兩種政策制定模式_自上而下和自下而上

1、兩種政策制定模式自上而下和自下而上 節(jié)選自托馬斯·R·戴伊著，鞠方安，吳憂譯.自上而下的政策制定. 中國人民大學出版社.2002年.第1章第3、4節(jié)，P517。13自上而下的政策制定模式自上而下政策制定模式描述的是，國家的精英集團通過什么樣的過程將他們自己的價值觀念和興趣喜好轉(zhuǎn)化為公共政策。為便于分析，我們可以將這些過程想像為彼此獨立的路徑，通過這些路徑，政策自上而下地貫通(見圖1-1)。但是我們不能忘記，這些過程雖有各自的獨立性，而且每一個過程都包含一些主要組織機構(gòu)的專業(yè)功能差別，但所有的過程都趨向于縱橫交織在一起。這樣，通過每一個過程的運作，精英集團的政策取舍也就得到同

2、步傳達溝通。政策的制定過程政策的制定過程始于決定什么事情需要做出決策。確定或者界定社會問題，即設(shè)定議事日程，是自上而下政策制定過程的第一階段，也是最重要的階段。那些不被界定為問題的社會狀況永遠不會成為政策間題，永遠不會成為新聞，永遠不會引起政府官員的關(guān)注。確定問題是什么比認定解決問題的答案是什么甚至更為重要。議事日程的設(shè)定始于銀行家和企業(yè)家的會議室里，始于律師事務(wù)所和投資公司的起居室里，始于媒體大王的編輯部會議室里，始于基金會和智囊團代理人的聚會里。先確定問題然后討論不同的解決方案。強有力的人物開始琢磨社會問題，如果他們認為有，便接著考慮如何對付它。精英集團大量的公司社團之間的來往、大量的職業(yè)

3、交往、大量的社會接觸，都促使精英集團就什么社會狀況值得國家關(guān)注達成一致。精英集團的所思所想被傳達到各種基金會、智囊團以及政策策劃組織之后，政策制定的過程便拉開了序幕。精英人物們可以直接施加影響或者控制各種基金會的董事會，是這些基金會為政策的研究提供所需資金的來源，例如福特基金會(the Ford)，洛克菲勒基金會(Rockef eller )，卡耐基公司( Carnegie)，斯隆(Sloan)，斯凱夫基金會(Scaife)，梅隆(Mellon)，布拉德利基金會(Bradley)，里利捐助基金會(Lilly)，以及奧林基金會(Olin Foundations)(參見本書第3章)。上述基金會和公

4、司為智囊團和政策策劃組織提供資金支持，智囊團和政策策劃組織則負責研究政策問題并設(shè)計出解決的方案，例如，外交關(guān)系委員會(the Council on Foreign Relations )、布魯金斯學院(Brookings Institution)、遺產(chǎn)基金會(Heritage Foundation)、美國企業(yè)家協(xié)會(American Enterprise Institute)、胡佛研究院(Hoover Institute)，以及其他一些組織(參見本書第3章)。這些基金會和政策策劃組織的任務(wù)和目標就是確定哪些是政策問題，并收集有關(guān)的情報信息，設(shè)計多種供選擇的政策方案。他們偶爾還會將頂尖的精英人物

5、召集在一起，讓他們就應(yīng)當采取何種政策達成協(xié)議。選舉領(lǐng)導人的過程金錢驅(qū)動著美國的政治選舉。如果沒有錢沒有很多的錢，那么就不要想入非非地去競爭國會或者橢圓型辦公室(指美國白宮的總統(tǒng)辦公室)的一席之地。每一個競選周期的競選成本都會急劇攀升。兩年一屆的眾議院議員競選的一般費用，現(xiàn)在必須準備并花費近100萬美元。而美國參議院每六年一次競選參議員席位的費用必須籌集到500萬美元、1000萬美元或者2500萬美元。在2000年競選年度，每位國會議員競選人和每位總統(tǒng)競選人的競選費用都在100萬美元以上。那么，所有這些錢從何而來?實際上羊毛出在羊身上。這些錢正來自組成美國國家精英集團那些人(包括那些富翁們)，是

