中國公務(wù)員制度的建立與完善

1、我國公務(wù)員制度的建立和完善中國改革開放20多年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的輝煌成就。在深入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，努力建設(shè)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相配套的人事管理體制。我國公務(wù)員制度的發(fā)展，在鄧小平理論指導(dǎo)下，經(jīng)歷了調(diào)研準(zhǔn)備、推行實(shí)施和完善發(fā)展三個(gè)階段。一、我國公務(wù)員制度的建立和推行情況我國公務(wù)員制度的實(shí)施，是以1993年8月國務(wù)院頒布國家公務(wù)員暫行條例為標(biāo)志的。范圍為全國中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級國家行政機(jī)關(guān)工作人員。（一）建立和推行的背景建立和推行公務(wù)員制度，是我國改革開放進(jìn)程中干部人事制度的重大改革。新中國成立以來，我國逐步形成了政府機(jī)關(guān)人事管理制度，建立了一支行政管

2、理隊(duì)伍，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要。形成和發(fā)展出若干行之有效的準(zhǔn)則，比如，黨管干部的原則，為人民服務(wù)的宗旨，任人唯賢的干部路線，德才兼?zhèn)涞母刹繕?biāo)準(zhǔn)，等等。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國開始了改革開放進(jìn)程，黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及其他方面的改革的推進(jìn)，使原有的干部人事制度面臨著改革的迫切需要。首先，經(jīng)濟(jì)體制改革迫切要求在干部選拔上增加透明度、開放度和群眾的參與程度，要求在更大范圍內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)有利于人才脫穎而出的局面。其次"國家干部"的概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)的分類，管理權(quán)限過于集中，管理方式陳舊單一，管理制度不健全，用人缺乏法治等傳統(tǒng)體制的弊端必須突破。第

3、三，對體現(xiàn)干部人事制度優(yōu)良傳統(tǒng)的具體制度、內(nèi)容和做法，也需要根據(jù)形勢發(fā)展需要，進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充、調(diào)整、改進(jìn)、完善，動(dòng)態(tài)地適應(yīng)著時(shí)代的要求。因此，在進(jìn)入改革開放之際，小平同志就要求要勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度。此后，干部人事制度進(jìn)行了堅(jiān)決而系統(tǒng)的改革，尤其是黨的十三大、十四大、十五大，都將其作為一個(gè)重要方面加以強(qiáng)調(diào)。辯證唯物主義認(rèn)為，選擇特定時(shí)期某一局部，作為全局的突破口，往往會(huì)對全局起主要和決定作用，同時(shí)也符合事物發(fā)展的方向和趨勢。對干部進(jìn)行科學(xué)分類，在機(jī)關(guān)建立國家公務(wù)員制度，就是全局中的一個(gè)主要環(huán)節(jié)，是使干部人事制度走向科學(xué)分類管理體制的突破口。從而推動(dòng)企業(yè)、事業(yè)單位人事制度改

4、革，決定干部人事制度改革的全局問題。就全局性質(zhì)而言，干部人事制度改革是社會(huì)主義的自我完善、自我發(fā)展。但具體到機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)的干部人事制度，其改革的深刻程度是不一樣的。這是因?yàn)椋磺羞\(yùn)動(dòng)形式的每一個(gè)實(shí)在的非臆造的發(fā)展過程內(nèi)，都是不同質(zhì)的。機(jī)關(guān)具有國家事務(wù)管理的一致性，必須統(tǒng)一指揮，保證政令暢通，機(jī)關(guān)干部人事管理也要集中統(tǒng)一，不能有多樣性。由此看出，機(jī)關(guān)干部人事管理制度同政治體制聯(lián)系緊密，其改革是管理制度的完善和健全，重要的是增強(qiáng)活力、賦予生機(jī)，是在繼承和連續(xù)基礎(chǔ)上的具體管理辦法的調(diào)整和改進(jìn)。因而，其改革不具根本性變化的性質(zhì)。企事業(yè)干部人事的管理制度不僅有干部人事制度的共性，而且反映企業(yè)制度、事

