和合大觀(guān)統(tǒng)領(lǐng)流域治污規(guī)劃（夏青）.doc

1、和合大觀(guān)統(tǒng)領(lǐng)流域治污規(guī)劃（夏青）我國(guó)多部門(mén)具有涉水管理權(quán)限，跨行政區(qū)界河流又涉及多區(qū)域利益，跨部門(mén)、跨區(qū)域的諸多利益沖突匯聚于流域，因此，中國(guó)的流域水污染防治規(guī)劃必須針對(duì)這一國(guó)情特點(diǎn)，實(shí)行有效對(duì)策才有可能有所作為。流域治污要把建立跨越部門(mén)權(quán)限和地域界限形成合力的機(jī)制作為重要目標(biāo)，建立從山頂?shù)胶Ｑ蟮奈宕笙到y(tǒng)，整體提升環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)能力。流域是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和實(shí)踐生態(tài)文明的基本單元，需要從流域綜合管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系入手，破解跨部門(mén)、跨區(qū)域如何形成治污合力的難題。流域治污需要合力自“九五”計(jì)劃起，我國(guó)以重點(diǎn)防治三河三湖污染為標(biāo)志，逐步形成了以流域水污染防治規(guī)劃為主要依據(jù)的水污染防治格局，并

2、在水污染防治法中予以授權(quán)。這是借鑒世界各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的正確之舉。但是，流域治污的效果并不理想，根由在于我國(guó)多部門(mén)具有涉水管理權(quán)限，跨行政區(qū)界河流又涉及多區(qū)域利益，跨部門(mén)、跨區(qū)域的諸多利益沖突匯聚于流域，因此，中國(guó)的流域水污染防治規(guī)劃必須針對(duì)這一國(guó)情特點(diǎn)實(shí)行有效對(duì)策才有可能有所作為?？偫碓谌尤挝踎年后，審時(shí)度勢(shì)發(fā)出指示：“三河三湖水污染防治工作需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)計(jì)劃編制、審批、管理和檢查工作，使其真正起到宏觀(guān)指導(dǎo)作用，落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任，提高水污染防治效益?！备笨偫硪蟓h(huán)保部會(huì)同有關(guān)部門(mén)認(rèn)真落實(shí)家寶同志批示精神，對(duì)三河三湖防治工作進(jìn)行認(rèn)真深入地分析p 總結(jié)，提出改進(jìn)工作的舉措，提高計(jì)劃執(zhí)行

3、的有效性。溫總理與克強(qiáng)副總理的指示，指明了流域水污染防治規(guī)劃應(yīng)從四方面改進(jìn)： 一是流域規(guī)劃真正起宏觀(guān)指導(dǎo)作用；二是總結(jié)三河三湖水污染防治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有的放矢落實(shí)改進(jìn)舉措；三是多部門(mén)合作，完善計(jì)劃編制、審批、管理和檢查工作系統(tǒng)；四是在計(jì)劃有效性和提高水污染防治效益上下功夫?；谏鲜鏊膫€(gè)方向性的任務(wù)，需要進(jìn)行跨部門(mén)、跨學(xué)科、跨區(qū)域的合作，才有可能走出流域綜合管理的體制、機(jī)制創(chuàng)新之路；全面倡導(dǎo)并逐步實(shí)現(xiàn)水資、水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)融為一體；落實(shí)“斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)考核”、“以獎(jiǎng)促治”、“休養(yǎng)生息”、“賠付補(bǔ)償”等戰(zhàn)略性措施；提高“污染物排放總量控制”、“排污許可證”等執(zhí)法手段與有關(guān)部門(mén)取水、納污、限排、城鄉(xiāng)

