié)調(diào)一致的行動，這就必須由高規(guī)格的專門性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來執(zhí)行協(xié)調(diào)職能。正因?yàn)槲覈腥狈Υ朔N機(jī)構(gòu)，往往各部門、各地區(qū)在制定有關(guān)規(guī)劃、進(jìn)行各項(xiàng)決策以及從事各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)甚至環(huán)境保護(hù)活動時，多從本部門或本地區(qū)的利益出發(fā)，鮮見有效的協(xié)調(diào)與合作。(二)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在主要問題的原因分析我國環(huán)境可持續(xù)管理跨部門協(xié)調(diào)存在問題的原因復(fù)雜，主要有以下幾個方面：1、目前我國行政管理體制存在的弊端影響了環(huán)境可持續(xù)管理跨部門協(xié)調(diào)目前管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置強(qiáng)調(diào)行政隸屬關(guān)系，很容易出現(xiàn)部門分割,不能形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。首先，依附于行政

6、區(qū)域設(shè)置的環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法職責(zé)劃分不清。 其次，歷史形成的按資源要素分工的部門管理模式強(qiáng)化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管理。環(huán)境保護(hù)行政部門總管和其他相關(guān)部門分管相結(jié)合的管理體制在各自責(zé)任和義務(wù)不清的情況下是造成部門保護(hù)主義主要原因。第三，“環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法過程中面臨著協(xié)調(diào)管理相對人與領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系的問題，環(huán)保部門受政府直接領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者往往又是某些具體環(huán)境行政執(zhí)法中的關(guān)鍵因素。這就造成處罰的企業(yè)難以被處罰，關(guān)停的企業(yè)更是得不到關(guān)停。環(huán)評、“三同時”制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中往往被當(dāng)?shù)卣o予簡略，流于形式，致使老污染沒治理，新污染又產(chǎn)生?！?郭濤 張守全 靳啟云：“談新形勢下環(huán)境管理體制的創(chuàng)新”，環(huán)境管理，2003

7、、52環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)受制于現(xiàn)行環(huán)境管理政策在資源環(huán)境問題的處理方式上,政府的治理模式在一定程度上還不是基于規(guī)則和政策的治理，各部門在促進(jìn)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的政策支持上不配套，造成各部門協(xié)調(diào)困難。我國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策雖然種類較多, 包括價(jià)格、稅收、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等各個方面,但真正在全國范圍內(nèi)實(shí)施并發(fā)揮作用的并不多見，有些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策雖然有政策性規(guī)定,但是由于沒有配套的措施,并沒有起到應(yīng)有的作用。 3環(huán)境保護(hù)法授予環(huán)保部門的權(quán)限太小，難以責(zé)成其他部門重視環(huán)境現(xiàn)階段,國家的有關(guān)法規(guī)沒有規(guī)定環(huán)保機(jī)構(gòu)有直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)法需要通過申請人民法院執(zhí)行,方可實(shí)施,容易使環(huán)境執(zhí)法行為往往落

8、空。環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏對政府的監(jiān)督權(quán)力，造成環(huán)境問題難以得到真正重視，環(huán)境保護(hù)法規(guī)定,對造成嚴(yán)重污染的企業(yè)給予限期治理或停產(chǎn)的處罰,環(huán)保部門無權(quán)決定,而由當(dāng)?shù)卣疀Q定。而當(dāng)?shù)卣紤]本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對污染嚴(yán)重的企業(yè)不給予限期治理或停產(chǎn)的處罰,致使環(huán)保部門職能削弱。 4環(huán)境法律體系不健全，缺少必要、明確的法律依據(jù)我國在環(huán)境法律體系方面仍存在不少問題。具體表現(xiàn)在：（1）環(huán)境管理體制立法內(nèi)容存在交叉和矛盾。我國關(guān)于環(huán)境管理體制的立法中不同的法律文件之間存在著相當(dāng)程度的機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，職權(quán)交叉重疊，主管部門與分管部門關(guān)系不明,甚至不同立法文件的內(nèi)容相矛盾的問題。比如在環(huán)境監(jiān)測方面,環(huán)保部門建立了從上到下