5、業(yè)單位管理制度所確定的外部關(guān)系。這種外部關(guān)系只能隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展而逐步清晰和明確。并且，由于經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃向市場的根本轉(zhuǎn)變，企事業(yè)干部人事制度的改革具有了根本性變革性質(zhì)。用人主體由國家轉(zhuǎn)為法人，用人行為由行政轉(zhuǎn)為市場。所以，企事業(yè)干部人事管理制度的改革，是對自身的根本改造，具有根本性的變化性質(zhì)。這種運(yùn)動(dòng)形式的質(zhì)的區(qū)別，既是企事業(yè)干部人事制度改革的艱巨性所在，也是它不可能先于機(jī)關(guān)形成制度的原因所在。黨的十三大提出的"當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)是建立國家公務(wù)員制度"是一個(gè)符合客觀實(shí)際的必然選擇。（二）推行的過程和方式自黨的十三大和七屆全國人大提出建立國家公務(wù)員制度，黨的十

6、四大和八屆全國人大提出盡快推行國家公務(wù)員制度，到黨的十五大和九屆全國人大提出完善國家公務(wù)員制度，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)連續(xù)提出明確的任務(wù)和要求，既表達(dá)了黨和國家的意志，也反映了實(shí)際工作蓬勃發(fā)展的進(jìn)程。我國公務(wù)員制度的建立和推行，始終立足于社會(huì)主義初級階段這個(gè)實(shí)際。采取了符合實(shí)際的推行方式方法，使制度建設(shè)穩(wěn)中求進(jìn)。按照黨中央關(guān)于正確把握改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系的要求，推行工作在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提下，采取整體推進(jìn)，突出重點(diǎn)，分步到位的方法，根據(jù)各項(xiàng)改革的難易程度和基礎(chǔ)條件，針對機(jī)關(guān)工作人員的接受程度和人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，一年一個(gè)突破口，逐步達(dá)到目標(biāo)，使推行工作有計(jì)劃有節(jié)奏平穩(wěn)地進(jìn)

7、行。推行國家公務(wù)員制度得到了人民群眾的擁護(hù)。到1997年底，在全國基本建立了公務(wù)員制度。（三）取得的成效實(shí)行國家公務(wù)員制度后，在國家行政機(jī)關(guān)新的人事管理機(jī)制開始運(yùn)行，其中比較顯著的有八個(gè)方面：-考錄工作全面鋪開。全國31個(gè)省、區(qū)、市均實(shí)行了公開招考，多數(shù)地方還打破身份、地域限制，不拘一格選人才。截止1999年初，全國計(jì)劃考錄公務(wù)員15萬人，報(bào)考人數(shù)150萬人。公務(wù)員考錄制度，受到了廣泛的關(guān)注、支持和歡迎。- -激勵(lì)機(jī)制開始運(yùn)行。實(shí)行考核制度，對公務(wù)員的"德、能、勤、績"進(jìn)行評價(jià)，并將考核結(jié)果同獎(jiǎng)懲、工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，使"干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣

8、"的現(xiàn)象開始改變。自1994年起，全國各級行政機(jī)關(guān)98%勺公務(wù)員參加了年度考核?？己吮辉u為優(yōu)秀者受到獎(jiǎng)勵(lì)，考核不稱職者受到處理，考核的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣功能得到發(fā)揮。- -能上能下有了突破。實(shí)行競爭上崗，能上能下，使一大批優(yōu)秀人才脫穎而出。截止今年4月，僅29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市就有5萬個(gè)機(jī)關(guān)單位實(shí)行了競爭上崗，職位近35萬個(gè)，報(bào)名參與競爭上崗的各級機(jī)關(guān)公務(wù)員達(dá)80多萬人。- -輪崗、回避初見成效。對領(lǐng)導(dǎo)和"熱點(diǎn)"職位有計(jì)劃地輪崗，對有親屬關(guān)系的公務(wù)員在任職和執(zhí)行公務(wù)時(shí)回避，打破了親情關(guān)系網(wǎng)，改善了公務(wù)員工作環(huán)境，促進(jìn)了廉政建設(shè)。截止1999,全國共有40余萬人進(jìn)行了輪崗。