6、這些人開辦并掌握著美國的企業(yè)、銀行、保險公司、律師事務(wù)所和投資公司，以及聯(lián)合體。通過一系列復雜的政黨組織、政治行動委員會、獨立的團體組織，以及競選人的金庫，大筆大筆的金錢分流出去(參見本書第4章)。深謀遠慮的政治家們在決定參加競選之前，總是與腰纏萬貫的富翁、精英人物進行聯(lián)系和磋商。這些政治家們會竭力向那些潛在的捐助者們保證，他們彼此目標一致、志趣相投。一旦自己競選獲勝，會洗耳恭聽他們的所思所想，會在自己的職位上效犬馬之勞以滿足捐助者的愛好和要求。同時，這些政治家們還希望，通過他們的被證明了的忠誠，能夠引發(fā)對自己下一步競選的源源不斷的金錢支持。在這種信誓旦旦的保證下，如果大款精英人物們對競選捐助

7、的回應(yīng)不冷不熱、不置可否，那么，這就是一個很明確的信號，即你這個競選候選者還是趕快另覓他途為妙。利益代表集團的運作過程利益代表集團的運作過程為精英集團的利益喜好直接提供政策支持。利益代表集團是那些致力于對政府政策影響的組織，它們?yōu)橹魅酥\求各種特殊的利益、各種補貼補助、各種特權(quán)以及各種保護。國家精英集團所在的企業(yè)公司、金融機構(gòu)、法律機構(gòu)、媒體組織以及其他民眾組織等為利益代表集團提供資金支持，利益代表集團因此也只對他們負責。華盛頓是一個各種特殊利益組織的的迷宮商業(yè)組織、各種職業(yè)組織、貿(mào)易協(xié)會、律師和律師事務(wù)所、大型公司企業(yè)的代言人、各種說客和顧問們、研究民間和政府關(guān)系的各種公司，以及政治活動委員會

8、等(參見本書第5章)。院外活動的容五花八門、各種各樣，就連院外活動者們本人也無法想像其容有多么豐富?！伴_門運動”是為了建立良好的私人關(guān)系；與名人交往，舉行各種晚會，有意無意地與政府官員閑談扯皮都是醉翁之意不在酒，而在于謀求與準備獵取的對象搭上一句話的機會。院外活動的絕好途徑和方式，是在國會舉行聽證會時提供證據(jù)、與政府官員保持接觸、不斷掌握各種議案和法案的進行情況、不斷了解立法過程的幕和公開的運作。院外活動還包括針對競選資助者和投票人的深入到家庭部的動員活動，以及目的在于建立、形成和保持一種全國性有利的競選氛圍的各種公關(guān)活動。然而最關(guān)緊要的是，特殊利益代表集團的運作過程還包括向贏得競選官員分配支

9、付競選捐助資金。來自利益代表集團的競選捐助絕大部分都流向了那些官位持有者們。賄買選票自然屬非法行為，因而，那些老道的院外活動者們、說客們不會赤裸裸地以競選捐助為條件直接丟交換某種好處。但是，那些精明的立法者們卻知道如何使競選捐助源源不斷地滾滾而來。民意的制造過程在自上而下的政策制定過程中，國家的媒體精英們扮演著雙重角色。就是說，一方面，大眾的領(lǐng)導者們本身就是國家精英集團的主要組成部分之一，他們的權(quán)力和能量與在頂尖企業(yè)公司、金融保險業(yè)、投資公司和政府中的精英是平起平坐、不分彼此的；同時，媒體精英還發(fā)揮著另一方面的關(guān)鍵作用，他們要把精英集團的觀點傳達給政府里的政策決策者以及美國民眾。媒體能量的主要