9、的四級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng),而其他部門,如農(nóng)業(yè)部門、水利部門等也建立了自己的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng),而且各部門對同一監(jiān)測對象的監(jiān)測數(shù)據(jù)往往相互矛盾。（2）作為環(huán)境管理主要法律依據(jù)單行立法對環(huán)境管理體制的規(guī)定過于簡單，可操作性不強(qiáng)，特別是涉及到有關(guān)部門時更是如此。（3）統(tǒng)一監(jiān)督管理部門與分管部門的關(guān)系不明晰。我國的每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定, 但對統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門的職責(zé)確、分管部門的職責(zé)沒有作出規(guī)定。這就使得統(tǒng)管部門想統(tǒng)統(tǒng)不起來,得不到有關(guān)部門的有效配合。而分管部門缺乏管理的積極性。 王燦發(fā):“論我國環(huán)境管理體制立法存在的問題及其完善途徑”,法政論壇,2003.8; 5.我國機(jī)構(gòu)改

10、革過程中環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)能力下降在1998年機(jī)構(gòu)改革中，撤銷了承擔(dān)協(xié)調(diào)職能的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，對環(huán)境影響重大的宏觀協(xié)調(diào)權(quán)和微觀的協(xié)調(diào)權(quán)全部授予國家環(huán)境保護(hù)總局，宏觀協(xié)調(diào)的功能由計(jì)劃主管部門兼管，“負(fù)責(zé)將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入國家計(jì)劃?！比欢湍壳暗臓顩r而言，國家環(huán)?？偩值膮f(xié)調(diào)權(quán)威不夠，該局難當(dāng)高規(guī)格的法定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之責(zé)。一是環(huán)境保護(hù)法并未明確規(guī)定其為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)該法第十五條的規(guī)定 跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。王欣：“我國環(huán)境管理體制中的法律問題及其完善”，   中國民商法律網(wǎng)，2006、4、30；二是宏觀管理

11、方面，因?yàn)閲噎h(huán)境保護(hù)總局是一個只享有具體管理權(quán)限的機(jī)關(guān)，因而與綜合決策部門力量協(xié)調(diào)能力就受到極大限制。 二、解決環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)問題的現(xiàn)實(shí)途徑解決環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)存在的問題,是一個復(fù)雜而又艱巨的任務(wù),需要多方面的努力和逐步的推進(jìn)。結(jié)合我國的具體情況，我們認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的途徑和方式主要從下幾個方面入手。1、加快部門體制改革，實(shí)現(xiàn)各部門環(huán)境保護(hù)職能的協(xié)調(diào)中共十七大報(bào)告已明確：要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。環(huán)境保護(hù)的國家性、全民性、長期性和跨部門性，決定了環(huán)境保護(hù)管理工作必須有多部門參與，各司其職，分工執(zhí)行。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為有關(guān)政府

12、部門管理工作的組成部分。隨著機(jī)構(gòu)改革深化，各部門在環(huán)境保護(hù)方面的職能將進(jìn)一步明確，各政府部門應(yīng)按照國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)合理地分擔(dān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。如要明確經(jīng)濟(jì)綜合管理部門在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃時提出明確的環(huán)保目標(biāo)和任務(wù)的職能；國家環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)制定法規(guī)、環(huán)境監(jiān)測、管理、監(jiān)督和執(zhí)法的職能；國土資源、建設(shè)、城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、衛(wèi)生、工商管理等部門管好各部門范圍內(nèi)的某些特殊環(huán)境問題的職能等。有必要在法律上明確：有關(guān)部門在必要時對其他部門給予行政協(xié)助?！半S著環(huán)境法的日益完善和發(fā)展，納入環(huán)境法的管理對象越來越龐雜，環(huán)境管理部門的分工越來越精巧、細(xì)密、職能越來越獨(dú)立，但環(huán)境要素是一體的，

13、不可能把它們截然分開，這就需要環(huán)境管理部門在環(huán)境管理過程中，更加體現(xiàn)一體化的要求，行政體制是一個組織嚴(yán)密的體系，是一個分工協(xié)作的大系統(tǒng)。各機(jī)構(gòu)的總體目標(biāo)、總體利益是一致的。必須依法建立行政協(xié)助關(guān)系?！?武從斌：“減少部門條塊分割，形成協(xié)助制度”，行政與法，2003、4 2通過環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的綜合決策強(qiáng)化跨部門的政策協(xié)調(diào)綜合將環(huán)境問題納入政策、規(guī)劃和管理各級進(jìn)程，通過改進(jìn)或改變決策制定程序，將經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境全面、充分地結(jié)合起來，使各項(xiàng)重大決策符合經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)發(fā)展的需求。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的綜合決策要求環(huán)境保護(hù)主管部門與其他經(jīng)濟(jì)管理部門密切配合,相互協(xié)作,積極參與制定有利于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)政策,制定的政策