9、同時(shí)，全國還有29832人進(jìn)行了任職回避。- -"出口"初步暢通。退休制度得以進(jìn)一步貫徹，特別是辭職辭退的實(shí)行，使機(jī)關(guān)告別了"鐵飯？quot;,"能進(jìn)不能出”的弊端開始打破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，4年來，全國共有11000多名公務(wù)員被辭退，有11624人辭職。- -培訓(xùn)開始步入軌道。培訓(xùn)是建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的有效途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自條例頒布以來，共培訓(xùn)公務(wù)員1000余萬人次。99年，55個(gè)中央國家行政機(jī)關(guān)，有5180人次參加了在職培訓(xùn)和學(xué)歷教育，占總數(shù)的32.2%。通過培訓(xùn)，公務(wù)員素質(zhì)得到提高，工作能力得到加強(qiáng)，保證了政府機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。- -公務(wù)員權(quán)利有

10、了保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，申訴控告制度實(shí)施以來，各級人事部門共受理公務(wù)員申訴287件，其中撤銷或者建議撤銷原處理決定的占到20%不公正的人事處理得到了糾正，維護(hù)了公務(wù)員合法權(quán)益。- -"全心全意為人民服務(wù)"的宗旨得到弘揚(yáng)。從1996年開始，連續(xù)四年在全國開展"做人民滿意的公務(wù)員”活動(dòng)，涌現(xiàn)了一大批先進(jìn)典型。這一活動(dòng)，展示了新時(shí)期公務(wù)員改革開放、勤政廉政的新形象，叫響了公務(wù)員稱號(hào)，宣傳了公務(wù)員制度，推動(dòng)了公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)?？傊瑖夜珓?wù)員制度的推行，取得了明顯成效。機(jī)關(guān)的生機(jī)活力明顯增強(qiáng)，隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化水平有較大提高，機(jī)關(guān)的勤政廉政建設(shè)得到加強(qiáng)。實(shí)踐證明，我國公務(wù)員

11、制度是符合中國國情、適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，是一項(xiàng)比較成功的改革。（四）存在的問題國家公務(wù)員制度的建立和推行，還只是邁出了初步的步伐，制度的健全還有一個(gè)相當(dāng)長的過程。當(dāng)前的主要問題：一是立法層次不夠；二是全國的發(fā)展不平衡；三是公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)有待提高。二、我國公務(wù)員制度展望當(dāng)今世界，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化在繼續(xù)發(fā)展，以信息科學(xué)和生命科學(xué)為代表的現(xiàn)代科技突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)、科技、國防和民族凝聚力等在內(nèi)的綜合國力的競爭日趨激烈，這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)今中國，改革、發(fā)展和穩(wěn)定成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國發(fā)展的一個(gè)大機(jī)遇，以建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為重

12、點(diǎn)的各項(xiàng)改革全面深化，整個(gè)經(jīng)濟(jì)處于戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整之中。在解決深層次矛盾、克服各種困難和風(fēng)險(xiǎn)中，需要我們維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。就是說,政府所處的環(huán)境發(fā)生了很大變化，行政運(yùn)作的復(fù)雜程度大為提高，迫切需要提高政府判斷形勢、駕馭復(fù)雜局面、解決實(shí)際問題的能力，從而處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。人民群眾對政府服務(wù)的要求越來越高。政府在履行和完成"執(zhí)法"和"管理"的職能和任務(wù)中，必須依法行政，從嚴(yán)治政，在政治思想、工作作風(fēng)、制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革中不斷取得成績，從而建設(shè)廉政、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府。今后，完善我國公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想是，以鄧小平理論和江澤民總書記關(guān)于"三個(gè)