10、來源在于其溝通傳達政策議事日程表即告知當選的官員們，他們必須解決哪些問題，同時要告訴受眾哪些問題與他們息息相關(guān)。大眾在告訴受眾應(yīng)當如何思考方面未必總是成功的，但在引導人們思考什么方面卻做得驚人地出色。媒體的權(quán)力和能量高度集中在主要的電視網(wǎng)絡(luò)集團之中(ABC,NBC, CBS, CNN)和全國著名的報業(yè)巨頭之手(如紐約時報、華盛頓郵報、華爾街日報、新聞周刊、時代雜志、美國新聞和世界報道)。一個媒體帝國正在崛起( Viacom, Walt Disney, Time-Warner,etc)，正把其控制力從電視網(wǎng)絡(luò)、報紙和雜志擴展到動畫片、音樂錄制、體育和娛樂業(yè)(參見本書第6章)。政府的政策合法化過程

11、使政策合法化是政府的政策制定者們國會、總統(tǒng)和法院的任務(wù)。這些部門是最直接的政策制定者。在自上而下政策制定的最后階段就是說，當政策制定的日程表已經(jīng)設(shè)定，當政策的導向和方針已經(jīng)確定，當領(lǐng)導人已經(jīng)選出，當利益代表集團已經(jīng)活躍起來，當大眾已經(jīng)把所有的問題提交上來，這時他們才粉墨登場。政策的合法化過程是政策制定的最直接過程，是一個公開的、公共的過程。它會吸引大部分學者、評論家和政治學家的關(guān)注。由于這一階段的政策制定過程中，利益代表集團之間會發(fā)生大量的討價還價、損人利己、游說勸說、妥協(xié)讓步、你爭我奪的行為，當選的官員之間也會發(fā)生彼此的人事協(xié)調(diào)和政治分肥行為，因而許多學者認為這些活動最典型地體現(xiàn)了整個政策制

12、定過程的特點。很自然地，在國會和總統(tǒng)之間、在和自由兩黨之間、在自由主義者和保守主義者之間，會發(fā)生分歧、爭執(zhí)和討價還價。同樣理所當然地，政府政策制定過程中所出現(xiàn)的一切細節(jié)的取舍，都要在國會委員會里，在國會山的辦公室和大廳走廊里，在利益代表集團巨頭們的討論里，在國會議員和他們的工作人員那里，在總裁經(jīng)理和代理人那里，以及在白宮那里，來最后商討決定。在所有的上述過程走過之后，那些政策制定的最后決策者們當然要無一例外地有向全體選民解釋說明的義務(wù)，雖然這些官員們根本就不怎么相信選民們的判斷力(參見特寫：精英集團對于公民政策制定的態(tài)度)。但是，在最直接的政策制定者熱火朝天地忙于政策制定過程之前，有關(guān)政策制定

13、主要容的日程表就早已經(jīng)設(shè)定了，政策變革的大局方向也早就決定了。而且，大眾也早就做好了輿論造勢，使公眾和他們的代表對政策變革有充分的思想準備。然而，通過正式的官方司法程序所做出的決定并非無足輕重：它決定了誰將得到政治榮譽，哪些機構(gòu)控制哪些項目，以及將花費金錢的準確數(shù)目。但是，上述最直接的政策制定者們所做出的決定看重的是過程手段，而不是公共政策的意義和目的。行政機構(gòu)的政策執(zhí)行 國會通過表決將政策變成法律，由總統(tǒng)簽署生效后，并不意味著政策過程的結(jié)束。實際是，政策的制定過程進入到政策的執(zhí)行過程即進入政府執(zhí)行部門的各個專門的部或者機構(gòu)里，由它們負責將政策貫徹執(zhí)行。行政官員自己也會制定政策(參見本書第8章

14、)。政策制定過程的大部分容醞釀發(fā)生在管理部門和預算部門的辦公室里，發(fā)生在聯(lián)邦儲備委員會里(the Federal Reserve Board )，發(fā)生在環(huán)境保護署里(the Environmental Protection Agency)，發(fā)生在平等就業(yè)機會委員會里(the Equal Employment Opportunity Commission )，發(fā)生在國貿(mào)易局里(the Internal Revenue Service)，以及其他數(shù)以百計的行政權(quán)力部門里。特寫:精英集團對于公民政策制定的態(tài)度 兩百多年前，在作為立法者的角色和自己在布里斯托爾(Bristol，英國一港口城市)的選民們