4、規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃合一等管理手段的結(jié)合水平；發(fā)展污染控制區(qū)削減排污量、有效改善水質(zhì)的因地制宜技術(shù)；開(kāi)拓并實(shí)行各部門(mén)先期介入規(guī)劃，在參與編制中形成治污合力的計(jì)劃編制審批系統(tǒng)。使我國(guó)的流域水污染防治工作成為建設(shè)資節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要組成部分，流域水污染防治規(guī)劃真正成為全社會(huì)節(jié)水治污有權(quán)威的宏觀(guān)指導(dǎo)性文件。中國(guó)第一個(gè)流域治污規(guī)劃出自淮河。1995年8月8日，我國(guó)歷史上第一部流域性治污法規(guī)淮河流域水污染防治暫行條例頒布。這部法規(guī)明確提出：1997年實(shí)現(xiàn)全流域工業(yè)達(dá)標(biāo)排放，2000年實(shí)現(xiàn)淮河水體變清。以此法規(guī)為依據(jù)編制的淮河流域水污染防治規(guī)劃提出了兩步走的戰(zhàn)略，即第一步，1997年通過(guò)工業(yè)污染達(dá)標(biāo)，

5、污染物年排放總量減排至87萬(wàn)噸（以COD計(jì)）；第二步依靠城市污水處理，進(jìn)一步削減總量至36.8萬(wàn)噸（以COD計(jì)）。反思這一宏觀(guān)指導(dǎo)方略的貫徹，欠缺的就是合力。因?yàn)楣I(yè)污染達(dá)標(biāo)，不能僅靠“關(guān)、停、禁、改、轉(zhuǎn)”，而要有達(dá)標(biāo)技術(shù)，需要行業(yè)在清潔生產(chǎn)基礎(chǔ)上，開(kāi)拓實(shí)用、可行技術(shù)。沒(méi)有達(dá)標(biāo)技術(shù)的支撐，工業(yè)污染達(dá)標(biāo)的成果就不牢靠，以至于2000年全國(guó)工業(yè)污染達(dá)標(biāo)的捷報(bào)之后，工業(yè)污染逐漸淡出，其污染河流的第一位作用未堅(jiān)持給予重視，還出現(xiàn)了城市生活污染大于工業(yè)污染之說(shuō)。由此帶來(lái)了許多不合理，如水利部門(mén)測(cè)定的入河排污總量竟大于環(huán)保部門(mén)統(tǒng)計(jì)的入河排污總量，大量的污水處理廠(chǎng)投產(chǎn)，卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的河流水質(zhì)變化，原因很清

6、楚，工業(yè)污染還在起控制河流水質(zhì)的作用，統(tǒng)計(jì)的入河排污量不真實(shí)。再談及城市污水處理廠(chǎng)建設(shè)，治污規(guī)劃是根據(jù)削減排污總量的需要規(guī)劃污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目，沒(méi)有顧及城市建設(shè)規(guī)律，是道路、管網(wǎng)規(guī)劃在先，后才有污水處理廠(chǎng)建設(shè)，這里又缺了一個(gè)合力，即與城市規(guī)劃互為支撐。自2000年至20_年，全國(guó)新建污水處理設(shè)施是建國(guó)50年的兩倍，運(yùn)行負(fù)荷量?jī)H為60%左右，教訓(xùn)不能遺忘。在中央領(lǐng)導(dǎo)直接關(guān)注的渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃中，確定的渤海六大問(wèn)題中，五項(xiàng)與流域治污有關(guān)。1. 入渤海淡水量較1980年前后明顯減少，渤海鹽度明顯升高，海水入侵面積擴(kuò)大，淡水咸化，水質(zhì)變差，水環(huán)境基礎(chǔ)條件逐年降低。2. 陸域入海污染物排污總量居高不下，

7、 20_年入海COD排放總量為150萬(wàn)噸，部分區(qū)域海洋功能受損。3. 濕地面積萎縮，生態(tài)防護(hù)林體系尚未形成。4. 溢油風(fēng)險(xiǎn)加大，赤潮發(fā)生概率增大。5. 渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃中40%的項(xiàng)目未得到有效實(shí)施，已完成的治污項(xiàng)目運(yùn)行效率較低。6. 渤海環(huán)境保護(hù)工作缺乏系統(tǒng)性，尚未形成海陸一體、綜合治理的機(jī)制，也未形成陸域、海域和流域聯(lián)動(dòng)的部門(mén)、地方間協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。合力于和諧理念污染是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的，也只能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中解決，隨著發(fā)展的內(nèi)涵越來(lái)越納入科學(xué)發(fā)展觀(guān)的軌道，和諧理念也就越貼近我們。因?yàn)榘l(fā)展不再是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代名詞，而是社會(huì)加人。即建設(shè)資節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)加改善和提高全體人民