13、代表”的論述為指導(dǎo)，按照深入改革人事制度的要求，從增強(qiáng)制度活力、提高隊(duì)伍素質(zhì)、改進(jìn)公共服務(wù)、完善法制等方面著手，以深化制度改革為動(dòng)力，以提高隊(duì)伍素質(zhì)為根本，以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃，力爭再用10年左右的時(shí)間，建立起充滿生機(jī)活力、法制體系完備的公務(wù)員制度，造就一支高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，為廣大人民群眾和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，在中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作有。今后一段時(shí)期完善國家公務(wù)員制度的重點(diǎn)有四個(gè)方面：一是增強(qiáng)制度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機(jī)制等。推行部分職務(wù)實(shí)行聘任制的試點(diǎn)，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進(jìn)考核制度，

14、實(shí)行多層面考核，凈化民主測評的環(huán)境，公示考核結(jié)果。完善公務(wù)員競爭上崗、公開選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學(xué)性。二是提高隊(duì)伍素質(zhì)。創(chuàng)新、完善公務(wù)員考試錄用制度，嚴(yán)把"進(jìn)口"，要經(jīng)過多次考試，層層篩選，選拔優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。根據(jù)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展加強(qiáng)培訓(xùn)。研究公務(wù)員的成長規(guī)律，為他們的職業(yè)發(fā)展明確階梯和目標(biāo)，并針對個(gè)人情況，有針對性地進(jìn)行培養(yǎng)，缺什么補(bǔ)什么，需要什么學(xué)什么。按照從嚴(yán)治政，依法行政，政務(wù)公開的要求，進(jìn)行依法行政培訓(xùn)，增強(qiáng)公務(wù)員法律意識(shí)，提高依法行政水平。要根據(jù)加入世貿(mào)組織對行政管理提出的新要求進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容，要以法律規(guī)定、市場需要、崗位必會(huì)為導(dǎo)向來確

15、定。培訓(xùn)安排，要把個(gè)人動(dòng)因和組織選送結(jié)合起來，變要我培訓(xùn)為我要培訓(xùn)，由政府推動(dòng)轉(zhuǎn)為利益驅(qū)動(dòng)。培訓(xùn)時(shí)間，要長短結(jié)合，板塊拼加，自由選擇，學(xué)分累計(jì)。形成一套有效的培訓(xùn)運(yùn)行機(jī)制。三是改進(jìn)公共服務(wù)。按照建設(shè)"廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效"政府的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率。積極推行政務(wù)公開，讓人民群眾了解辦事程序和規(guī)則，接受群眾監(jiān)督。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)"電子政府",提高行政管理的現(xiàn)代化水平，提供更加高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。引導(dǎo)廣大公務(wù)員深入實(shí)際，體察民情，為群眾辦實(shí)事、辦好事，讓群眾滿意。四是完善管理法制。認(rèn)真總結(jié)各地區(qū)、各部門

16、在公務(wù)員管理中的新鮮經(jīng)驗(yàn)和好的做法，進(jìn)行規(guī)范，不斷豐富完善公務(wù)員制度。積極配合有關(guān)部門，做好公務(wù)員法的起草工作；抓緊研究制定尚缺的單項(xiàng)法規(guī)，如公務(wù)員的紀(jì)律、行為規(guī)范、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、退休等；對現(xiàn)有的單項(xiàng)法規(guī)要在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。競爭擇優(yōu)促使中國形成高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍中國公務(wù)員制度推行11年來，政府機(jī)關(guān)人事管理工作實(shí)現(xiàn)了根本轉(zhuǎn)變，隨著競爭擇優(yōu)的用人機(jī)制的普遍建立，一支具有公仆意識(shí)的高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍正在形成。中國公務(wù)員管理工作始終立足制度建設(shè)。在1993年國家公務(wù)員暫行條例正式頒布后，先后制定出臺(tái)了與之配套的10余個(gè)暫行規(guī)定、實(shí)施辦法和一批政策規(guī)定，內(nèi)容涵蓋公務(wù)員考