15、對于政策喜好取舍的關(guān)系問題上，英國國會議員愛德蒙得·伯克( Edmend Burke)道出了自己的心聲: 當然，先生們，能夠生活在最嚴肅認真的工會，能夠與選民們保持最親密的往來，能夠與他的選民們進行最開誠布公的交流，這應(yīng)當是一名選民代表(即國會議員譯者)的幸福和榮光然而，他的不偏不倚的意見，他的成熟的判斷，他的開明的良知，都不能奉獻給你們，也不能奉獻給任何人，或者說任何一類活著的人你們的代表不僅應(yīng)當用勤奮，而且應(yīng)當用他的判斷來感你們。如果他為此而服從了你們的意見，那么他就是背叛了你們，而不是在為你們服務(wù)。(參見A Speech to his constituency in Brist

16、ol, England, by the Rt.Hon. Edmond Burke, M.P.，1774) 在我們自己的國家，關(guān)于精英人物到底如何對待一般民眾的判斷和意見，亞歷山大·漢密爾頓可能是最后一位坦誠明言的國家領(lǐng)導人： 一切社會都將其公民分為兩類：少數(shù)人和多數(shù)人。第一類是富人和生來就富貴的人，第二類是普通的廣大民眾。無論人們怎樣經(jīng)常地宣稱什么民眾的聲音就是上帝的聲音，但事實并非如此。民眾永遠是犯上作亂和變化不定的，他們的意見和判斷很少是正確的。(參見Alexander Hamilton, as recorded by James Madison, Records of the

17、Federal Convention of 1787) 在美國的政治文化中，的觀念根深蒂固。因而，今天的國家領(lǐng)導人經(jīng)常本能地引用某些關(guān)于的詞句。但人們?nèi)粝胫浪麄儗τ凇懊癖姷闹腔邸钡恼鎸嵪敕ㄊ鞘裁?，則難乎其難。下面是一份專門對華盛頓精英們進行調(diào)查時得到的結(jié)果，請參考(參見Pew Research Center, as reported in The Polling Report, 4 May 1998) 調(diào)查的問題是：對于您所面臨要解決的問題，您是否認為美國民眾有足夠的智慧來提供明智的意見和解決辦法?調(diào)查結(jié)果見表1-1請注意，根據(jù)上面的調(diào)查結(jié)果我們可以看到，不到三分之一的國會議員相信美國民眾有

18、足夠的智慧對公共問題提出明智的意見和建議；而那些非當選人的精英們白宮的工作人員和高級總裁經(jīng)理們，則對于民眾的智慧更不信任。他們中四分之三以上的人不相信美國民眾能夠?qū)彩聞?wù)提出理智聰明的意見和建議。從憲法的角度講，行政機構(gòu)并沒有被賦予制定政策的權(quán)力，然而在政策的執(zhí)行過程中行政機構(gòu)又具有此種權(quán)力。事實是，隨著社會規(guī)模的日益擴大和復雜化，行政機構(gòu)的權(quán)力也隨之膨脹。無論國會還是總統(tǒng)，現(xiàn)在都再也不能實際獨立地駕御管理整個社會，雖然以前他們還可能做得到。行政機構(gòu)不得不將其部分的責任義務(wù)分流到現(xiàn)存的組織機構(gòu)中，或者為此創(chuàng)設(shè)新的機構(gòu)，同時將法律變化為可操作的規(guī)則、規(guī)定和章程等，還要招聘雇用工作人員，起草合同

19、協(xié)議，并擔負治理國家的任務(wù)。所有這些活動都涉及并包含了行政官員的決策行為決定(制約)政策的決策行為。但是，行政機構(gòu)總是不斷地受到有組織的利益代表集團的監(jiān)控和操縱。這些利益代表集團孜孜以求的是，要保證國家精英集團的政策在執(zhí)行過程中不發(fā)生嚴重的偏離。同時，國會自己也花費大量的時間來監(jiān)督行政機構(gòu)盡力保證使法律的真實意思反映在行政官員的行政行為中。政策的評估過程就政府政策執(zhí)行的效果如何，精英集團會沿著我們在自上而下政策制定模式過程圖中(見圖1-1)所描繪的路徑，得到反饋。如果公共政策產(chǎn)生了任何效果，那么發(fā)現(xiàn)這些效果的過程就是政策的評估過程，就是判定這些效果是否為預定的目標結(jié)果，以及它們是否與政策的成本