8、的生活質(zhì)量，才謂發(fā)展。發(fā)展隨之帶來(lái)的是新的社會(huì)主義核心價(jià)值體系，促進(jìn)人與人、人與社會(huì)、人與自然和諧。流域治污中有很多不和諧話(huà)題等待我們?nèi)テ平猓?.兩個(gè)法律依據(jù)：水污染防治有水污染防治法，水資保護(hù)有水法，二者怎樣融和呢？美國(guó)清潔水法規(guī)定在流域水資規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定流域治污規(guī)劃，可以借鑒。2.兩種功能區(qū)：同一條河流，可以有水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)兩種劃分，在環(huán)評(píng)和水資保護(hù)上，必須依據(jù)不同的功能區(qū)劃分名稱(chēng)。以至于在南水北調(diào)中線(xiàn)水保護(hù)規(guī)劃中為避免部門(mén)爭(zhēng)執(zhí)，改叫控制區(qū)。有的規(guī)劃爭(zhēng)執(zhí)妥協(xié)為加括號(hào)，二者兼之。許多省已經(jīng)完成了二者的整合，國(guó)家還應(yīng)該等嗎？3.兩類(lèi)水質(zhì)評(píng)價(jià)方法：水利部門(mén)的河長(zhǎng)評(píng)價(jià)，環(huán)保部門(mén)的斷面評(píng)

9、價(jià)，都依據(jù)國(guó)家地面水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，又都違背原標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。所以在渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的會(huì)簽過(guò)程中，由于爭(zhēng)執(zhí)不下，將兩方面的評(píng)價(jià)結(jié)果全部刪去，要求按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共同研究水質(zhì)評(píng)價(jià)方法。4.兩套排污量數(shù)據(jù)：前己述及，水利部實(shí)測(cè)的入河排污量數(shù)據(jù)普遍大于環(huán)保部門(mén)的排污量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以互為校驗(yàn)，卻互不認(rèn)賬。編制南水北調(diào)東線(xiàn)治污規(guī)劃時(shí)，環(huán)保、水利、城建三方面的數(shù)據(jù)互為校核，正確確定用水量、排水量、排污量、入河量和水質(zhì)斷面校核，向國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)得到肯定，表明技術(shù)上并無(wú)困難。5.兩項(xiàng)許可：取水有取水許可，排污有排污許可，兩項(xiàng)許可來(lái)自?xún)蓚€(gè)部門(mén)，兩部門(mén)聯(lián)手，對(duì)于重點(diǎn)污染的控制不是更為有效嗎？我們期望的和諧愿景是一個(gè)流域從

10、山頂?shù)胶Ｑ鬅o(wú)縫聯(lián)接。所謂無(wú)縫有三個(gè)層次：第一是自然無(wú)縫：降雨、匯流、徑流、河流、海洋；第二是認(rèn)識(shí)無(wú)縫：水資、水環(huán)境、水生態(tài)；第三是行動(dòng)無(wú)縫：取水、節(jié)水、排水（量與質(zhì)）、出境水、限采地下水。在渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃中，貫徹海陸統(tǒng)籌，河海兼顧；防治并舉，綜合整治；科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施；因地制宜、突出重點(diǎn)；整合資、創(chuàng)新機(jī)制五項(xiàng)基本原則，形成了以海定陸的基本思路。即：全面加強(qiáng)從海洋到河流，從入?？诘搅饔蛏嫌蔚貐^(qū)的污染控制，并把陸地污染控制、流域水資與水環(huán)境綜合管理，以及海域保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。實(shí)現(xiàn)點(diǎn)、面同時(shí)控制，水量水質(zhì)同時(shí)監(jiān)管，海域、沿海城市與入海河流流域同時(shí)規(guī)定節(jié)水、治污任務(wù)。把建立跨越部門(mén)權(quán)限和地域界