14、要協(xié)調(diào)配套，避免相互抵觸。 3實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理時，做到行動協(xié)調(diào)。無論是在日常的環(huán)境管理，還是面臨環(huán)境突發(fā)事件，都應(yīng)做到多部門同時行動，相互配合。無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，無論是環(huán)境保護(hù)行政主管部門還是環(huán)境保護(hù)行政相關(guān)部門，都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，切實(shí)履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法不容許有的部門忽視或放棄自己的環(huán)境執(zhí)法的職責(zé)，使各部門環(huán)境執(zhí)法的協(xié)調(diào)和配合受到影響。例如，對一些環(huán)境突發(fā)事件，需要多部門同時行動，及時果斷處理。 4加強(qiáng)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展管理跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)環(huán)境保護(hù)的事務(wù)超越有關(guān)政府部門職能范圍時，要設(shè)立跨部門管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在各個層次和各個級別上進(jìn)行協(xié)調(diào)，并建立定期

15、協(xié)商機(jī)制和日常工作機(jī)制。（1）建立由國務(wù)院主持的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。其機(jī)構(gòu)形式是非常設(shè)的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決下列問題：協(xié)調(diào)重大的國家環(huán)境安全責(zé)任、活躍的國際環(huán)境事務(wù)、復(fù)雜的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的要求；經(jīng)濟(jì)開發(fā)主管部門的眼前和短期目標(biāo)和國家環(huán)境保護(hù)的長期目標(biāo)存在的矛盾和沖突；超出環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)職能范圍的環(huán)境保護(hù)政策最終制定和執(zhí)行等；（2）根據(jù)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容和范圍設(shè)立不同級別協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一是建立省與省之間的聯(lián)席會議制度，或由省政府牽頭，建立部門之上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)席會議制，定期對環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。二是在省級政府設(shè)立跨部門管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一級政府可以由政府負(fù)責(zé)人牽頭成立多部門協(xié)

16、調(diào)機(jī)構(gòu)，定期召開協(xié)調(diào)會議，并建立定期協(xié)商機(jī)制和日常工作機(jī)制。三是在省以下政府設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)節(jié)部門間、行業(yè)間、地區(qū)間、企業(yè)與社會間與環(huán)境保護(hù)相關(guān)和各種利益關(guān)系；解決短期利益與長期目標(biāo)之間、不同政策之間關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系和問題。5加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門法之間的協(xié)調(diào)和環(huán)境執(zhí)法各部門間的協(xié)調(diào)與配合首先，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門法之間的協(xié)調(diào)。第一，“要明確環(huán)境法與基礎(chǔ)部門法共同構(gòu)成一個完整有序的法律體系，它們之間相互制約與合作，在促進(jìn)各自利益和目標(biāo)的同時，相互協(xié)調(diào)、妥協(xié)和平衡，以共同實(shí)現(xiàn)法律調(diào)節(jié)私人利益、國家利益和社會利益相互關(guān)系的目標(biāo)，環(huán)境法只有在與其他部門法良性互動、相互妥協(xié)中，才能更好地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展?！?

17、秘明杰、李梅：“環(huán)境保護(hù)部門法之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作”，法制與經(jīng)濟(jì)，2006、8 第二，應(yīng)完善環(huán)境管理體制的立法。應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的環(huán)境管理體制立法,確立環(huán)境管理部門的法律地位、機(jī)構(gòu)組成、各部門承擔(dān)的管理職能以及各部門間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。在這種綜合性立法的基礎(chǔ)上,再由各部門，各地方將自己的職責(zé)具體化。同時要使分管部門真正負(fù)起有關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的責(zé)任,在立法時就必須明確指明負(fù)責(zé)的部門及其相應(yīng)的職能。第三，進(jìn)一步完善環(huán)境法律體制建設(shè)，對環(huán)境保護(hù)基本法和各項(xiàng)專業(yè)法律對污染治理都有明確的定義和要求。使法具有可操作性，并要明確決策部門的決策責(zé)任。其次，環(huán)境執(zhí)法具有多部門性的特點(diǎn),所以環(huán)境執(zhí)法應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各部門之間的協(xié)調(diào)和配合。為了實(shí)現(xiàn)各有關(guān)部門的環(huán)境管理及其執(zhí)法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理，國家有必要設(shè)立進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，從而形成統(tǒng)一執(zhí)法與分級、分部門執(zhí)法相結(jié)合的環(huán)境執(zhí)法體制。所以，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，無論是環(huán)境保護(hù)行政主管部門還是環(huán)境保護(hù)行政相關(guān)部門，都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，切實(shí)履行其