20、相符合的過程。有些時候政府自身也進行政策評估。但是，精英集團自己會直接收到來自他們自己所控制的團體組織的信息，并對這些信息進行政策性的分析評估，這種過程就是自上而下的政策評估。關(guān)于政府政策執(zhí)行的效果，精英集團還可以從利益代表集團、智囊團，以及他們所主辦的基金會那里得到情況報告，這時精英集團的評估也是自上而下的政策評估；或者當大眾媒體報道政策的效果，更多情況下是報道政策的失敗或失誤，或者是政策的腐敗時，精英集團對此的評估也是自上而下的(參見本書第9章)。1.4自下而上的政策制定模式自上而下的政策制定模式與傳統(tǒng)對政策制定模式的描述相比較，有著自己鮮明的特色。在美國的政治學中，普遍流行推崇的政策制定

21、模式是由公眾廣泛推動的、自下而上的政策制定過程。這種“多樣化”政策制定模式的理論前提是，在一個諸如像我們這樣的開放的社會里，任何問題都可以為個人或者群體所認識和認同，并能夠被提交到政治過程來討論、辯論和找到解決的辦法；公民能夠確定、界定自己的利益，可以自我組織起來，說服他人支持他們的事業(yè)，能夠接近或者成為政府官員，影響政策制定，同時監(jiān)督政府政策和工程項目的執(zhí)行。據(jù)說，很多組織都在支持和促進這種公民影響力自下而上的流動。各種利益代表集團、各種政黨、追求當選的候選人們，以及所有的大眾都被描繪成積極熱烈響應(yīng)民眾呼聲的形象(見圖1-2) 大多數(shù)美國人對于這種自下而上的政策制定模式將信將疑。他們根本不相

22、信政府會對他們的政策觀點給予多大程度的關(guān)注，也不相信政府會多么明了他們的問題和疾苦。他們相信“政府由少數(shù)的巨頭利益集團所操縱，這些巨頭利益集團是在為自己謀利益和撈好處”。他們還認為國會議員們應(yīng)當多關(guān)注民意測驗的結(jié)果(參見特寫：民眾對于精英政策制定的態(tài)度)。但是不管怎樣，我們還是愿意將自下而上的政策制定模式進行概括的描述，以便與自上而下的模式進行一些比較。據(jù)認為，在自下而上的政策制定過程中，利益代表集團充當了個人與他們的政府之間重要中介人的角色。從理論上講，通過給個人提供直接影響政府政策的途徑和方式，利益代表集團更新和修補著選舉體制和制度。在游說、院外活動、出席見證國會舉行的聽證會、接洽政府官員

23、、監(jiān)督立法程序以及行政部門的執(zhí)法，以及幫助校正督導競選捐助資金向參加競選官員的分配諸事務(wù)方面，有組織的利益代表集團都代表公眾個人在行事。在組織大多數(shù)普通民眾行使對政府的控制方面，據(jù)說政黨的作用必不可少。從理論上講，“負責任”的政黨會首先設(shè)置一個平臺，從這里提出并闡明理論原則和政策基礎(chǔ)；召集那些認同這些原則和政策并參加準備競選公眾職位的候選人；向選民通報公共問題并對他們進行引導教育；根據(jù)原則和問題組織、指導競選活動；接著，在贏得競選并進入政府之后，此政黨便會組織立法機構(gòu)，以保證它的政策得到貫徹執(zhí)行。當然，在實際操作中，人們普遍認為政黨很少以這種“負責任”的方式行事。政黨最根本的追贏得公共職位，而