11、限形成合力的機(jī)制作為重要目標(biāo)。流域治污要形成合力，建立從山頂?shù)胶Ｑ蟮奈宕笙到y(tǒng)：在海域，加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域保護(hù)與防治，建立渤海污染防治與生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)；在陸域，面點(diǎn)治防聯(lián)動(dòng)，建立陸域污染控制和綜合治理系統(tǒng)；在流域，全面實(shí)施節(jié)水治污戰(zhàn)略，建立流域水資和水環(huán)境綜合管理與整治系統(tǒng)。同時(shí)，著力攻克關(guān)鍵技術(shù)，建立渤海環(huán)境保護(hù)科技支撐系統(tǒng)；強(qiáng)化責(zé)任分工與力量整合，建立渤海環(huán)境監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)急處置系統(tǒng)，整體提升渤海環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)能力。其中體現(xiàn)合力的突破點(diǎn)有三個(gè)：1. 陸海一體，統(tǒng)籌建立環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)工程在海洋環(huán)保法頒布之后，第一次按照法律規(guī)定的分工統(tǒng)籌建立渤海環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。規(guī)劃各類(lèi)監(jiān)測(cè)、監(jiān)視

12、、預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)工程，包括監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、監(jiān)視與應(yīng)急系統(tǒng)、環(huán)境災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、入海河流水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、環(huán)境污染監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、水生生物與漁業(yè)生態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、信息平臺(tái)以及業(yè)務(wù)技術(shù)支撐體系等八部分。2. 實(shí)施三大流域水資水環(huán)境綜合管理戰(zhàn)略行動(dòng)在黃河、海河、遼河三大流域，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)、水量統(tǒng)一管理。逐步應(yīng)用ET（土壤植物蒸騰、蒸發(fā)量）指標(biāo)，監(jiān)督、監(jiān)測(cè)節(jié)水效果，推行水質(zhì)、水量全方位總量控制?？偭靠刂茲M(mǎn)足生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水要求的地表水量，實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡的地下水可開(kāi)采量，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)的污染物允許入河量，滿(mǎn)足渤海環(huán)境保護(hù)要求的入渤海水質(zhì)和水量。從建設(shè)資節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的總體目標(biāo)出發(fā)，在與渤海相連的三大流域同

13、時(shí)推行措施，滿(mǎn)足入海主要河流生態(tài)環(huán)境用水量，實(shí)現(xiàn)多年平均入海水量達(dá)到400億立方米的目標(biāo)。這是流域水資、水環(huán)境管理從單一向綜合發(fā)展的重要戰(zhàn)略行動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域統(tǒng)籌，河與岸統(tǒng)籌，水質(zhì)與水量統(tǒng)籌，需要在實(shí)施“三大流域水資、水環(huán)境綜合管理戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃”的過(guò)程中，把節(jié)水權(quán)、取水權(quán)、排水權(quán)具體分解為節(jié)水（ET）總量指標(biāo)、取水總量指標(biāo)、排水總量指標(biāo)、地下水可采水總量指標(biāo)、出境或入渤海水量和水質(zhì)指標(biāo)等五個(gè)總量控制指標(biāo)，并切實(shí)做到統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前，入海污染物總量底數(shù)不清，要抓緊開(kāi)展入渤海排污口、入海河流的水質(zhì)、水量統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，確定入海污染物總量，并分水期進(jìn)行污染物總量控制分配。環(huán)保、水利、海洋等部門(mén)要聯(lián)合做好

14、相關(guān)調(diào)查工作，制定總量控制分配方案。分配方案包括直排口和入海河流兩種類(lèi)別。其中，直排口分配至匯流區(qū)域內(nèi)的重要污染和污水處理廠(chǎng)排放口；入海河流則分配至各入河排污口，并上溯到各入河排污口的匯流區(qū)域，對(duì)匯流區(qū)域內(nèi)的主要污染和污水處理廠(chǎng)排放口分配總量控制指標(biāo)。在入海污染物總量控制制度未建立之前，將以入海河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核制度考核陸域污染物總量控制。水利、環(huán)保部門(mén)對(duì)規(guī)劃中提出的主要入海河流的納污能力及限制排污總量的分期實(shí)施方案進(jìn)行論證，并提出分期實(shí)施方案，做為入海污染物總量控制的組成部分。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，完善水質(zhì)評(píng)價(jià)方法。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、逐步實(shí)施、全面推進(jìn)”的原則，近期（202