17、試錄用、考核、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、任職回避、職位輪換等方面，使公務(wù)員隊(duì)伍管理初步走上了法制化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。目前，全國31個(gè)省、區(qū)、市均實(shí)行了公務(wù)員公開招考，多數(shù)地方還打破身份、地域的限制，中央國家機(jī)關(guān)已連續(xù)11年組織公開招考；在職務(wù)晉升上，破除“論資排輩”。近兩年，全國共有22.3萬人通過競爭上崗晉升職務(wù)。自1994年起，全國各級行政機(jī)關(guān)98%的公務(wù)員參加了年度考核，考核結(jié)果同獎(jiǎng)懲、工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤。退休、辭職、辭退、交流等制度的建立，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員隊(duì)伍“能進(jìn)能出”；紀(jì)律、處分、輪崗、回避制度的實(shí)行，加強(qiáng)了對公務(wù)員的有效監(jiān)督。此外，任職培訓(xùn)

18、、更新知識(shí)培訓(xùn)等培訓(xùn)體系的建立，成為建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化隊(duì)伍的有效途徑。據(jù)人事部統(tǒng)計(jì)，從學(xué)歷上看，大專以上人員占總數(shù)的比例由1993年的32%,上升到2003年的73.7%,提高了41.7個(gè)百分點(diǎn)；從知識(shí)結(jié)構(gòu)上看，公務(wù)員的法律知識(shí)、科技知識(shí)、現(xiàn)代行政管理知識(shí)、市場經(jīng)濟(jì)知識(shí)以及外語、計(jì)算機(jī)等知識(shí)得到了補(bǔ)充；從能力結(jié)構(gòu)上看，公務(wù)員的依法行政能力、調(diào)查研究能力、公共服務(wù)能力、創(chuàng)新能力等都有所提高。公務(wù)員法著力解決三問題中國國家公務(wù)員人數(shù)已經(jīng)超過了500萬。如何約束規(guī)范這支公務(wù)員大軍的行為，為公務(wù)員立法，實(shí)行“依法治吏”，是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政管理體制改革的重大制度設(shè)計(jì)，是建立現(xiàn)代政府的重要法律基

19、石。剛剛結(jié)束的全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議傳出的信息表明，國家公務(wù)員法即將提交初審。這部兩年多來11易其稿的法律，人數(shù)達(dá)500余萬之眾的國家公務(wù)員，對這部法律更是滿懷期待。各界至為關(guān)注的是，這部重要法律的立法主旨是什么？反復(fù)論證的焦點(diǎn)問題是什么？能否解決現(xiàn)行公務(wù)員管理實(shí)踐中所存在的突出問題？深化改革的重要切入點(diǎn)中國實(shí)施公務(wù)員制度已經(jīng)有10年，也頒布實(shí)施了國家公務(wù)員暫行條例，那么。為什么還要出臺(tái)國家公務(wù)員法呢？宋世明指出，從深化政治體制改革的角度看，出臺(tái)國家公務(wù)員法是當(dāng)前政治體制改革中的一張“大牌”。如果說政治體制改革是一個(gè)面，干部人事制度改革就是一條線，而出臺(tái)國家公務(wù)員法就是一個(gè)重要的切入點(diǎn)?！耙婪ㄖ螄笔紫纫蟆耙婪ㄖ卫簟保@里所說的“吏”，主要是指公務(wù)員隊(duì)伍。自1993年頒布實(shí)施國家公務(wù)員暫行條例以來，公務(wù)員制度的法律體系可以說已經(jīng)初步確立，但條例的法律權(quán)威依然不夠。宋世明博士指出，“吏治腐敗”是當(dāng)前最大的腐敗，是其他形式腐敗的催化劑，已經(jīng)成為人民群眾的眾矢之的。出臺(tái)國家公務(wù)員法也是深化政治體制改革，依法治理“吏治腐敗”的重要舉措。制定國家公務(wù)員法，也是為了把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下來。從推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的角度來說，出臺(tái)國家公務(wù)員法是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要組織保證。新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，使得政府的社會(huì)管理職能、市場監(jiān)管職能日