24、不是把選民搞得圍著游戲規(guī)則或者各種政策團團轉(zhuǎn)。也有人認為，政黨如果要達到這種目的，那么他們就要去發(fā)現(xiàn)并表達大多數(shù)人的意見。這樣，政黨便提供了另外一種途徑，通過它，公眾的意見可以被轉(zhuǎn)化為公共政策。過程的核心容在于公開競選。但是，通過競選將公民的要求轉(zhuǎn)化為公共政策需要幾個條件：第一，候選人必須向選民清楚地闡明自己的政策選擇；第二，選民必須根據(jù)自己的政策取向進行投票；第三，選舉結(jié)果必須反映出一種主流政策傾向；第四，贏得競選者必須努力兌現(xiàn)自己競選時所承諾的政策。雖然大多數(shù)人都承認這些條件很少得到完全的滿足，但選民們確實青睞那些所表示的政策觀點與自己的政策觀點相一致的候選人。大眾本身支持傳統(tǒng)的自下而上的

25、政策制定模式。他們堅持認為，在他們自己的報道中，只是僅僅提供了反映社會的一面鏡子。就是說，在政策制定過程中例如，就美國民眾所關(guān)心的問題進行調(diào)查和報道方面，媒體承認自己發(fā)揮著重要然而被動的角色。媒體精英一般都否認他們在政策制定的日程表設(shè)定中有主動作用，即他們只是選擇決定哪些問題會吸引公眾的關(guān)注。他們更愿意把他們的報道描繪成一面鏡子，這面鏡子反映的是公眾普遍關(guān)心的問題。特寫:民眾對于精英政策制定的態(tài)度 精英人物們是否應(yīng)該按照自己的判斷，以他們認為對美國發(fā)展最有利的方式來制定政策?或者，在政策制定過程中是否應(yīng)以大多數(shù)公民的觀點意見為取舍?這是一個關(guān)于政策制定的老生常談的問題。而在近十年來，隨著美國民

26、眾對他們國家領(lǐng)導人不信任和失去信心程度的急劇加強，這一問題的重要性更加凸顯出來(本書第7章以大量的事實細節(jié)探討了美國民眾對其領(lǐng)導人信心和信任程度的下降)。最近的全國性民意調(diào)查顯示了如下結(jié)果： 大多數(shù)美國人認為，在公共政策問題上，政府很少關(guān)注他們的觀點和意見；同時他們認為，政府官員們很少了解和理解普通民眾的心聲。 此次民意調(diào)查所提的問題之一是：這些年來，當政府決定做某件事時，你認為它在多大程度上關(guān)注和考慮了民眾的意見?很多?一些?不多? 具體調(diào)查結(jié)果如下: 很多 7% 一些 36 % 不多 54 % 不知道 3% 此次民意調(diào)查所提的問題之二是：總的來說，你認為政府里的人對于像你這樣 的人的想法能

27、夠很好地理解嗎?還是較好地理解?還是一般地理解?還是根本不理解?(提問了一半的調(diào)查對象) 具體調(diào)查結(jié)果如下： 很好 2% 較好 27% 一般 33% 不理解 35 % 不知道 3% 壓倒多數(shù)的美國人相信，他們的政府是由“少數(shù)僅僅追求自己利益的巨頭利益代表集團所操縱”，而不是“在為所有的民眾謀福利”。 此次調(diào)查所提的問題之三是：你認為政府是由少數(shù)僅僅追求自己利益的巨頭利益代表集團所操縱，還是政府在為所有的廣大民眾謀福利? 具體調(diào)查結(jié)果如下: 為少數(shù)的巨頭利益代表集團 75 % 為所有的民眾 18% 不知道 7% 壓倒多數(shù)的人認為，如果國家的公共政策能夠更多地順應(yīng)并按照公民的意志行事，那么國家將會變得更好。 此次調(diào)查所提的問題之四是：如果國家領(lǐng)導人更加順應(yīng)公眾的意見要求，你認為國家會變得更好，還是會變得比目前更壞?(提問了一半的調(diào)查對象) 具體調(diào)查結(jié)果如下:更好 80 % 更壞 10% 不知道 10% 雖然精英集團對公共政策方