15、220XX年）將以次級(jí)流域綜合整治為突破口，在渤海區(qū)域建設(shè)一主四輔示范區(qū)，即山東小清河流域主示范區(qū)、河北子牙河流域輔助示范區(qū)、天津潮白新河流域輔助示范區(qū)、遼寧大凌河流域輔助示范區(qū)、大連復(fù)州河流域輔助示范區(qū)。建設(shè)清潔種植、清潔養(yǎng)殖及鄉(xiāng)村清潔示范三類(lèi)工程，農(nóng)業(yè)面污染控制面積960萬(wàn)畝，減少面污染負(fù)荷。（一）清潔種植工程。包括調(diào)整與優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，高效、循環(huán)與安全利用農(nóng)業(yè)資，開(kāi)展保護(hù)性耕作和等高種植，建設(shè)植物緩沖帶。（二）清潔養(yǎng)殖工程。建設(shè)以減少養(yǎng)殖排污、保障畜禽產(chǎn)品安全的過(guò)程污染控制工程、清潔能工程和畜禽糞尿綜合利用工程。（三）鄉(xiāng)村清潔示范工程。以村為單位，解決農(nóng)村生活污水、人畜糞便、生活垃圾及秸稈

16、污染等問(wèn)題；推廣節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)能的實(shí)用技術(shù)和工程措施。資節(jié)約環(huán)境友好的共同目標(biāo)，科學(xué)發(fā)展的共同道路是為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)振興奠基，是環(huán)境保護(hù)形成合力的基礎(chǔ)。其標(biāo)志是各項(xiàng)決策能跨越行政權(quán)界和省市邊界，成為可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)決策。規(guī)劃提出成立渤海環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌部際協(xié)調(diào)委員會(huì)的方案實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)跨越的必要準(zhǔn)備。對(duì)這一體制與機(jī)制創(chuàng)新的大事，我們充滿(mǎn)期待。流域治污規(guī)劃突出和合目標(biāo)鑒于流域是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和實(shí)踐生態(tài)文明的基本單元，需要從流域綜合管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系入手，破解跨部門(mén)、跨區(qū)域如何形成治污合力的難題；規(guī)劃編制階段的多部門(mén)前期介入機(jī)制是提高規(guī)劃有效性的關(guān)鍵，應(yīng)以斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃指標(biāo)、現(xiàn)狀指標(biāo)、欲達(dá)指標(biāo)為

17、主線(xiàn)，進(jìn)行多部門(mén)規(guī)劃的接口研究；規(guī)劃審批任務(wù)的改進(jìn)，要研究各部門(mén)早期介入編制過(guò)程和共建項(xiàng)目庫(kù)帶來(lái)的變化，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批與部門(mén)協(xié)調(diào)的一般性任務(wù)，將審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)化為對(duì)規(guī)劃措施、投資的有效性審批和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益的綜合評(píng)估，為資金籌措奠定基礎(chǔ)；規(guī)劃管理的改進(jìn)方向，是堅(jiān)持?jǐn)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)的考評(píng)準(zhǔn)則，著重提高區(qū)域節(jié)水、治污項(xiàng)目的有效性，開(kāi)發(fā)地方環(huán)境部門(mén)能夠采用的、因地制宜、因水而異的非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)案例；規(guī)劃?rùn)z查階段仍以多年行之有效的地方首長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)，研究如何完善各部門(mén)規(guī)劃任務(wù)的落實(shí)機(jī)制和投資績(jī)效評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)各部門(mén)、各地區(qū)共同為流域水質(zhì)改善貢獻(xiàn)力量。編制流域治污規(guī)劃最緊迫的行動(dòng)是：1. 建立四項(xiàng)制度（1

18、）流域水污染防治規(guī)劃目標(biāo)設(shè)立與聽(tīng)證審議制度總結(jié)三河三湖治污工作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，治污規(guī)劃的目標(biāo)遲遲不能實(shí)現(xiàn)的原因之一是缺乏流域規(guī)劃目標(biāo)聽(tīng)證審議制度予以保障，而世界各國(guó)議會(huì)對(duì)此都有審議議程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)不同的污染防治目標(biāo)，需要不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量投入。因此，以各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為總綱，結(jié)合各部門(mén)的發(fā)展計(jì)劃，綜合確定流域污染控制指標(biāo)、城鄉(xiāng)發(fā)展指標(biāo)、土地利用與生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，形成每一發(fā)展階段的治污目標(biāo)與投資保證，向全國(guó)人民代表大會(huì)提交有關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步綜合評(píng)估報(bào)告，進(jìn)行聽(tīng)證審議。審議治污目標(biāo)不僅可調(diào)動(dòng)方方面面關(guān)注流域治污目標(biāo)的投入和效益，而且全國(guó)人民代表大會(huì)在批準(zhǔn)流域規(guī)劃目標(biāo)后

19、，還是監(jiān)督各有關(guān)方面通力合作治污的責(zé)任方。（2）流域水污染防治規(guī)劃投資效益審批制度在建設(shè)資節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的總?cè)蝿?wù)中，有多項(xiàng)工作與流域水污染防治規(guī)劃有關(guān)，通過(guò)各相關(guān)部門(mén)和地方前期介入規(guī)劃編制過(guò)程是規(guī)劃審批系統(tǒng)的準(zhǔn)備條件。審批系統(tǒng)的核心內(nèi)容是以節(jié)水、治污投資的有效性評(píng)估為基礎(chǔ)，選擇確有必要納入流域水污染防治規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目和綜合項(xiàng)目。改變重復(fù)列項(xiàng)、重復(fù)審批、重復(fù)爭(zhēng)議的審批狀況，使各部門(mén)共同審批通過(guò)的規(guī)劃，在水資、水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的融合上更具綜合性和系統(tǒng)性，更重視城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)律和水循環(huán)規(guī)律，治理效果因此會(huì)更為突出。為此，筆者建議從技術(shù)層面落實(shí)各部門(mén)規(guī)劃的接口目標(biāo)和技術(shù)指標(biāo)，提出工業(yè)、 農(nóng)業(yè)

20、、生活用水、排水的水量平衡數(shù)據(jù)和滿(mǎn)足水量、水質(zhì)總量控制要求的多部門(mén)污染物質(zhì)量平衡數(shù)據(jù)；在防治技術(shù)和項(xiàng)目方面，提出不同工程項(xiàng)目對(duì)斷面水質(zhì)改善效果的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，作為審批評(píng)估的技術(shù)支持。（3）流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施保障制度逐步建立流域水污染防治規(guī)劃目標(biāo)全國(guó)人民代表大會(huì)聽(tīng)證審議制和實(shí)現(xiàn)流域水污染防治規(guī)劃投資效益審批制后，規(guī)劃的可操作性就有條件增強(qiáng)。規(guī)劃的實(shí)施系統(tǒng)，特別是資金籌措機(jī)制與對(duì)口管理責(zé)任，就成為研究重點(diǎn)。如果目標(biāo)指標(biāo)沒(méi)有資金的規(guī)劃就沒(méi)有實(shí)施的可能。一旦確定規(guī)劃目標(biāo)作為政府任期目標(biāo)，責(zé)、權(quán)、利應(yīng)逐項(xiàng)分解，最為優(yōu)先的是投資分解，這項(xiàng)任務(wù)是規(guī)劃的生命線(xiàn)，應(yīng)該由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委牽頭建立。（4）流域水污

21、染防治規(guī)劃投入產(chǎn)出評(píng)估制度對(duì)流域水污染防治規(guī)劃的中期評(píng)估和審計(jì)工作與本文提出的投入產(chǎn)出評(píng)估系統(tǒng)作用不同。投入產(chǎn)出評(píng)估的目標(biāo)，一是流域水污染防治規(guī)劃的內(nèi)容本身是否有效，是否需要改進(jìn)或廢止；二是各部門(mén)、各地區(qū)的多項(xiàng)工作，哪些對(duì)流域水污染防治有效，對(duì)形成水質(zhì)改善的合力作用更大；三是對(duì)區(qū)域水污染防治的特色項(xiàng)目予以考評(píng)，評(píng)估推廣條件和產(chǎn)生更廣泛作用的措施；四是對(duì)流域水污染防治規(guī)劃的可持續(xù)改進(jìn)提出建議和獎(jiǎng)懲。這一制度，把流域水污染防治規(guī)劃的編制、審批、管理和落實(shí)改進(jìn)為螺旋式上升系統(tǒng)。2解決六項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)（1）流域治污任務(wù)接口以水污染防治法、水法、城市規(guī)劃法、水土保持法為主要依據(jù)，綜合有關(guān)涉水部門(mén)有關(guān)流域水資

22、規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中的“主體功能區(qū)”、“水功能區(qū)”、“城市空間規(guī)劃”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)規(guī)劃”、“林業(yè)與濕地規(guī)劃”的要求，進(jìn)行環(huán)保、財(cái)政、科技、水利、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土等部門(mén)共同對(duì)流域進(jìn)行綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)制研究，從各部門(mén)規(guī)劃和計(jì)劃任務(wù)入手，確定各自在流域水污染防治規(guī)劃中的任務(wù)分擔(dān)與任務(wù)接口，建立國(guó)家發(fā)改委參與的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度。（2）流域水質(zhì)控制斷面目標(biāo)分解技術(shù)平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為主線(xiàn)的水污染防治規(guī)劃中，水質(zhì)控制斷面目標(biāo)分解技術(shù)是核心技術(shù)，要實(shí)現(xiàn)：空間分解，即對(duì)來(lái)自不同位置的污染貢獻(xiàn)率分解；時(shí)間分解，即不同水期條件下，不同空間位置的污染貢獻(xiàn)率分解；污染物類(lèi)型分解，即常規(guī)有機(jī)污染物、有毒有害污染物、

23、營(yíng)養(yǎng)物三種類(lèi)型的存在空間、時(shí)間分解。上述三方面的分解目的是導(dǎo)向提出治污措施，并就治污措施的實(shí)施條件、可行性和目標(biāo)可達(dá)性提出結(jié)論意見(jiàn)，以便在規(guī)劃中采用。這一平臺(tái)應(yīng)是通用方法的有效集合，可供普遍采用。（3）排放口達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)指南在建立排放口位置審批的基礎(chǔ)上，對(duì)排放口達(dá)標(biāo)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，是確定污染排放量、排放規(guī)律的基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行所有污染應(yīng)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“清潔生產(chǎn)分行業(yè)指南”和“分行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)”，進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，提供污染排放清單和可控性潛力分析p ，推薦實(shí)用、可行達(dá)標(biāo)技術(shù)，編寫(xiě)可普遍應(yīng)用的指南手冊(cè)。（4）流域水污染控制規(guī)劃編制導(dǎo)則完善編制程序，實(shí)行規(guī)劃編制任務(wù)大綱和規(guī)劃文本兩審制。在流域?qū)用嫱怀霾块T(mén)

24、規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，落實(shí)于省界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在區(qū)域?qū)用嫱怀鑫廴究刂茀^(qū)綜合防治措施的有效性，以控制區(qū)對(duì)應(yīng)控制斷面考評(píng)。（5）流域水污染防治項(xiàng)目庫(kù)流域水污染防治規(guī)劃涉及的基本項(xiàng)目，如節(jié)水項(xiàng)目、污水處理廠(chǎng)、垃圾處理廠(chǎng)、河道綜合整治項(xiàng)目、濕地造林項(xiàng)目、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等須經(jīng)國(guó)務(wù)院和有關(guān)綜合部門(mén)審批的項(xiàng)目計(jì)劃，并不需要重復(fù)制定和反復(fù)協(xié)調(diào)，應(yīng)建立統(tǒng)一的項(xiàng)目庫(kù)，視需要按照水污染防治規(guī)劃目標(biāo)確定優(yōu)先順序。（6）區(qū)域性節(jié)水治污項(xiàng)目非標(biāo)設(shè)計(jì)范例世界各國(guó)的流域水污染防治在確定了重點(diǎn)區(qū)域和重大項(xiàng)目后，都把重點(diǎn)放在區(qū)域性非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目上，原因在于節(jié)水治污必須因地制宜、因水而異。例如，行之有效的各項(xiàng)分離技術(shù)；零排放的廢污水土地處理技術(shù)；區(qū)域內(nèi)廢污水暫蓄與擇段排放技術(shù)；河道整治與生態(tài)恢復(fù)技術(shù)；特定目標(biāo)的循環(huán)經(jīng)